多中心治理理論視閾下公開水域游泳安全供給模式的研究*

孫志有

(福建中醫(yī)藥大學(xué)體育部 福建福州 350122)

學(xué)者張鍵將公開水域游泳運(yùn)動定義為：在人工修建的游泳池、游泳館之外的水域中，如江、河、湖、海等開展的游泳運(yùn)動，統(tǒng)稱為公開水域游泳運(yùn)動[1]。公開水域游泳因其接近自然，接觸自然，收到廣大群眾的喜歡，同時也存在著較大的安全隱患。如許曉君、馬文軍[2]等研究表明2006年-2010年期間，廣東省死因監(jiān)測系統(tǒng)共發(fā)生致死性溺水1 114例，是傷害的第4位死亡原因；張瓊花、林藝蘭[3]研究表明2005年-2014年廈門市戶籍人口17 889 250人，公共水域溺水死亡306例，死亡率為1.71/10萬。以上數(shù)據(jù)僅代表中國個別區(qū)域公開水域游泳溺水死亡數(shù)據(jù)，并且每年發(fā)生溺水事件趨勢有增無減，公開水域游泳溺水事故的頻發(fā)與中國公開水域游泳安全供給不足有著密切的關(guān)系，公共服務(wù)供給成為影響公開水域游泳安全的重大問題。

基于此，該研究對有關(guān)公開水域游泳和供給模式理論等相關(guān)資料進(jìn)行篩選、整理，從多中心治理理論角度對公開水域游泳安全供給模式進(jìn)行分析，探討各供給主體在公開水域游泳安全中作用與角色，以期完善公開水域游泳安全供給理論研究體系，為公開水域游泳安全需求提供理論參考依據(jù)與實(shí)踐指導(dǎo)。

1多中心治理理論在公開水域游泳安全供給中的借鑒

1.1多中心治理理論為公開水域游泳安全供給提供新視野

中國傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給一般采用政府壟斷，導(dǎo)致公共資源配置效率和公共服務(wù)質(zhì)量低下。中國每年公開水域游泳溺水事件高發(fā)，單一的政府管理模式無法控制溺水事件的增長，為了有效控制公開水域游泳溺水事件的發(fā)生，可以將多中心治理理論引入到公開水域游泳安全供給中，通過政府、企業(yè)組織、公民組織等機(jī)構(gòu)相互合作，為公開水域游泳安全治理模式提供重要的啟示。

1.2多中心治理理論為多元化供給模式參與公開水域游泳安全供給提供理論依據(jù)

多中心治理理論主張在公共服務(wù)中打破政府壟斷模式，強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)和社會組織參與到公共服務(wù)中來，由單一的供給模式向多元化供給模式轉(zhuǎn)變。公開水域游泳安全作為公共服務(wù)的一部分，現(xiàn)行的公開水域游泳安全供給模式主要以政府為主，各地方政府負(fù)責(zé)管理各自區(qū)域公開水域游泳安全事項(xiàng)，導(dǎo)致公開水域游泳管理效率低，服務(wù)質(zhì)量滿足不了群眾的需求。多中心治理理論為公開水域游泳安全供給提供了理論支持，政府允許企業(yè)、社會組織參與到公開水域游泳安全供給中，共同參與、相互合作，充分利用社會資源，提高公開水域游泳安全供給能力。

1.3多中心治理理論加速公眾參與公開水域游泳安全供給的民主進(jìn)程

一種強(qiáng)勢民主的模式應(yīng)促進(jìn)和造就強(qiáng)勁的公民資格和強(qiáng)有力的公民社會，它賦予了公民更多、更好地參與自主管理的機(jī)會，可以促使政府從自身為中心的決策項(xiàng)目安排轉(zhuǎn)向?qū)で蠊裰С趾褪跈?quán)管理的決策安排。[4]多中心治理理論主張在公共服務(wù)中政府、市場和社會組織多元供給模式，即除政府外，積極鼓勵市場和社會組織參與到公共服務(wù)中來。因此，在公開水域游泳安全供給中既要有政府體育組織外還要有體育市場組織和體育社會組織，同時受到廣大民眾的監(jiān)督與建議，加快社會資源參與公開水域游泳安全供給的民主進(jìn)程。

2政府在公開水域游泳安全供給中的角色與作用

2.1政府部門在公開水域游泳安全體系中絕對主導(dǎo)地位

政府的絕對主導(dǎo)地位是由體育公共服務(wù)的性質(zhì)和政府的職責(zé)所決定的。一方面，在純體育公共服務(wù)領(lǐng)域，如體育法律、體育公共政策等。另一方面，在基本體育公共服務(wù)領(lǐng)域，如基礎(chǔ)公共體育設(shè)施建設(shè)等[5]。

