耿敬杰
(1.銅仁學(xué)院,貴州銅仁554300;2.中南財經(jīng)政法大學(xué),湖北武漢430073)
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的總體要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?!?。而集體建設(shè)用地作為村集體和村民重要的土地財產(chǎn),通過推動流轉(zhuǎn)并構(gòu)建收益分配機制既能夠吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)入駐,拉動農(nóng)村經(jīng)濟增長;又能夠增加農(nóng)民的財產(chǎn)收入,提高農(nóng)民的富裕程度。因此,推動集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),尤其是構(gòu)建科學(xué)合理的流轉(zhuǎn)收益分配機制是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。但目前無論是國家政策層面亦或?qū)W術(shù)對于如何構(gòu)建集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機制仍無定論,且爭議較大。本研究采用內(nèi)容分析法,通過對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配政策文本的量化研究,探尋各地方政策文本的普遍規(guī)律及差異,并提出相應(yīng)的政策建議,以期為構(gòu)建科學(xué)合理的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機制提供有益的參考。
針對土地收益分配,學(xué)界大致形成三種方案。第一,漲價歸公論。英國經(jīng)濟學(xué)家約翰·穆勒主張將非因土地自身改良而增長的價值收益一律收為公有[1]。孫中山也認為土地價格增長是全社會共同努力的結(jié)果,因此應(yīng)將漲高的地價歸之于大眾,而不是歸為私人所有[2]。當(dāng)前以賀雪峰為代表的學(xué)者將“漲價歸公”的土地制度看作是兩次革命的成果之一,是中國土地制度的憲法秩序,不容動搖[3]。第二種方案是漲價歸農(nóng)(私)。比較有代表性的觀點有:蔡繼明認為政府只能扣除必要的管理費用,其他收益全部返給農(nóng)民[4]。周天勇也主張將土地升值部分歸為農(nóng)民集體所有,而政府可以通過稅收方式進行調(diào)節(jié)[5]。第三種方案為公私兼顧,或者稱為地利共享。周誠提出“私公兼顧論”,即將土地收益充分補償農(nóng)民之后的剩余部分歸為國有[6]。王敏則主張構(gòu)建以“強村公司”村集體和村民為主體的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益共享機制[7]。上述三種方案都具有一定的理論依據(jù),但第二種方案完全排除政府參與收益分配的模式不具有可行性。因為當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式大多是在政府主導(dǎo)下進行的[8],如果剝奪了政府的收益權(quán)則勢必會降低其參與積極性,也會影響流轉(zhuǎn)的效率。同樣,第一套方案漲價歸公也會對集體所有權(quán)和農(nóng)民土地權(quán)利造成傷害,如果沒有村集體和農(nóng)民的支持和配合,流轉(zhuǎn)工作也很難順利開展,因此能讓參與主體都獲得一定比例的收益權(quán)是保障集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)的基本前提。
盡管多主體參與的地利共享模式已成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界認可的主流觀點,但對于如何實現(xiàn)地利共享仍有很大爭議,尤其在如何確定收益主體,收益分配比例及監(jiān)管制度等細化內(nèi)容方面尚無定論[9-10]。本文立足于全國,利用內(nèi)容分析法梳理歸納各地方關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的政策方案,并將內(nèi)容進行編碼統(tǒng)計以獲取量化數(shù)據(jù)。進而分析各地方收益分配方案的共性與差異,并提出相應(yīng)的分配規(guī)則及監(jiān)管制度。
內(nèi)容分析法(content analysis)是指對文本內(nèi)容進行定量分析的一種研究方法[11]。最早由美國學(xué)者布里森提出,并將其確認為一種科學(xué)的研究手段[12]。內(nèi)容分析法因具有客觀中立性、可持續(xù)處理大量長期性數(shù)據(jù)和低成本等優(yōu)勢[13],而被人文社會科學(xué)諸多領(lǐng)域?qū)W者廣泛使用。在土地研究領(lǐng)域中,已經(jīng)出現(xiàn)利用內(nèi)容分析法研究土地督察制度建設(shè)評價[14],集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及土地節(jié)約集約政策演進分析[15-16],土地利用總體規(guī)劃目標偏好[17]等不同領(lǐng)域,并逐步形成一套嚴謹?shù)睦碚撆c實證研究體系。
本文在選擇政策文本時把握兩個原則:第一,文本均為正式公布且具有法律效力的法律條文、管理辦法、實施方案等;第二,文本必須涉及到集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的具體內(nèi)容。在以上原則的指導(dǎo)下,通過對中央及各地方政府官方網(wǎng)站進行檢索,并利用政府網(wǎng)上咨詢平臺,申請獲取部分國土部門有關(guān)政策的全文。通過仔細閱讀和甄別,最終梳理出涉及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的政策樣本76份,其中國家層面樣本5份,地方層面樣本71份。
