謅議新公共服務(wù)理論及其價(jià)值

饒芯羽

摘 要：新公共服務(wù)理論是在對(duì)新公共管理的理論進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的新型理論，它是對(duì)民主、公平、正義等傳統(tǒng)公共管理價(jià)值的重申。本文試圖從公共管理學(xué)科的特殊性和新公共服務(wù)理論的源起中，分析探討新公共服務(wù)理論的現(xiàn)實(shí)意義與其價(jià)值。研究發(fā)現(xiàn)，新公共服務(wù)理論的價(jià)值主要體現(xiàn)在對(duì)公民權(quán)力的尊重，重視思考的戰(zhàn)略性以及行動(dòng)的民主性，對(duì)人本身的強(qiáng)調(diào)等方面，充分體現(xiàn)了新公共服務(wù)理論中不片面強(qiáng)調(diào)行政效率，而是“以人為本”的戰(zhàn)略思想。

關(guān)鍵詞：公共管理；新公共服務(wù)；新公共服務(wù)價(jià)值

一、公共管理學(xué)科特性

公共管理學(xué)所強(qiáng)調(diào)公正性、責(zé)任和公共性等特點(diǎn)使得公共管理學(xué)從根本上區(qū)別于其他學(xué)科?，F(xiàn)代社會(huì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)越發(fā)展，社會(huì)的公共性越強(qiáng)，與公共利益相關(guān)的公共事務(wù)和問(wèn)題必然也越來(lái)越多，公民對(duì)于公平正義、公民權(quán)利的訴求也越來(lái)越強(qiáng)烈。因此，公共管理學(xué)的定位與使命不是一成不變的，而是呈現(xiàn)出一個(gè)動(dòng)態(tài)的微調(diào)地過(guò)程。不同的時(shí)期和不同社會(huì)背景之下，公共管理相關(guān)理論也隨著現(xiàn)實(shí)需要不斷更新和發(fā)展，公共服務(wù)理論便是根據(jù)不斷變化的時(shí)代和現(xiàn)實(shí)需求應(yīng)運(yùn)而生的。

二、新公共服務(wù)理論概述

2.1何謂新公共服務(wù)理論？

新公共服務(wù)理論是公共管理領(lǐng)域的新型理論之一，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理論，重點(diǎn)闡述公共行政與公民之間的關(guān)系，公共行政與公共治理系統(tǒng)之間的關(guān)系[1]。首次正式、系統(tǒng)的提出新公共服務(wù)理論的是美國(guó)行政學(xué)學(xué)者登哈特夫婦[2]。哈登特夫婦在《新公共服務(wù)——服務(wù)，而不是掌舵》一書(shū)中介紹到新公共服務(wù)理論中主要包括民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會(huì)理論、組織人本主義和新公共行政理論、后現(xiàn)代公共行政理論；并強(qiáng)調(diào)其中多項(xiàng)項(xiàng)引人注目的理念[3]。新公共服務(wù)理論特別強(qiáng)調(diào)公民精神和政府服務(wù)意識(shí)，將公共服務(wù)中所缺失的部分，如公共性的缺失、公平與民主價(jià)值的弱化、民營(yíng)化加劇腐敗等問(wèn)題進(jìn)一步納入思考和討論。

2.2新公共服務(wù)理論源起與思考

公共服務(wù)理論是21世紀(jì)公共行政和政府改革的核心理念，是在對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上提出和建立起來(lái)的，它對(duì)新公共管理的反思和批判反映了其對(duì)公共行政領(lǐng)域管理主義盛行狀況的不滿。重申了社會(huì)公正、平等、民主、回應(yīng)性等政治價(jià)值，實(shí)質(zhì)上把公共行政的價(jià)值取向由管理主義轉(zhuǎn)為憲政主義。