2.1.1政府體育組織是公開水域游泳安全法律法規(guī)的立法者 2000年1月由國家體育總局頒布《關(guān)于公開水域開展游泳活動的管理辦法(試行)》，在文件中主要對舉辦全國公開水域游泳活動和競賽進(jìn)行了具體要求。中國河北、遼寧、湖南、福建、浙江、廣東、湖北、青海和上海9個省市以省級文件的形式對開設(shè)公開水域游泳場所應(yīng)當(dāng)具備相關(guān)條件以及相應(yīng)的服務(wù)與管理，政策文件從上至下進(jìn)行實(shí)施，保證了政策文件執(zhí)行力度，有利于促進(jìn)公開水域游泳健康發(fā)展，同時為體育市場組織和體育社會組織在公開水域游泳安全供給中所面臨的問題可依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行解決。但可以看出，中國有23個省5個自治區(qū)、4個直轄市中，只有9個省市以政府文件的形式對公開水域游泳進(jìn)行規(guī)范，說明中國在公開水域游泳法律法規(guī)方面存在嚴(yán)重的滯后和內(nèi)容的缺失。

2.1.2 政府是公開水域游泳基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃者 公開水域游泳場地、設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)等所面臨的困難需要政府部門行使國家權(quán)利、財政撥款等方式進(jìn)行解決。如在游泳場所規(guī)劃方面政府有能力組織專家進(jìn)行調(diào)研、設(shè)計，對公開游泳場地設(shè)計論證，為建設(shè)成安全、合理的游泳場地提供技術(shù)支持。同時游泳場所基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金全部由政府財政撥款，為工程建設(shè)實(shí)施完成提供有力資金支持，保障了工程按時完成，見表1。

表1 政府部門規(guī)劃、建設(shè)公開水域游泳場所一覽表

2.2政府部門在公開水域游泳安全體系中核心主導(dǎo)地位

2.2.1政府部門是公開水域游泳安全供給的引導(dǎo)者 外包是指政府就一項(xiàng)公共服務(wù)項(xiàng)目的生產(chǎn)或提供與私營公司、組織或機(jī)構(gòu)(不管是營利的還是非營利的)簽訂合同，將體育設(shè)施的管理權(quán)承包給私營公司。[6]如2011年福州市鼓樓區(qū)文體局對西河游泳場承包管理項(xiàng)目進(jìn)行國內(nèi)邀請招標(biāo)。西河游泳場管理年限為5年，要求受委托的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)政府有關(guān)部門對西河游泳場綜合娛樂項(xiàng)目的規(guī)劃要求。[7]在這一案例中，公開水域游泳安全供給作為體育公共服務(wù)的重要組成部分，一直由體育行政部門經(jīng)營和管理，壟斷式的行政管理模式造成了公開水域游泳安全管理的低效率。面對這種情況，福州市鼓樓區(qū)文體局通過公共服務(wù)的制度創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變政府職能，改變傳統(tǒng)政府部門親自管理的辦法，改為引入競爭機(jī)制，由企業(yè)進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)了政府、市場和社會的多贏局面。

2.2.2政府是公開水域游泳安全供給的監(jiān)管者 健全的監(jiān)管體系可以保障政策實(shí)施和公共服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)各供給主體在公共服務(wù)中有序競爭。政府通過制定規(guī)則或行政審批等方式監(jiān)督和管理私人部門提供的公共服務(wù)。政府的監(jiān)管是保障公開水域游泳供給的基石，政府通過監(jiān)管保障私人部門公共服務(wù)供給的質(zhì)量，對私人部門的業(yè)務(wù)、服務(wù)和績效等進(jìn)行監(jiān)督與評估，提高公眾的滿意度。如福州市鼓樓區(qū)文體對福州西河游泳場的監(jiān)管，對西河游泳場私自利用公益性設(shè)施進(jìn)行有償服務(wù)的問題，責(zé)令西河印象酒吧停止?fàn)I業(yè)，積極解決并答復(fù)群眾反應(yīng)的西河投訴件17件[8]。從案例可知，政府將公共服務(wù)供給中存在的問題反饋市場(私人部門)，督促私人部門及時改正存在問題與不足，加強(qiáng)政府、私人部門和公眾三者間的溝通協(xié)調(diào)。

3私人部門(企業(yè))在公開水域游泳安全供給中的角色與作用

3.1私人部門是公開水域游泳安全供給的提供者

政府通過市場化的方式，即通過合同的方式將公共服務(wù)供給外包私人部門，將公共服務(wù)的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)由私人部門，私人部門負(fù)責(zé)公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給，政府購買私人部門生產(chǎn)和供給的公共服務(wù)產(chǎn)品。在公開水域游泳方面政府購買私人部門的公開水域游泳安全供給，獲得政府的補(bǔ)償和財政支持，在經(jīng)濟(jì)上保證私人部門公共服務(wù)的供給，提高公共服務(wù)效率。公開水域?yàn)殚_放式區(qū)域，安全隱患較多，因此公開水域游泳首要的任務(wù)是游泳者的生命安全，為保障游泳者的生命安全，私人部門提供水上救生服務(wù)，保證救生人員和救生設(shè)備滿足游泳者的需求。如福州西河游泳場夏季救生人員40余人、救生船18艘、浮臺7個、瞭望臺4個，福州鼓樓區(qū)文體局每年向福建省香柏樹體育服務(wù)有限公司提供直接補(bǔ)貼，保障救生人員和救生設(shè)備的支出。

