地方債務(wù)的“有限責(zé)任”

對于2008年4萬億大手筆的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃對中國經(jīng)濟(jì)影響的評估，恐怕要花更長的時(shí)間去考察。這一刺激計(jì)劃的后果之一，就是地方政府債務(wù)的快速增長，而這些債務(wù)帶來的威脅會在地方政府換屆之后成為怎樣的“政治遺產(chǎn)”？

外界對于地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)性有著不同的看法，不過對于它短期之內(nèi)爆發(fā)的可能性，更多的意見保持著樂觀。但如同慢性病一樣，肌體被不停侵蝕，問題不斷累積，那些在缺乏足夠的約束機(jī)制之下形成的債務(wù)，其帶來的傷害將一直隱隱作痛。

被延緩的問題

“現(xiàn)在已經(jīng)不叫融資平臺，都改叫公司了?！?月20日，國家開發(fā)銀行湖南省分行一位人士對《南風(fēng)窗》記者說。

去年以來，國務(wù)院、銀監(jiān)會加強(qiáng)了對地方融資平臺的監(jiān)管，對融資平臺債務(wù)進(jìn)行了全面的清理，采取“解包還原”和“降舊控新”的辦法。各大商業(yè)銀行也按要求，依據(jù)平臺公司自身經(jīng)營性現(xiàn)金流覆蓋情況，平臺貸款可通過整改為公司類貸款、保全分離為公司類貸款、清理回收、仍按平臺貸款處理等4種方式進(jìn)行分類處置。

隨后，各大銀行在去年都紛紛宣告了平臺類貸款處置工作的“完滿完成”，四大國有銀行公布的數(shù)據(jù)顯示，平臺類貸款的現(xiàn)金流全覆蓋和基本覆蓋率都在90%以上，不良貸款也基本在1%以下。

許多平臺類貸款分類進(jìn)入了公司類貸款。據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計(jì)，截至2011年9月末，全國共有地方政府融資平臺超過1萬家，平臺貸款余額9.1萬億元。其中，已退出平臺、納入一般公司類貸款管理的余額近3萬億元；其余仍按平臺貸款管理的余額約6萬億元。

在銀行機(jī)構(gòu)眼中，平臺貸款劃入公司貸款，意味著風(fēng)險(xiǎn)性的變?nèi)鹾涂煽匦缘脑鰪?qiáng)，融資平臺變成了公司化管理和運(yùn)營，地方政府就是法人。

但在整改的過程中，為完成現(xiàn)金流覆蓋，所謂經(jīng)營性資產(chǎn)的注入，五花八門，各有奇招。“截至目前，地方融資平臺的能產(chǎn)生現(xiàn)金流的資產(chǎn)仍然是以土地為主，中部省區(qū)哪有什么經(jīng)營性資產(chǎn)，地方國企基本上都沒有了，賺錢的大型國企也不在地方政府手中，除了土地，就沒東西可抵押、可增值了?！鄙鲜鰢_行人士說。

由此帶來的一個(gè)問題是，地方債務(wù)的根本性問題依然不改，即償還能力與債務(wù)完全不匹配，債務(wù)是中長期債務(wù)，但收入主要是土地運(yùn)營的收入，而土地收入具有不穩(wěn)定性，一般地方政府將土地資產(chǎn)置入城投公司，按規(guī)定要求一年半至兩年之間要轉(zhuǎn)讓出去，現(xiàn)金流的覆蓋是短期的。

而隨著中央房地產(chǎn)調(diào)控政策的加強(qiáng)，土地收入下滑得非常厲害。另一方面，土地出讓終歸有盡頭，地賣完之后拿什么來還債，問題頗大。由于中長期貸款在5~15年間，因此到期債務(wù)的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有呈現(xiàn)。

“目前中部省區(qū)所投資的這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是很難產(chǎn)生大的經(jīng)濟(jì)效益的，整個(gè)湖南，能賺錢的高速公路也就那么一家?！鼻笆鋈耸空f。

短期貸款的問題已經(jīng)開始暴露，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在10.7萬億的地方債務(wù)中，2011年、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，兩年償債總量就占2010年底地方政府性債務(wù)余額的41.66%，高達(dá)約4.5萬億元。而2013年至2015年到期償還的也分別占11.37%、9.28%和7.48%。