新公共服務(wù)理論在目前得到了廣泛的發(fā)展。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)這一新型理論的評(píng)價(jià)和思考褒貶不一。一方面，有學(xué)者認(rèn)為新公共服務(wù)理論存在理論上貧困，在實(shí)際運(yùn)作中很難實(shí)現(xiàn)其較之追求[4]。同時(shí)，進(jìn)一步批判性認(rèn)為新公共服務(wù)理論仍然是一門(mén)很不成熟的理論，它既存在理論上的缺陷也存在現(xiàn)實(shí)的困境，如沒(méi)有將政治和社會(huì)價(jià)值統(tǒng)一、人性假設(shè)方面的挑戰(zhàn)、公民社會(huì)內(nèi)部缺乏有效規(guī)約問(wèn)題、理論所指導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)操作方式有限等等[5]。另一方面，一部分學(xué)者也充分肯定了新公共服務(wù)對(duì)公共管理的啟發(fā)和價(jià)值，認(rèn)為新公共服務(wù)是一種個(gè)性鮮明的理論框架，具有多元博弈的價(jià)值取向和“四位一體”的理論架構(gòu)[6]，其不僅引入了一些創(chuàng)新的公共管理方式，提高了政府行政效率，對(duì)公共利益和公民權(quán)利進(jìn)行維護(hù)[7]，同時(shí)，新公共服務(wù)理論是建立在公民權(quán)利與責(zé)任的民主化、社會(huì)民主化的基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)前中國(guó)的正在進(jìn)行的政府改革具有極大的啟示作用[8]。

從公共服務(wù)所倡導(dǎo)的理念以及前人對(duì)該理論的研究來(lái)看，新公共服務(wù)理論是對(duì)公共行政學(xué)和傳統(tǒng)的公共管理學(xué)理論的批判而產(chǎn)生的。一方面，新公共服務(wù)理論是時(shí)代的產(chǎn)物，對(duì)社會(huì)現(xiàn)象和社會(huì)問(wèn)題提出了自己的理解與解決辦法。同時(shí)，其對(duì)民主、正義、公平的重申，使得公共管理的價(jià)值得到了新的定義與伸張。它的出現(xiàn)有利于避免公共管理學(xué)片面顧及市場(chǎng)價(jià)值和市場(chǎng)效益、市場(chǎng)效率。同時(shí)，新公共服務(wù)理論的價(jià)值導(dǎo)向有利于人們重視公共管理本身所應(yīng)該遵循的基本方向，只有這樣才能使得公職人員在提供公共服務(wù)，進(jìn)行公共管理的過(guò)程中，不迷失基本的方向與原則。另一方面，就目前來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)理論缺乏一個(gè)可以操作的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式，并且還存在公民社會(huì)的缺陷以及效率價(jià)值和政治價(jià)值的無(wú)法統(tǒng)一等缺陷。但一個(gè)理論的發(fā)展不應(yīng)該是一個(gè)一成不變的過(guò)程，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的微調(diào)過(guò)程，理論在實(shí)踐運(yùn)用和發(fā)展中所面臨的困難可以通過(guò)理論的不斷發(fā)展和創(chuàng)新，理論學(xué)家的再解釋而不斷得以解決。

三、新公共服務(wù)理論的價(jià)值

從新公共服務(wù)理論的視域下看，政府不僅需要參考現(xiàn)企業(yè)管理的精髓，構(gòu)建有回應(yīng)性和彈性的企業(yè)型政府，更需要像一個(gè)民主政體一樣運(yùn)作，服務(wù)于公民，加強(qiáng)公眾參與，強(qiáng)調(diào)公民利益，以激勵(lì)手法提高社會(huì)生產(chǎn)率，不斷推進(jìn)整體社會(huì)共進(jìn)共榮。

