關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法工作的思考

常劍

摘 要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化不斷深入，城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法活動(dòng)面臨諸多困境，本文擬對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法問題做一探討，供參考。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；規(guī)劃執(zhí)法；法律保障；公平高效

隨著我縣城區(qū)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，農(nóng)村城鎮(zhèn)化趨勢(shì)愈加明顯，棚戶區(qū)和“城中村”改造節(jié)奏加快，城市功能發(fā)展整體向好的同時(shí)也出現(xiàn)了大量違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建設(shè)行為，并有蔓延猖獗之勢(shì)。而法律體系的制約、城鄉(xiāng)規(guī)劃的欠缺、違法建設(shè)前置管理的薄弱、違法建設(shè)查處保障的不足，讓規(guī)劃執(zhí)法工作的順利開展困難重重，舉步維艱。

城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法的概念

城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法是規(guī)劃實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法活動(dòng)是特定的城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法部門在特定的地域范圍內(nèi)根據(jù)法律的規(guī)定和法定程序?qū)⒊青l(xiāng)規(guī)劃運(yùn)用具體實(shí)施，并監(jiān)督檢查規(guī)劃實(shí)踐的合法性的實(shí)施，以保障規(guī)劃目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要活動(dòng)。具有特定性、綜合性、復(fù)雜性的特征。城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法的基本原則包括：依法行政原則、公開公正原則、比例原則、公眾參與原則。

城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法存在的主要問題

2.1農(nóng)村建房違法態(tài)勢(shì)嚴(yán)重。一是超面積建房態(tài)勢(shì)嚴(yán)重。我縣農(nóng)村建房受到規(guī)劃區(qū)域、選址原則、用地面積、建筑面積的限制。而事實(shí)上絕大多數(shù)農(nóng)民建房面積超過我縣建房標(biāo)準(zhǔn)，形成違法建設(shè)。二是未批先建情況嚴(yán)重。農(nóng)村建房審批周期長(zhǎng)，農(nóng)民無法等到取得建設(shè)建設(shè)手續(xù)，便開工建設(shè)。三是部分開發(fā)商以幫農(nóng)民聯(lián)建房屋為名，擅自開發(fā)房地產(chǎn)，農(nóng)民購(gòu)房后無法辦理產(chǎn)權(quán)登記。

2. 老舊城區(qū)歷史遺留問題多。我縣舊城區(qū)違法建設(shè)數(shù)量大，遺留時(shí)間長(zhǎng)、違法建設(shè)認(rèn)定難。部分房屋修建時(shí)，建設(shè)局未成立，無法辦理建房手續(xù)，在后續(xù)辦理房屋產(chǎn)權(quán)時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)原因等未辦理產(chǎn)權(quán)。

2.3小區(qū)違法建設(shè)行為制止難。一是已入住小區(qū)違法建設(shè)行為突出。我縣部分小區(qū)已入住完成，但小區(qū)樓頂基本已全部搭建彩鋼棚、甚至磚木結(jié)構(gòu)房屋，數(shù)量龐大，跟風(fēng)現(xiàn)象嚴(yán)重、違建查處拆除難。二是新建小區(qū)違法建設(shè)蠢蠢欲動(dòng)。部分新建小區(qū)也是我縣違法建設(shè)嚴(yán)控區(qū)域，目前已查處違法建設(shè)案件3起，但小區(qū)違法建設(shè)仍有發(fā)展趨勢(shì)。

2.4生產(chǎn)類違法建設(shè)現(xiàn)象突出。一是部分廠房修建時(shí)，認(rèn)為是政府扶持項(xiàng)目，未辦理規(guī)劃建設(shè)手續(xù)便開工建設(shè)。二是部分生產(chǎn)工廠在進(jìn)行二次擴(kuò)建時(shí)，認(rèn)為是在自己廠區(qū)內(nèi)擴(kuò)建，不需要補(bǔ)辦建設(shè)手續(xù)。三是農(nóng)村生產(chǎn)類違法建設(shè)多，如小型養(yǎng)殖場(chǎng)、屠宰場(chǎng)等，未辦理建房手續(xù)或臨時(shí)建設(shè)手續(xù)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法中存在較大困難

3.1案件調(diào)查取證難。在案件調(diào)查中，當(dāng)事人不配合，不提供主體身份證明材料，造成違法主體確認(rèn)困難；拒絕配合做調(diào)查詢問筆錄、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，造成違法事實(shí)難以查清，文書難以送達(dá)。部分基層干部由于多種原因不愿協(xié)助調(diào)查，給案件查處工作帶來阻礙。

3.2法律法規(guī)不健全。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，對(duì)在建違法建設(shè)施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行查封后，如果當(dāng)事人在查封期內(nèi)繼續(xù)強(qiáng)行搶修搶建，執(zhí)法部門無強(qiáng)制保障手段，導(dǎo)致查封施工現(xiàn)場(chǎng)的強(qiáng)制約束性不大。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人有二個(gè)月申請(qǐng)行政復(fù)議和六個(gè)月提起行政訴訟的期限。在執(zhí)法局調(diào)查立案作出行政處罰決定后，當(dāng)事人也可以在長(zhǎng)達(dá)六個(gè)月的復(fù)議期和訴訟期內(nèi)繼續(xù)搶修搶建直至房屋最終修建完成。執(zhí)法部門只能對(duì)新增的違法建設(shè)再次立案調(diào)查，直接延長(zhǎng)案件調(diào)查的時(shí)間，增加后期行政處罰決定執(zhí)行的難度。