集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配相關(guān)內(nèi)容散布在上述76份政策文本中,由于這些文本均為各級政府頒布實施的政策性文件,其結(jié)構(gòu)化程度較高,因此在形式和內(nèi)容上都較為嚴謹。本文將涉及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的政策條文歸納整理出來,采用“序號—具體條款/章節(jié)”的編碼方式對76份文本內(nèi)容進行編碼,并最終形成相關(guān)政策內(nèi)容分析的編碼表。
通過對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配條文的認真研讀,提練出文本所涉及的相關(guān)主題詞,同時能夠涵蓋收益分配政策的諸多方面。主題詞分別是:A—文本層級,B—地區(qū)分布,C—收益主體,D—分配比例,E—項目支出,F(xiàn)—收益管理,G—稅費繳納,H—監(jiān)督機構(gòu)。并在8大主題詞下面列舉出詳細類目,從而方便統(tǒng)計各類目的主題詞在三個時間段出現(xiàn)的頻數(shù)(表1),從而直觀地反映出8大主題詞(21項細目)在三個時間段的文本編碼頻數(shù)分布,為后續(xù)研究奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
1.文本層級
從文本的整體情況來看,國家級的政策出臺主要集中在2011年以后,且多以指導(dǎo)性原則為主,如“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,合理提高個人收益”等表述。而地方層面上市縣級政府出臺的政策占總量的81.6%,也就意味著集體建設(shè)流轉(zhuǎn)收益政策多以基層地方政府出臺的管理辦法、實施意見及通知為主,層級較低,且法律效力及公信力不強。
我院2016年12月至2017年12月42例急性腎炎急性期患兒按照是否給予優(yōu)質(zhì)護理將所有患兒均分為實驗組(22例)與對照組(20例),實驗組:男性10例,女性12例,年齡最小為出生后5個月,年齡最大為3歲,平均年齡在(1.2±0.2)歲。對照組:男性8例,女性12例,年齡最小為出生后5個月,年齡最大為3歲,平均年齡在(1.5±0.2)歲。兩組患兒在年齡、性別等一般資料上不存在統(tǒng)計學(xué)意義(P>0.05)。
2.地區(qū)分布
表1 政策文本主題詞頻數(shù)統(tǒng)計及占比
東部地區(qū)各級政府出臺的相關(guān)政策接近總量的一半(48.7%),應(yīng)該有兩方面原因。第一,東部地區(qū)政府信息公開度較高,在官方網(wǎng)站上容易檢索到相關(guān)政策文件,因此獲得的文本數(shù)量較多;第二,東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達,尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所占比例較高,對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的需求旺盛,地方政府出臺相應(yīng)規(guī)范的驅(qū)動力較強。相比而言的中西部地區(qū),不僅在政策出臺的時間上有一定的滯后性,而且數(shù)量上也少于東部地區(qū),這是由地區(qū)差異所造成的客觀事實。但近年來在推動區(qū)域均衡發(fā)展和脫貧攻堅的大背景下,中西部地區(qū)也逐漸重視集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策紅利,并制定出切合地方實際的收益分配方案。
3.收益主體及分配比例
各地方的收益分配政策中提出由多個收益主體參與的占59.2%,參與主體包括市(縣)政府、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、集體經(jīng)濟組織和村民。其中有34.2%的政策中規(guī)定了明確的收益分配比例。此外,有35.5%的文本規(guī)定土地增值收益由某一方單獨享有,通常為集體經(jīng)濟組織(即集體所有權(quán)的行使機構(gòu))。如都江堰市就規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓收益全部歸集體經(jīng)濟組織所有。
4.支出項目、收益管理及稅費收取
有61.7%的政策文本中明確規(guī)定了支出項目類型,所占比重較大。而在收益管理方面既包括收支兩條線制度(13.2%)及專戶管理,??顚S茫?8.2%),同時也包括近一半的其他管理方式(48.6%)。這里的其他管理方式包括無明文規(guī)定,也包括諸如納入集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政統(tǒng)一管理等模式。各級地方政府中的47.4%是明確規(guī)定通過土地增值稅或流轉(zhuǎn)管理費等稅收方式參與收益分配,但也有46%的政策中沒有明確交代,但在實際中通常會賦予政府一定比例的征稅權(quán)。
5.監(jiān)督機構(gòu)
1.政策文本層級低,地區(qū)差異較明顯