3.1重新思考公共利益，服務(wù)于公民

公共服務(wù)理論以公共利益為努力的核心，在此有必要探究到底何為公共服務(wù)所追求的公共利益。

傳統(tǒng)的公共管理對(duì)一系列社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的過(guò)程，所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是政府主導(dǎo)，政府對(duì)公有資源的分配、整合以及對(duì)社會(huì)個(gè)體利益的平衡。政府構(gòu)建一種社會(huì)規(guī)則，將公民看做是市場(chǎng)機(jī)制中的顧客，讓公民能夠以個(gè)體為單位充分追求自身利益，而后通過(guò)政府的管理和協(xié)調(diào)來(lái)平衡各方有沖突的利益追求與獲取，政府可謂是公共利益的主導(dǎo)方。于是，在這一過(guò)程當(dāng)中，公共行政官員的行動(dòng)將極大程度上主宰著公共利益的分配與實(shí)現(xiàn)。由此看來(lái)，很大程度上可以將傳統(tǒng)公共管理所追求的公共利益認(rèn)為是個(gè)體利益的集合。公共管理理論由于強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)的管理，在一定程度上使得市場(chǎng)對(duì)政府的依賴性加強(qiáng)，個(gè)體的自主性程度不高；而在這種公共利益追求的指導(dǎo)下，一旦政府失靈，變會(huì)造成另一種分配的不平衡、尋租、腐敗及政府政策制定或執(zhí)行等的無(wú)效率，使社會(huì)在短時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)無(wú)需現(xiàn)象。

新公共服務(wù)理論則不再局限于政府對(duì)社會(huì)的管理，而更加突出的是公民精神和政府服務(wù)意識(shí)。它重新思考著公共利益，重申著民主、正義的內(nèi)容，對(duì)于推進(jìn)公共利益和社會(huì)資源的整合具有新的意義。在服務(wù)理念的指導(dǎo)下，政府首先要知曉公民的利益和價(jià)值追求，從而能夠有效協(xié)助公共利益的達(dá)成。那么在這個(gè)過(guò)程中，政府公職人員幫助公民明確表達(dá)利益以及引導(dǎo)公民為其利益而有所作為便顯得極為重要。在新公共服務(wù)理論的指導(dǎo)下，政府對(duì)社會(huì)的管控范圍縮小，管控程度降低，政府僅是協(xié)助社會(huì)各主體追求其整體的共同利益，處于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的支配地位，而更加致力于提高市場(chǎng)和公民的自主程度。同時(shí)，政府不再賦予公民以顧客的角色，強(qiáng)調(diào)一種整體的公民價(jià)值。政府在處理社會(huì)公共事務(wù)和問(wèn)題時(shí)，注重的事公民參與，強(qiáng)調(diào)政府與公民之間的溝通，讓公民對(duì)涉及公共利益的問(wèn)題實(shí)現(xiàn)知情、參與，從而與政府進(jìn)行密切合作，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)各主體之間有效的協(xié)作治理、協(xié)作治理，整合各方社會(huì)資源、發(fā)揮社會(huì)多主體治理合力，從而有效推進(jìn)整體社會(huì)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，個(gè)人認(rèn)為可以將新公共服務(wù)所追求的公共利益確立為社會(huì)所有公民所結(jié)成的共同體一致努力追求的公民權(quán)利、價(jià)值體系和共有利益，而不是公民個(gè)體所追求利益的加總。

近年來(lái)，大社會(huì)、小政府的呼聲愈來(lái)愈烈。這促使著政府的職能和運(yùn)作模式等都發(fā)生了改變，新公共服務(wù)理論為政府應(yīng)時(shí)而變提供了新的方向。在現(xiàn)代社會(huì)，政府的作用不應(yīng)再是統(tǒng)領(lǐng)全局，而是通過(guò)利用政府掌握的充分資源與信息，積極構(gòu)建信息公開(kāi)和服務(wù)平臺(tái)建設(shè)透明政府，努力實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)，在為社會(huì)團(tuán)體、公眾提供各個(gè)種類(lèi)的優(yōu)質(zhì)信息的同時(shí)激勵(lì)公民積極參與政治生活，行使公權(quán)力，在公民和政府的互動(dòng)中真正發(fā)揮政府的服務(wù)性和民主性。