對于這部分債務(wù)，目前銀監(jiān)會正在研究有條件允許地方政府融資平臺貸款延期償還，但期限并不確定。而有媒體報(bào)道，國內(nèi)銀行獲準(zhǔn)對地方政府貸款進(jìn)行滾轉(zhuǎn)，將到期日延后4年。

“在之前，借新還舊的情況會有，但也只針對少部分的項(xiàng)目，由于不同銀行之間可以騰挪，因此問題并不太大，但隨著各大銀行對授信控制的加強(qiáng)，騰挪的空間大為縮減。展期的一些短期項(xiàng)目也是無奈的事情，不能讓工程出現(xiàn)爛尾吧？”國開行人士說。

“從現(xiàn)實(shí)狀況分析，中國不少融資平臺的問題是流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，而不是信用風(fēng)險(xiǎn)，必須給予時(shí)間來緩解。一味強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)而不給予紓緩的方案，只會將流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)逼成信用風(fēng)險(xiǎn)?！比A創(chuàng)證券宏觀經(jīng)濟(jì)分析師華中煒說。

自行發(fā)債的風(fēng)險(xiǎn)

在控制增量的同時(shí)，化解地方債危機(jī)的另一舉措是通過地方發(fā)債化解存量。

自2009年至2011年的3年間，地方政府每年發(fā)行地方政府債券2000億元。前兩年全部由財(cái)政部代理發(fā)行，而來自財(cái)政部的消息指出，今年代發(fā)地方債的額度將達(dá)到2500億元。

2011年第四季度，中央進(jìn)一步放寬了對地方發(fā)債的限制，上海、深圳、浙江和廣東四省市率先試點(diǎn)自行發(fā)債，合計(jì)發(fā)行229億元。

地方債務(wù)不斷累積膨脹的原因，很大程度上被歸結(jié)于分稅制改革，事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配，也因此，放開地方政府的自主發(fā)債權(quán)被認(rèn)為是解決地方債務(wù)的一個(gè)有效途徑。但鑒于中央集權(quán)的控制，以及一放就亂的擔(dān)心，在現(xiàn)有的政經(jīng)框架和法律框架之內(nèi)，地方債務(wù)的發(fā)行在過去一直是由中央代發(fā)的，在額度上進(jìn)行管理，由中央財(cái)政代為還本付息。

不過，在北京天則經(jīng)濟(jì)研究所學(xué)術(shù)委員會主席張曙光看來，“現(xiàn)行自行發(fā)債的辦法的首要目的不在于建立起一套地方發(fā)行債券的制度規(guī)則，而在于解決地方資金緊張問題”。眼下，地方政府面臨著巨量的保障性住房建設(shè)的任務(wù)，資金缺口很大。

按照“降舊控新”的做法，在地方發(fā)債資金的使用上，被要求定點(diǎn)投向，禁止挪用。但來自審計(jì)署的審計(jì)表明這種情況難以杜絕。

據(jù)2012年審計(jì)署第1號審計(jì)令，歷經(jīng)半年多的整改，去年地方債務(wù)審計(jì)中總額約5300億元的“問題”地方政府性債務(wù)，整改到位率不到49%。這些問題債務(wù)包括未及時(shí)安排使用的債務(wù)資金達(dá)1319.8億元，僅整改到位1017.47億元；被投向資本市場、房地產(chǎn)和 “兩高一?！保ǜ吣芎?、高污染、產(chǎn)能過剩）項(xiàng)目的債務(wù)資金351億元，僅整改到位140.35億元；出現(xiàn)融資平臺公司虛假出資、注冊資本未到位等問題的債務(wù)資金2441.5億元，只整改到位983.23億元。

這正是地方政府發(fā)債中的危險(xiǎn)性所在，由于地方債務(wù)沒有列入財(cái)政預(yù)算，缺乏事先的監(jiān)督，而投入之后審計(jì)工作沒有跟上，一旦自主發(fā)債，就面臨著潰殤的危險(xiǎn)?！艾F(xiàn)在雖然名義上是省里在發(fā)，但額度分解，各地申請的積極性很高，縣一級的債務(wù)安全性堪憂，但一些縣也在申請?！睂徲?jì)系統(tǒng)的一位專家告訴記者。