3.3強(qiáng)制拆除難度大。小區(qū)內(nèi)樓頂違法建設(shè)尤為突出，由于地理位置限制，執(zhí)法部門要強(qiáng)行入戶進(jìn)行強(qiáng)制拆除的風(fēng)險(xiǎn)性較大、不確定安全隱患多；部分農(nóng)民違法建設(shè)屬剛性住房需求，耗費(fèi)大量財(cái)力，如果強(qiáng)制拆除，當(dāng)事人損失較大，必將極力阻止，甚至采取極端手段，可能引發(fā)群體性事件；而拆除超建部分的房屋，不管是拆除過程中還是拆除后都存在較為嚴(yán)重的房屋安全隱患。

3.4執(zhí)法保障不到位。執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，經(jīng)常遭受當(dāng)事人的辱罵和攻擊。暴力抗法、阻礙執(zhí)法行為不能得到及時(shí)制止，事后再進(jìn)行調(diào)查處理，執(zhí)法人員已受到傷害。同時(shí)，由于目前執(zhí)法人員編制原因，一部分一線執(zhí)法人員為協(xié)助執(zhí)法身份，執(zhí)法主體資格得不到法律的有效支撐，在執(zhí)法工程中即使受到傷害也不能以妨礙公務(wù)罪對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行拘留，只按照民事糾紛進(jìn)行調(diào)解處理。

思考和建議

4.1嚴(yán)格依法制定執(zhí)行規(guī)劃。依法加強(qiáng)規(guī)劃編制和審批管理，嚴(yán)格執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的原則和程序。推進(jìn)城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等“多規(guī)合一”。充分尊重城鎮(zhèn)生態(tài)格局，合理規(guī)劃，逐步調(diào)整城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)。加大對(duì)違反規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)行為的查處力度，堅(jiān)決遏制新增違法建設(shè)。

4.2加強(qiáng)前置巡查監(jiān)督管理。做好日常監(jiān)督和管理工作，建立完整的網(wǎng)格化巡查責(zé)任體系和及時(shí)制止上報(bào)體系，將責(zé)任層層落實(shí)到人，并建立違法建設(shè)倒查責(zé)任追究制度、終身責(zé)任追究制度。同時(shí)指導(dǎo)基層加強(qiáng)宣傳教育，號(hào)召基層組織切實(shí)履行好村（居）民自治原則，把違法建設(shè)制止于萌芽狀態(tài)。

4.3強(qiáng)化執(zhí)法強(qiáng)制保障措施。在查封施工現(xiàn)場(chǎng)后，職能部門根據(jù)實(shí)際情況，可協(xié)調(diào)供水、供電、供氣的部門對(duì)違法建設(shè)施工現(xiàn)場(chǎng)停止供電、供水、供氣等強(qiáng)制輔助措施。對(duì)破壞查封施工現(xiàn)場(chǎng)、查封后當(dāng)事人繼續(xù)搶修搶建等違法行為；對(duì)暴力、威脅等方式妨礙查處、拆除違法建設(shè)等行為；或?qū)?zhí)法人員進(jìn)行辱罵、毆打的行為人，以妨礙公務(wù)罪論處，由公安部門對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行拘留。

4.4逐步下移執(zhí)法權(quán)力重心。根據(jù)國(guó)家擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的政策要求和下一步城管體制改革的相關(guān)規(guī)定，逐步在轄區(qū)政府設(shè)立城管機(jī)構(gòu)，將城鄉(xiāng)違法建設(shè)管理查處等權(quán)限委托給轄區(qū)政府，單獨(dú)設(shè)置執(zhí)法人員編制。有效提高城鄉(xiāng)建設(shè)管理的及時(shí)性，減少違法建設(shè)查處的矛盾性。

4.5探索建立查處簡(jiǎn)易程序。根據(jù)違法建設(shè)的結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)彩鋼、鋼架等簡(jiǎn)易建（構(gòu)）筑物，采用簡(jiǎn)易程序，發(fā)放《責(zé)令改正通知書》，且當(dāng)事人在限期內(nèi)未拆除，即可強(qiáng)制拆除。對(duì)框架、磚混、磚木結(jié)構(gòu)房屋，采用一般程序，且行政處罰決定與當(dāng)事人采取行政訴訟或行政復(fù)議可同時(shí)執(zhí)行?？杉皶r(shí)改變當(dāng)事人違法建設(shè)狀態(tài)，減輕當(dāng)事人入住或使用違法建設(shè)后的拆除難度，減少當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)損失。

4.6組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍。積極謀劃組建由公安、交警、城管等相關(guān)部門抽調(diào)人員集中合屬辦公的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，專門負(fù)責(zé)查處涉及面廣、案情復(fù)雜、執(zhí)法難度大、跨區(qū)域、跨行業(yè)的違法建設(shè)案子，強(qiáng)化執(zhí)法力度，增加立案查處的法律約束力。

總之，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法人員的管理工作，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作有著極大的促進(jìn)作用，有效的防止了執(zhí)法人員濫用職權(quán)，切實(shí)保障了老百姓利益，解決好城鄉(xiāng)規(guī)劃行政執(zhí)法工作中存在的問題，使規(guī)劃執(zhí)法工作進(jìn)一步法制化、標(biāo)準(zhǔn)化、公開化。打造紀(jì)律嚴(yán)明，執(zhí)法公正的執(zhí)法隊(duì)伍，不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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（作者單位：山東省鄄城縣綜合行政執(zhí)法大隊(duì)）