政府職能轉(zhuǎn)變背景下社會(huì)組織“黑名單”制度的建構(gòu)

呂同舟

(1.上海師范大學(xué) 哲學(xué)與法政學(xué)院，上海 200234；2.上海交通大學(xué) 安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200030)

政府職能轉(zhuǎn)變是中國(guó)行政體制改革的核心內(nèi)容之一，也是社會(huì)體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革的“結(jié)合部”，長(zhǎng)期受到學(xué)界、政界的廣泛關(guān)注。近些年來(lái)，中國(guó)在政府職能轉(zhuǎn)變領(lǐng)域進(jìn)行了大量探索，也取得了諸多成就，但是“與人民群眾的期待和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求相比，還有很大差距”。[1]結(jié)合改革面臨的基本形勢(shì)和全面深化改革的歷史背景看，當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的核心之一，就是持續(xù)深化行政審批改革、強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管，反映到社會(huì)組織管理領(lǐng)域，直觀表現(xiàn)之一即為失信懲戒制度和“黑名單”制度的建立與完善。

進(jìn)一步說(shuō)，伴隨著簡(jiǎn)政放權(quán)和社會(huì)組織直接登記制度改革的推進(jìn)，“寬進(jìn)嚴(yán)管”逐步成為政府部門對(duì)社會(huì)組織實(shí)施監(jiān)管的核心邏輯，而“黑名單”制度也自然成為政府強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管的關(guān)鍵抓手。在這一歷史場(chǎng)域中如何理解社會(huì)組織“黑名單”制度的建構(gòu)？或者更細(xì)致地說(shuō)，制度建構(gòu)的邏輯何在？制度運(yùn)行的基本路徑是什么？制度建構(gòu)的主要策略有哪些？這一系列問(wèn)題值得進(jìn)一步思考和討論。

一、關(guān)于社會(huì)組織“黑名單”制度的實(shí)踐進(jìn)展和簡(jiǎn)要文獻(xiàn)回顧

所謂社會(huì)組織“黑名單”，在政策文本中往往或是沿用最早出臺(tái)的《溫州市社會(huì)組織失信黑名單管理辦法(試行)》的定義，將其界定為“社會(huì)組織未依法履行義務(wù)，或者有違法違規(guī)行為的信息目錄”，或是將其預(yù)設(shè)為不言自明的概念。如果以這一界定為基礎(chǔ)，那么社會(huì)組織“黑名單”制度，邏輯上就應(yīng)當(dāng)指的是關(guān)于社會(huì)組織“黑名單”的一系列制度安排，并且應(yīng)當(dāng)是包含多個(gè)前后銜接之環(huán)節(jié)的范疇。因此，社會(huì)組織“黑名單”制度可以被簡(jiǎn)單地理解為：行政機(jī)關(guān)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布未依法履行義務(wù)或存在違法違規(guī)行為社會(huì)組織名錄的一系列制度安排，涵蓋錄入、公布、懲戒、移除等多個(gè)環(huán)節(jié)。

從實(shí)踐角度看，中國(guó)政府將“黑名單”引入社會(huì)組織管理的時(shí)間比較晚，官方出現(xiàn)這一說(shuō)法的時(shí)間應(yīng)在2014年1月。時(shí)任民政部民間組織管理局副局長(zhǎng)廖鴻表示，“下一步將加強(qiáng)社會(huì)組織信用體系建設(shè)，考慮建立社會(huì)組織‘黑名單’等制度”。[2]同年6月，國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020)》明確要求“健全失信懲戒制度，建立各行業(yè)黑名單制度”。2015年11月，浙江溫州市政府出臺(tái)了首個(gè)操作化的規(guī)范性文件《溫州市社會(huì)組織失信黑名單管理辦法(試行)》。2016年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》中，更是旗幟鮮明地提出了“建立社會(huì)組織‘異常名錄’和‘黑名單’”的要求，這標(biāo)志著“黑名單”制度已經(jīng)被正式納入社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，并獲得了重要的政策依據(jù)。此后，地方政府關(guān)于“黑名單”的管理辦法陸續(xù)出臺(tái)并開(kāi)始實(shí)施。例如2016年9月，深圳市出臺(tái)了《深圳市社會(huì)組織活動(dòng)異常名錄管理辦法》，從名錄載入、名錄移出、異議處理等環(huán)節(jié)進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)；同年11月，河南省鄭州市出臺(tái)了《鄭州市社會(huì)組織黑名單和異常名錄管理辦法》；同年12月，浙江省出臺(tái)了《浙江省社會(huì)組織“黑名單”管理辦法(試行)》，并于2017年2月正式施行；2017年紹興、臺(tái)州等市也紛紛出臺(tái)了相應(yīng)的社會(huì)組織失信“黑名單”管理辦法；此外，多地民政部門也紛紛開(kāi)始醞釀或啟動(dòng)社會(huì)組織“黑名單”管理辦法制訂工作。可以合理地期待，伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)一步深化和社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)的不斷推進(jìn)，社會(huì)組織“黑名單”制度將逐漸由初期的個(gè)別探索走向全面推廣，在提升社會(huì)組織活力、強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管方面發(fā)揮出更大的作用。