3.2勇于承擔(dān)責(zé)任，提出戰(zhàn)略性決策

政府作為社會(huì)公共事務(wù)的管理者和領(lǐng)導(dǎo)者，其行政能力、運(yùn)作模式、制度決策等會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生極大影響。

談及公共服務(wù)理論時(shí)，首先要明確的是，雖然將政府置于服務(wù)角色，支配而不是主導(dǎo)公共利益，但這并不意味著政府可以完全放手市場(chǎng)，放置責(zé)任。政府作為治理社會(huì)公共事務(wù)的引導(dǎo)者，仍需承認(rèn)并切實(shí)肩負(fù)起應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)。

從新公共管理開(kāi)始，政府在眾多領(lǐng)域中便開(kāi)始實(shí)行民營(yíng)化模式，讓市場(chǎng)自行發(fā)揮作用實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源增殖。但這其中也出現(xiàn)了許多問(wèn)題，特別是無(wú)法反應(yīng)政府的多重責(zé)任。私部門(mén)所追求的更多是利潤(rùn)，更多地將關(guān)注焦點(diǎn)放在達(dá)標(biāo)和顧客的滿意上，很少去思考公共產(chǎn)品對(duì)于公共利益程層面的意義；但公共部門(mén)則必須關(guān)注社會(huì)公平與公共利益的達(dá)成，不僅強(qiáng)調(diào)公民所獲得的公共服務(wù)和產(chǎn)品的數(shù)量，同時(shí)更加注重質(zhì)量和均衡。在21世紀(jì)公共領(lǐng)域越來(lái)越多的民營(yíng)化過(guò)程中可以發(fā)現(xiàn)，政府并沒(méi)有切實(shí)承擔(dān)起公共責(zé)任。因?yàn)樾鹿补芾聿](méi)有有效強(qiáng)調(diào)公法和民主規(guī)范，而當(dāng)政府服務(wù)變?yōu)槭艿接行Ъs束的非營(yíng)利組織或私營(yíng)組織來(lái)承擔(dān)時(shí)，公共責(zé)任便隨之減少了。

因此，在新公共服務(wù)理論的視域下，政府理應(yīng)在明確公共利益的基礎(chǔ)上思考自身所肩負(fù)的公共責(zé)任，并且其中至少應(yīng)該還包括為什么負(fù)責(zé)？對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)？和怎樣實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé)？三大方面。共有資源的排他性意味著政府必須要肩負(fù)起分配資源和整合公共利益的責(zé)任，為社會(huì)各方面的運(yùn)行提供一個(gè)有效的框架體系，以便發(fā)揮社會(huì)合理，推動(dòng)整體公民價(jià)值追求和公共利益的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，政府公職人員應(yīng)該建立起服務(wù)意識(shí)，將自己切實(shí)放置于人民公仆的位置，為社會(huì)共同體的利益不懈努力。在這個(gè)過(guò)程中，政府不僅需要對(duì)治理的各方主體以及提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的各部門(mén)和組織實(shí)行有效的監(jiān)督，更需要具備長(zhǎng)遠(yuǎn)、具有前瞻性的視角，站在宏觀層面，提出戰(zhàn)略性決策，引導(dǎo)社會(huì)整體的發(fā)展方向，規(guī)劃公共利益的實(shí)現(xiàn)途徑。

3.3重視人，重視行動(dòng)民主性

老公共行政和新公共管理理論在對(duì)人做出界定時(shí)都顯得較為消極?？傮w來(lái)說(shuō)，大體認(rèn)為人是自利的，并從這一點(diǎn)出發(fā)強(qiáng)調(diào)管理者對(duì)工作者的監(jiān)控和激勵(lì)，以期其能夠更快的提高生產(chǎn)率，保證績(jī)效。這樣一來(lái)，一旦管控制度失靈或是激勵(lì)模式失效，管理者將無(wú)法達(dá)成既定目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)有效的人員調(diào)動(dòng)和管理。

