加強(qiáng)法律配套制度建設(shè)推動(dòng)農(nóng)民合作社創(chuàng)新發(fā)展

■ 文/本刊評論員

趙曉峰西北農(nóng)林科技大學(xué)陜西省鄉(xiāng)村治理與社會(huì)建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新研究中心副教授

為了適應(yīng)合作社發(fā)展的新形勢需要，進(jìn)一步明晰合作社的業(yè)務(wù)邊界和制度邊界，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》于2017年修訂。

新修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》雖然仍然在名稱上延續(xù)著“專業(yè)”的表述，但是已經(jīng)取消了“同類”農(nóng)產(chǎn)品和“同類”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)中“同類”的限制，將合作社在實(shí)踐中探索的新經(jīng)驗(yàn)融入到了法律調(diào)整范圍，以此來應(yīng)對合作社出現(xiàn)的綜合化發(fā)展趨勢。應(yīng)該肯定，新修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的調(diào)整范圍已經(jīng)明顯擴(kuò)大，不僅調(diào)整了成員資格和構(gòu)成，還對土地經(jīng)營權(quán)作價(jià)出資和聯(lián)合社發(fā)展等內(nèi)容進(jìn)行了明文規(guī)范。

但是，新修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》依然不能囊括合作社的所有實(shí)踐創(chuàng)新內(nèi)容，不能為合作社發(fā)展實(shí)踐中的所有制度創(chuàng)新提供法律支持。比如，自黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作”以來，合作社信用合作已經(jīng)逐漸發(fā)展成為現(xiàn)階段新型農(nóng)村合作金融發(fā)展的主要組織形態(tài)。從第十二屆全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員陳光國在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議上做的《關(guān)于<中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法（修訂草案）>的說明》中可以得知，關(guān)于成員內(nèi)部信用合作的相關(guān)內(nèi)容曾被列入草案第四十三條。然而，有關(guān)合作社信用合作的內(nèi)容最終并沒有被列入新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，未能被列入新修訂法律規(guī)范范疇。這意味著合作社信用合作需要進(jìn)行再試驗(yàn)、再探索，在總結(jié)提煉其金融風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)、持續(xù)推進(jìn)制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上為下次法律修訂創(chuàng)造立法條件。

雖然新修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》沒能對信用合作進(jìn)行規(guī)范，但是合作社信用合作在當(dāng)前的中國農(nóng)村對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收卻發(fā)揮著重大作用，仍需在不斷規(guī)范中鼓勵(lì)其持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展。在山西省永濟(jì)市，蒲韓種植農(nóng)民專業(yè)合作社開展的信用合作很好地推動(dòng)著農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)著地方產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為了引導(dǎo)成員開展農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，蒲韓種植農(nóng)民專業(yè)合作社對流轉(zhuǎn)農(nóng)地?cái)U(kuò)增經(jīng)營規(guī)模且家庭經(jīng)營規(guī)模達(dá)30畝及以上的成員給予合作金融支持，連續(xù)給予3年貸款，直到其達(dá)到盈利水平。然而，由于缺乏明確的法律支持，地方政府對合作社內(nèi)部信用合作的態(tài)度一直比較模糊，嚴(yán)重制約著合作社信用合作的健康持續(xù)發(fā)展。

自2007年以來，農(nóng)民合作社的業(yè)務(wù)邊界和制度邊界不斷拓展，很大程度上得益于中央政府從各個(gè)方面所營造的政治合法性氛圍。2008年，全國人大在專項(xiàng)執(zhí)法檢查中就指出“法律實(shí)施中要正確處理規(guī)范性與包容性的關(guān)系”，這為合作社拓展組織邊界創(chuàng)造了良好的外界環(huán)境。從中也可以看出，對于合作社信用合作等新修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》尚未涉及的合作業(yè)務(wù)，應(yīng)該切實(shí)加強(qiáng)法律配套制度建設(shè)，要在適度規(guī)范，促其發(fā)展的基礎(chǔ)上逐步健全內(nèi)部管理機(jī)制，以有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)和潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

在法律配套制度建設(shè)中，關(guān)鍵是要激發(fā)地方政府的積極性，鼓勵(lì)其出臺(tái)地方性法規(guī)或支持政策，促進(jìn)合作社規(guī)范發(fā)展。因?yàn)樵诤献魃缧庞煤献鞯鹊陌l(fā)展實(shí)踐中，來自地方政府的行政許可非常重要。這種行政許可本質(zhì)上即代表著地方政府的態(tài)度。他們的承認(rèn)，可以賦予合作社信用合作以行政合法性，為其營造良好的行政體制環(huán)境。如果合作社開展的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定范疇之外的探索性、創(chuàng)新性業(yè)務(wù)不能得到地方政府的支持，往往會(huì)陷入發(fā)展困境。因此，加強(qiáng)法律配套制度建設(shè)，對于推動(dòng)農(nóng)民合作社創(chuàng)新發(fā)展而言至關(guān)重要。