理論研究與實(shí)踐探索往往是相互交織、相互印證的。當(dāng)前，關(guān)于社會(huì)組織“黑名單”制度的實(shí)踐探索處于起步階段，各方面方案設(shè)計(jì)還不夠成熟完善。相應(yīng)地，在理論界，聚焦社會(huì)組織“黑名單”制度的研究同樣不多見(jiàn)，而其中比較有代表性的研究包括：張冉分析了社會(huì)組織“黑名單”制度價(jià)值，描述了實(shí)踐中面臨的困境并提出了相應(yīng)的完善對(duì)策；[3]王義重點(diǎn)闡述了社會(huì)組織失信“黑名單”制度建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出了解決對(duì)策。[4]

值得關(guān)注的是，雖然直接聚焦“黑名單”制度的研究還比較少，但如果從更廣泛的視角觀察，其他一些相關(guān)研究同樣可以提供理論上的參考：一方面，社會(huì)組織“黑名單”制度實(shí)際上可以被視為社會(huì)組織問(wèn)責(zé)體系中的有機(jī)組成部分，因此，關(guān)于社會(huì)組織問(wèn)責(zé)的研究可以在一定程度上深化對(duì)“黑名單”制度的理解。當(dāng)前學(xué)界在社會(huì)組織問(wèn)責(zé)的理論框架、類型分析、存在問(wèn)題以及完善對(duì)策等領(lǐng)域，已經(jīng)出現(xiàn)不少有價(jià)值的成果。這些成果可以從總體思路、理論基礎(chǔ)、操作過(guò)程等層面為社會(huì)組織“黑名單”制度研究提供借鑒。另一方面，在國(guó)家治理的場(chǎng)域中，社會(huì)組織、公民、企業(yè)等可以被視為同一邏輯層面的重要主體。相應(yīng)地，關(guān)于其他主體“黑名單”的研究也具備了重要的參考價(jià)值。當(dāng)前，關(guān)于公民“黑名單”、企業(yè)“黑名單”的研究相對(duì)充分，圍繞制度設(shè)計(jì)、制度運(yùn)行、應(yīng)對(duì)策略等問(wèn)題都進(jìn)行了比較細(xì)致的考察。下一步應(yīng)當(dāng)在充分考慮社會(huì)組織自身特性的基礎(chǔ)上，借鑒其他主體“黑名單”制度的建構(gòu)和運(yùn)行，以期深化理論認(rèn)識(shí)、推進(jìn)實(shí)踐步伐。

簡(jiǎn)而言之，當(dāng)前中國(guó)在社會(huì)組織“黑名單”制度的建構(gòu)實(shí)踐上已經(jīng)邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐，在理論研究層面也有了一定的積淀。在實(shí)踐和理論的雙重張力下，當(dāng)前深化社會(huì)組織“黑名單”制度研究具有顯著的必要性和可行性，展示出可觀的學(xué)術(shù)圖景。下文將聚焦于社會(huì)組織“黑名單”制度建構(gòu)這一命題，細(xì)致地考察其邏輯基礎(chǔ)、運(yùn)行路徑以及建構(gòu)策略，以期為改革提供可能的參考。

二、在政社關(guān)系重塑視角下理解社會(huì)組織“黑名單”制度的邏輯基礎(chǔ)

立足于歷史背景，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)檫壿嬈瘘c(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，以往改革試圖借助職能轉(zhuǎn)變重塑政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，從而形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)各有邊界同時(shí)又有機(jī)互補(bǔ)的狀態(tài)；作為政府深化行政審批改革、加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管的重要手段，社會(huì)組織“黑名單”制度應(yīng)運(yùn)而生。因此，關(guān)于社會(huì)組織“黑名單”制度的研究，不能單純地從政府或社會(huì)組織自身的角度進(jìn)行理解，而應(yīng)當(dāng)將其置于政府與社會(huì)關(guān)系重塑的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域中，從國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度審視，進(jìn)而關(guān)注政府與社會(huì)兩個(gè)主體之間的作用方式。沿著這一思路，社會(huì)組織“黑名單”制度要想真正被構(gòu)建并發(fā)揮出實(shí)際作用，至少應(yīng)當(dāng)構(gòu)筑于兩個(gè)邏輯基礎(chǔ)之上。