據(jù)該專家透露，目前對于地方債務(wù)的審計(jì)工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有跟上，今年審計(jì)系統(tǒng)的工作重點(diǎn)是社保資金，各地的審計(jì)力量根本沒有顧得上去做地方債務(wù)的審計(jì)，“根據(jù)我的了解，目前也只有廣東省提出半年或一年審計(jì)一次，其他地方今年內(nèi)都沒有列入審計(jì)計(jì)劃，排不上隊(duì)”。

資金流向是審計(jì)的一個(gè)重點(diǎn)，挪用情況在非審計(jì)期間無法暴露，而目前主要是事后審計(jì)，事中審計(jì)缺失，項(xiàng)目進(jìn)展過程中缺乏審計(jì)，項(xiàng)目投入后的績效審計(jì)也沒有，對現(xiàn)任政府官員的審計(jì)工作也僅有個(gè)別低層次的嘗試，這都是審計(jì)這一監(jiān)督手段存在的體制性問題。

在這種情況下，地方自主發(fā)債顯然不可靠，甚至于自行發(fā)債都可能存在問題，在試點(diǎn)還沒有進(jìn)行評估的情況之下，地方卻有意要突破自行發(fā)債這一口子。

“據(jù)說2012年，地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)可能進(jìn)一步擴(kuò)大到約10省市，這讓人很擔(dān)憂。”上述專家表示。據(jù)悉，天津、北京等省市均已提出自行發(fā)債申請。

有限的責(zé)任

對于地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，國務(wù)院總理溫家寶在今年“兩會”期間答記者問時(shí)曾說，中國政府債務(wù)的負(fù)擔(dān)率和赤字率目前處于較低的水平，低于許多發(fā)達(dá)國家和新興經(jīng)濟(jì)體。2011年，新增債務(wù)僅有3億，其中新舉債21536億，償債21533億。

溫家寶指出，在償還地方債務(wù)中，對于公益性項(xiàng)目，要通過政府，包括中央政府和地方政府負(fù)責(zé)償還；政府也會采取市場化的辦法，比如資產(chǎn)處置、項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓和股權(quán)出售；“會認(rèn)真對待地方債務(wù)，絕不會讓它干擾中國的建設(shè)”。

雖然風(fēng)險(xiǎn)短期內(nèi)不會爆發(fā)，但地方債務(wù)存在的一系列問題，仍然是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)隱雷，它體現(xiàn)的是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制中的結(jié)構(gòu)性矛盾，即政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)在缺乏透明和有效監(jiān)督中所帶來的傷害，而這種傷害，最終的承受者可能是民眾。

央行行長周小川近日在撰文回顧1990年代金融機(jī)構(gòu)所存在問題時(shí)指出，大型商業(yè)銀行的不良貸款，約30%是受到各級政府干預(yù)，包括中央和地方政府的干預(yù)導(dǎo)致的；約30%是對國有企業(yè)的信貸支持所形成的；約10%是國內(nèi)法律環(huán)境不到位、法制觀念薄弱以及一些地區(qū)執(zhí)法力度較弱所致；約有10%是政府通過關(guān)停并轉(zhuǎn)部分企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)（包括軍工產(chǎn)業(yè)）結(jié)構(gòu)調(diào)整所形成。

雖然經(jīng)過一系列的改革，這些問題得到了比較好的解決，但金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所扮演角色難以得到根本性改變。難以約束政府的情況如舊，地方債務(wù)沒有列入財(cái)政預(yù)算和決算，無法接受同級人民代表大會的監(jiān)督，這意味著每屆政府的大手筆投資都僅僅是“有限責(zé)任”，問題則可能推至金融機(jī)構(gòu)和下一任政府班子。

“最大的問題在于超前投資，一屆政府可能把下屆政府的事兒都給干了，為了追求增長，下一屆政府怎么辦？”前述國開行人士認(rèn)為。

不過，作為金融機(jī)構(gòu)的一員，他也是樂觀者之一，“政府換屆應(yīng)該不會對銀行有太大的影響，可能在涉及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人事調(diào)整方面的溝通和對接會出現(xiàn)一些問題，但債務(wù)最終要由財(cái)政部門來解決，因?yàn)椤畯R’還在”。

等到風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)的時(shí)候，一切就變得糟糕了，因此，對地方債務(wù)平臺風(fēng)險(xiǎn)盲目樂觀者，要避免“只見樹木，不見森林”的近視。