3.2私人部門是公開水域游泳場所的管理者

私人部門除了提供公開水域游泳安全供給外，還要負(fù)責(zé)公開水域游泳場所的管理，主要包括公開水域相關(guān)信息服務(wù)、救護(hù)服務(wù)、器材管理和后勤保障服務(wù)等。信息服務(wù)管理由天氣預(yù)報、公開水域游泳常識和游泳安全宣傳為主，負(fù)責(zé)公開水域游泳信息方面的更新；救護(hù)服務(wù)由救生員和志愿者的培訓(xùn)和調(diào)動、救生船只與救生器材的統(tǒng)籌安排、專業(yè)救護(hù)人員的管理等，這也是公開水域游泳最為核心的；器材管理為船只、救生設(shè)備和通信設(shè)備等器材的申購、領(lǐng)取、保修與維修；后勤保障服務(wù)包括公開水域游泳場所的衛(wèi)生管理、停車管理、寄存管理等。同時政府應(yīng)滿足私人部門合理的服務(wù)收費(fèi)要求，能夠使其在公開水域游泳安全的公共服務(wù)中更有效率、更高質(zhì)量和更具回應(yīng)性，更好地為大眾服務(wù)。

4第三部門在公開水域游泳安全供給中的角色與作用

第三部門又稱為志愿部門、非營利組織、非政府組織，介于國家和市場之間的這是相對于公共部門和私人部門而提出的概念，如慈善組織、工會等。第三部門與政府、私人部門在公共服務(wù)供給中形成的合作關(guān)系是三者相互配合所形成的平等互惠、互相分擔(dān)和責(zé)任分擔(dān)的關(guān)系，第三部門在公共服務(wù)中不是“配合性”的角色。

4.1第三部門是公開水域游泳安全供給的志愿者

第三部門的非營利性可以減少政府、私人部門的財政壓力，增強(qiáng)在公共服務(wù)中的合法性，提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量。第三部門在公開水域游泳安全服務(wù)中承擔(dān)著公開水域游泳水上救生的任務(wù)，保護(hù)公開水域游泳者的生命安全，與政府和私人部門在公開水域游泳安全服務(wù)相一致。如福建省紅十字會水上安全救生志愿服務(wù)隊(duì)，成立于2009年，以保護(hù)人的生命健康為宗旨，在閩江西河游泳場開展水上救生救護(hù)志愿服務(wù)，有102名為經(jīng)過培訓(xùn)的救生員和救生教練員，成功救起20多名溺水者。2012年，福建省紅十字會水上救生志愿服務(wù)隊(duì)被評為全國“優(yōu)秀紅十字志愿服務(wù)隊(duì)”[9]。

4.2第三部門是政府和私人部門不足的彌補(bǔ)者

第三部門有效地彌補(bǔ)了經(jīng)濟(jì)改革和政治改革致經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域和社會領(lǐng)域留下的一些管理和服務(wù)“真空”，對政府、市場起到溝通協(xié)調(diào)作用，尤其是發(fā)揮了一種“以社會制約權(quán)力”的效用，構(gòu)成了一個三元權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定格局。[10]政府控制公開水域游泳安全供給的資金投入，要求市場提供高質(zhì)量和效率的供給服務(wù)；而市場在公開水域游泳安全供給中提供優(yōu)優(yōu)質(zhì)服務(wù)，要保證其獲得較大的利潤。第三部門作為緩沖力量，其自愿性和獨(dú)立性可以保障在公開水域游泳安全供給中彌補(bǔ)政府和市場不足，充分發(fā)揮三者優(yōu)越性，有效進(jìn)行資源配置。同時，第三部門可以將民眾對公開水域游泳安全供給的意見和建議反應(yīng)政府和市場，增強(qiáng)了民眾對政府和市場的溝通，提高公開水域游泳安全供給的效率和質(zhì)量。

5結(jié)語

公開水域游泳屬于高危的戶外運(yùn)動，存在著較大的安全隱患，政府與社會應(yīng)予以重視。多中心治理理論為公開水域游泳安全供給提供新視角和理論依據(jù)。構(gòu)建政府體育組織、體育市場組織和體育社會組織多中心治理供給模式即供給主體多元化模式，三者共同參與、平等互利、相互合作，實(shí)現(xiàn)資源合理配置，能大大提高公開水域游泳安全供給的效率和質(zhì)量。