1.政府應(yīng)當(dāng)允許社會(huì)組織“試錯(cuò)”

中國(guó)社會(huì)體系很大程度上是在分權(quán)化改革和市場(chǎng)化改革中由一系列問(wèn)題倒逼，加之信息網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的催化而發(fā)展起來(lái)的。實(shí)際上，植根于強(qiáng)行政性主導(dǎo)的制度土壤，社會(huì)組織的發(fā)展高度依賴于政府的政策和資源支持，其自主發(fā)展能力尚不成熟，進(jìn)而注定其在參與社會(huì)公共事務(wù)時(shí)的不穩(wěn)定性。這也是政府在推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變、深化向社會(huì)放權(quán)時(shí)的主要顧慮之一。誠(chéng)然，較之西方，中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)育程度尚不夠完善，其承接政府職能轉(zhuǎn)移和參與國(guó)家治理的能力尚有待提升，但是，如果永遠(yuǎn)糾結(jié)于這一顧慮不敢“放手”，社會(huì)組織的獨(dú)立發(fā)展就會(huì)遙遙無(wú)期。反過(guò)來(lái)說(shuō)，要想使社會(huì)力量真正地發(fā)揮作用，就應(yīng)當(dāng)采用試錯(cuò)的方式，在特定領(lǐng)域按照一定的政策設(shè)想進(jìn)行嘗試性、探索性的實(shí)踐，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使理論認(rèn)識(shí)具體化和改革實(shí)踐操作化。簡(jiǎn)單說(shuō)就是，在實(shí)踐中“錯(cuò)”、在“錯(cuò)”中“學(xué)”。實(shí)際上，在社會(huì)組織管理領(lǐng)域，改革開(kāi)放以來(lái)探索中國(guó)特色社會(huì)主義道路的整個(gè)歷程就是不斷試錯(cuò)的過(guò)程，在降低政策運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)成本、規(guī)避浪漫主義帶來(lái)的陷阱以及克服有限理性的偏差等方面起到了關(guān)鍵性的作用。[5]這種不斷試錯(cuò)、不斷提升的過(guò)程，才是社會(huì)組織成長(zhǎng)發(fā)育的應(yīng)然路徑。

在“政府應(yīng)當(dāng)允許社會(huì)組織‘試錯(cuò)’”這一邏輯基礎(chǔ)中，滲透著兩方面的內(nèi)涵：其一是社會(huì)組織成長(zhǎng)空間的拓展。社會(huì)組織在發(fā)展過(guò)程中往往受到政府以“社會(huì)組織管理規(guī)范化”為名義的影響或限制。在肯定管理規(guī)范化之必要性的同時(shí)，也必須看到，過(guò)度管理必然限制社會(huì)組織的活力和能力。在允許試錯(cuò)這一場(chǎng)景下，通俗地說(shuō)，政府在原來(lái)的“圈”外畫了一個(gè)更大的“圈”，允許社會(huì)組織在“圈”內(nèi)自主活動(dòng)；當(dāng)然，后續(xù)究竟是擴(kuò)大還是縮小“圈”，將取決于社會(huì)組織的活動(dòng)狀態(tài)以及政府對(duì)于形勢(shì)的判斷，但無(wú)論如何，社會(huì)組織的活動(dòng)空間無(wú)疑是增大了，也為其下一步的行動(dòng)提供了更多的可能性。其二是主管部門工作重心的后移。與社會(huì)組織成長(zhǎng)空間的拓展相對(duì)應(yīng)，政府主管部門的工作方式也應(yīng)當(dāng)發(fā)生一定的變化。在社會(huì)組織“黑名單”制度建構(gòu)的場(chǎng)景下，這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)為主管部門工作重心的后移。換言之，事前監(jiān)管通常會(huì)使政府出于管理便利的考慮而設(shè)置過(guò)多的限制，而社會(huì)組織成長(zhǎng)空間的拓展必然伴隨著活動(dòng)內(nèi)容的豐富化和活動(dòng)形式的多樣化。相應(yīng)地，政府的最佳策略就是將工作重心后移，即不限制社會(huì)組織在“圈”內(nèi)的活動(dòng)，但一旦越界，就要受到相應(yīng)的懲處。這種改變對(duì)于提升政府治理績(jī)效、規(guī)范社會(huì)組織行為也能夠起到良好的作用。