而在新公共服務(wù)理論當(dāng)中，人們的在馬斯洛需求層次中的高級(jí)需求得到了高度的重視。新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)人的尊嚴(yán)、信任、歸屬感、服務(wù)以及基于共同理想和公共利益的公民追求等，從更加積極的方面來(lái)界定人，其不再過(guò)分強(qiáng)調(diào)企業(yè)家精神，而更加注重公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)，主張服務(wù)于公民而不是顧客。這樣的價(jià)值觀，使得政府在從事公共管理的過(guò)程中，更加注重公平與正義的問(wèn)題，更加注重公眾權(quán)力的問(wèn)題，而不再只是片面的追求經(jīng)濟(jì)、效率、效度，有利于社會(huì)資源的分配與整合。這樣看來(lái)，以往公共管理所采用的方式確實(shí)應(yīng)該進(jìn)行適度調(diào)整，對(duì)工作者更多的應(yīng)該是采用民主對(duì)話的形式在理想、尊嚴(yán)和價(jià)值觀方面對(duì)他們實(shí)現(xiàn)有效鼓舞，使他們更多地認(rèn)識(shí)到他們正在進(jìn)行的工作具有超越個(gè)人意義的價(jià)值和作用，幫助他們認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)是高尚的，從而激勵(lì)他們采取相應(yīng)的行動(dòng)。同時(shí)，該理論重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的公共管理者的服務(wù)意識(shí)，這意味著在政府行政和社會(huì)治理的過(guò)程中公務(wù)員必須要重視公平、正義、回應(yīng)性和責(zé)任心等問(wèn)題，尊重公共服務(wù)的理想和價(jià)值觀。在公共服務(wù)理論的指導(dǎo)下，政府在社會(huì)治理的過(guò)程中必須重視行動(dòng)的民主性，積極接受公眾的監(jiān)督，更多的鼓勵(lì)公民實(shí)現(xiàn)自主自治，用說(shuō)服代替強(qiáng)硬的監(jiān)管模式，加強(qiáng)與公民的溝通和互動(dòng)，關(guān)注公民訴求和公民所得到的政府實(shí)際供給，鼓勵(lì)公民參與政府決策以及公共事務(wù)管理，以便政府能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)民主理想和社會(huì)共有利益提供即時(shí)的支持。

四、結(jié)論

以往理論服務(wù)于以往時(shí)代，發(fā)展的理論亦必服務(wù)于發(fā)展的時(shí)代。當(dāng)代公共管理學(xué)科所強(qiáng)調(diào)的不再是片面的唯效率論，而是著重解決社會(huì)公平與服務(wù)、政府組織結(jié)構(gòu)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系等問(wèn)題。

至于新公共服務(wù)理論的未來(lái)，目前還不能進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)。雖然任何一個(gè)理論對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的概括與解決措施應(yīng)該都會(huì)具有其局限性，正如一些學(xué)者指出的新公共服務(wù)理論所具有的局限性和缺點(diǎn)一樣。但是，理論可以不斷的對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行概括與解釋?zhuān)岢鲂碌挠^點(diǎn)和方法，解決現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，從而使得理論自身的局限性在發(fā)展中盡可能的縮小。而就新公共服務(wù)理論所提出的框架和所蘊(yùn)含的價(jià)值來(lái)看，它不僅符合了當(dāng)前公共管理學(xué)理論的發(fā)展方向，也符合了當(dāng)代不斷發(fā)展的世界及中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，它對(duì)憲政以及民主權(quán)力的追求，恰到好處地迎合了公眾以及公民社會(huì)的迫切需要，其發(fā)展應(yīng)該是愈加蓬勃的。

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（作者單位：中央民族大學(xué)管理學(xué)院）