集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的分配方案大都出現(xiàn)在中央及地方各級政府出臺的管理辦法、實施意見及操作細則等文本中,其法律位階較低,法律效力不高,影響范圍有限。在區(qū)域分布上看,東部地區(qū)由于信息公開程度較高,再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟較為發(fā)達,因此東部地區(qū)政府出臺的省級、市縣級關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策所占的比例最高,也從側(cè)面反映出東部地區(qū)對于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的需求較為旺盛,流轉(zhuǎn)的規(guī)模、數(shù)量及增值收益高于中西部地區(qū)。
2.收益分配不明確,項目支出未細分
多數(shù)地方政策都提出建立土地增值收益的共享機制,但涉及到各主體間的具體分配比例時僅有1/3左右的地方文本規(guī)定了明確的收益分配比例。而在項目支出上,有一些地方政府無明確規(guī)定,而大部分地方政府僅粗略地列舉了收益分配主要用于集體成員社會保障、土地整理開發(fā)、發(fā)展集體經(jīng)濟等支出,但具體項目支出及所占比例未能詳細列出。
3.稅費管理不統(tǒng)一,監(jiān)督機制不健全
各地方在收益管理方面也多有不同,既有納入村集體財政統(tǒng)一管理,也有采用專戶管理或收支兩條線制度管理。僅有一半的地方政府明文規(guī)定要收取一定比例的稅費,通過征稅方式參與或者調(diào)節(jié)收益分配。此外,監(jiān)督機制呈現(xiàn)模糊化的特點,即大多數(shù)政策文本并未規(guī)定收益使用的監(jiān)督機構(gòu),少數(shù)地方政府規(guī)定的監(jiān)督機構(gòu)也含糊不清,各級國土部門或財政、審計部門都享有監(jiān)督權(quán),或者規(guī)定集體經(jīng)濟組織成員行使監(jiān)督權(quán)。
1.總結(jié)地方實踐經(jīng)驗,著手立法修訂事項
集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實踐自1999年安徽省蕪湖市開始試點以來,已經(jīng)積累了十幾年的實踐經(jīng)驗,也形成了一批各具特色的政策文件。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下,中央層面應(yīng)該總結(jié)各地方的實踐經(jīng)驗、評估相關(guān)流轉(zhuǎn)政策的績效,出臺全國通用的政策指導(dǎo)意見和操作規(guī)范。此外,針對當(dāng)前流轉(zhuǎn)收益政策法律效力較低的情形,應(yīng)該率先啟動修改《土地管理法》中禁止集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相應(yīng)條款,并制定出合理的收益分配方案。最后在時機成熟之時,完善《憲法》中的有關(guān)規(guī)定,讓集體土地與國有土地實現(xiàn)同地同權(quán),從而為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及收益分配奠定法理基礎(chǔ)。
2.明確收益分配主體,落實支出細分工作
實現(xiàn)收益共享是在當(dāng)前國情下推動集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的必然選擇。應(yīng)該明確收益主體,逐步形成縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村集體、村民共享收益的分配機制。各主體之間的分配比例要明確,具體比例可由各主體之間通過協(xié)商方式確定,但原則上應(yīng)該由集體經(jīng)濟組織及成員享有流轉(zhuǎn)的大部分收益,其他主體按一定比例參與。項目支出要明晰化,尤其是要優(yōu)先考慮村民的社會保障問題,將收益的大部分用于安置補償、醫(yī)療養(yǎng)老保險等支出。剩余的收益可以用于發(fā)展集體經(jīng)濟、公益事業(yè)及改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目,并細分各項目所占比例及具體投資形式。
3.統(tǒng)一稅費管理模式,構(gòu)建雙重監(jiān)督機制
收益經(jīng)費管理方面要建立專門賬戶,并實行收支兩條線制度,從而盡可能保障相關(guān)經(jīng)費能夠落到實處,為集體成員謀福利。地方政府可以按明確的比例收取土地增值稅相關(guān)稅種,但要設(shè)立專門賬戶,專款專用,并明確規(guī)定將其主要用于土地開發(fā)整理和改善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),不得挪作他用。此外,要構(gòu)建職能部門與群眾雙重監(jiān)督機制。發(fā)揮財政、審計部門的專業(yè)優(yōu)勢,明確各職能部門的監(jiān)督職責(zé),設(shè)立定期與不定期檢查制度,同時要求集體經(jīng)濟組織將財政收支情況對外公開,接受村民的監(jiān)督。
構(gòu)建集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機制是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在土地制度改革領(lǐng)域的重要舉措,通過土地制度創(chuàng)新,允許集體建設(shè)用地以多種形式進行流轉(zhuǎn),從而起到壯大集體經(jīng)濟,提高農(nóng)民收入的作用。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進,農(nóng)村土地制度改革的步伐也必將逐步加快,兩項工作要統(tǒng)籌一致,協(xié)同發(fā)展,為打開新時代三農(nóng)工作的新局面提供有力支撐。