當(dāng)然，不可否認(rèn)，“試錯(cuò)”改革也存在一定的局限性，例如，“試錯(cuò)”過(guò)程可能取得短期效益，但長(zhǎng)期潛伏的問(wèn)題并不會(huì)充分暴露；或者說(shuō)容易導(dǎo)致改革的不徹底。但綜合權(quán)衡之下，“試錯(cuò)”改革應(yīng)當(dāng)是不錯(cuò)的選擇。同時(shí)，“試錯(cuò)”也并非盲目嘗試，而是限定在風(fēng)險(xiǎn)和成本受控的狀況下。換言之，政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和促進(jìn)社會(huì)組織的良性發(fā)展，將其納入法治化、制度化、規(guī)范化的軌道，從而為“試錯(cuò)”改革提供良性的環(huán)境保障。在這一前提下，社會(huì)組織“試錯(cuò)”改革應(yīng)當(dāng)能夠?qū)崿F(xiàn)效益極大化和風(fēng)險(xiǎn)極小化。

2.對(duì)社會(huì)組織的懲戒應(yīng)當(dāng)落實(shí)到位

與政府主動(dòng)放手、允許社會(huì)組織“試錯(cuò)”相對(duì)的是，社會(huì)組織的行為應(yīng)當(dāng)被限定在制度框架以內(nèi)，一旦逾越就要受到相應(yīng)的懲戒。換言之，兩者之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為：政府支持、培育社會(huì)組織發(fā)展，同時(shí)又規(guī)范社會(huì)組織行為；社會(huì)組織在“試錯(cuò)”中不斷提升能力，同時(shí)又接受政府的規(guī)制和保護(hù)。而連接這兩者的關(guān)鍵之一，就在于對(duì)社會(huì)組織的懲戒能否落實(shí)到位——在此處的語(yǔ)境中，更加精細(xì)的表達(dá)是，將社會(huì)組織列入“黑名單”能否對(duì)其實(shí)現(xiàn)有效的懲戒。

在“對(duì)社會(huì)組織的懲戒應(yīng)當(dāng)落實(shí)到位”這一邏輯基礎(chǔ)中，同樣滲透著兩方面的內(nèi)涵：其一是政府治理工具的創(chuàng)新。在社會(huì)組織管理當(dāng)中，傳統(tǒng)治理工具首推等級(jí)式工具，即基于權(quán)威機(jī)制發(fā)揮作用，如命令、執(zhí)照、許可、管制等，通過(guò)規(guī)制和直接行動(dòng)的方式對(duì)社會(huì)組織和個(gè)體施加影響。普遍而言，當(dāng)前在社會(huì)組織管理中，“以監(jiān)督管理工具為主，放松管制工具次之，培育發(fā)展工具最少”。[6]這種方式的效用自不必多言，但是在國(guó)家治理網(wǎng)絡(luò)化主體格局的情境下，傳統(tǒng)等級(jí)式關(guān)系的治理工具經(jīng)常顯示出其不適應(yīng)性，尤其體現(xiàn)在忽略了政府與政策標(biāo)的群體和服務(wù)對(duì)象之間的博弈策略上。[7]社會(huì)組織“黑名單”制度恰恰就是政府治理工具創(chuàng)新的體現(xiàn)。這一工具契合了國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下的網(wǎng)絡(luò)化格局，一方面整合了多元主體的資源來(lái)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行限制，另一方面又使得政府在公共行政中擁有較強(qiáng)的靈活性和回應(yīng)性，客觀上將提高治理效果，促使對(duì)社會(huì)組織懲戒效果的落實(shí)。其二是聯(lián)合懲戒體系的完善。所謂聯(lián)合懲戒體系，指的是將多元主體納入懲戒主體當(dāng)中，充分發(fā)揮其各自以及主體間合作的作用，從而切實(shí)將懲戒效果落到實(shí)處。例如，作為懲戒主體的政府，可以在資金扶持、等級(jí)評(píng)估、授予榮譽(yù)稱號(hào)等方面對(duì)當(dāng)事社會(huì)組織進(jìn)行懲罰；作為懲戒主體的公民，可能失去對(duì)當(dāng)事社會(huì)組織的信任，從而拒絕參與相關(guān)活動(dòng)或進(jìn)行資金支持；作為懲戒主體的大眾媒體，可以通過(guò)將懲戒客體廣而告之的方式引導(dǎo)公民的認(rèn)知等。換言之，充分發(fā)揮多元主體的作用，完善聯(lián)合懲戒體系，多方位、全角度地對(duì)被納入“黑名單”的社會(huì)組織施加壓力，使其受到足夠的懲戒，甚至“寸步難行”。

簡(jiǎn)而言之，在政府與社會(huì)關(guān)系重塑的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域中，一方面政府應(yīng)當(dāng)允許社會(huì)組織“試錯(cuò)”，另一方面對(duì)社會(huì)組織的懲戒應(yīng)當(dāng)落實(shí)到位，唯有在此邏輯基礎(chǔ)上，社會(huì)組織“黑名單”制度才可以實(shí)現(xiàn)有效建構(gòu)和高效運(yùn)行，進(jìn)而深化政府職能轉(zhuǎn)變、提升國(guó)家治理水平。

三、社會(huì)組織“黑名單”制度運(yùn)行的基本路徑

正如前文所述，社會(huì)組織“黑名單”制度涵蓋了多個(gè)主體和多個(gè)環(huán)節(jié)。從邏輯上看，這一制度首先應(yīng)當(dāng)是多元主體收集信息后反饋給主管部門，然后主管部門結(jié)合這些信息進(jìn)行判斷是否將某社會(huì)組織列入“黑名單”，再次是經(jīng)過(guò)醞釀的“黑名單”被公布于眾，最后則是社會(huì)組織經(jīng)過(guò)整改后被移出或留置在“黑名單”中。按照這樣的邏輯順序，可以將制度運(yùn)行的基本路徑劃分為前后銜接的五個(gè)環(huán)節(jié)：“信息處理”“性質(zhì)研判”“問(wèn)題處理”“名錄公布”“名錄移除”(參見(jiàn)圖1)。接下來(lái)將分環(huán)節(jié)細(xì)致地描述社會(huì)組織“黑名單”制度是如何運(yùn)行的。

圖1 社會(huì)組織黑名單制運(yùn)行過(guò)程(資料來(lái)源：作者自制)

1.“信息處理”環(huán)節(jié)

信息處理是社會(huì)組織“黑名單”制度運(yùn)行的起點(diǎn)，此處的“信息處理”實(shí)際上又可以細(xì)分為兩個(gè)部分：其一為信息的收集匯總，即將社會(huì)組織未依法履行義務(wù)或存在違法違規(guī)行為的信息進(jìn)行收集匯總。從信息供給者和信息接受者的角度看，后者無(wú)疑是政府主管部門，而前者的范圍就相當(dāng)廣泛了，政府、公民、企業(yè)乃至其他社會(huì)組織，都可以扮演信息供給者的角色。事實(shí)上，在公共行政中，由于日常事務(wù)的處理和公共服務(wù)的供給耗費(fèi)了政府部門的大量精力，從而使其信息收集能力受到了限制；而在國(guó)家治理現(xiàn)代化的場(chǎng)域中，多元主體均可以成為信息的積極提供者，從而使政府能夠以較低的成本獲得足夠的用于決策的信息。同時(shí)，信息載體也是多元化的，例如紙質(zhì)舉報(bào)信、電子信件、主管部門開(kāi)辟的留言板塊等。借助多主體、廣渠道的形式，信息資源大量地匯聚到政府主管部門，為下一步工作的開(kāi)展打下了基礎(chǔ)。其二為信息的過(guò)濾整合。正如前文所述，多元主體均可以成為信息的積極供給者，但是不同主體所提供信息的質(zhì)量和可信程度顯然是千差萬(wàn)別的，極有可能出現(xiàn)諸如不當(dāng)約簡(jiǎn)、信息超載、本底噪音、主觀濾波、小道消息泛濫等問(wèn)題。[8](P170-171)如何對(duì)這些海量的信息進(jìn)行甄別處理，過(guò)濾掉不可信和存疑的信息，整合出真實(shí)有效的部分，進(jìn)而作為主管部門用以決策的支撐，是其工作中面臨的難點(diǎn)所在。

2.“性質(zhì)研判”環(huán)節(jié)

通過(guò)前一環(huán)節(jié)對(duì)信息的收集匯總和過(guò)濾整合，主管部門已經(jīng)獲得了真實(shí)程度比較高的信息。到了這一環(huán)節(jié)，核心內(nèi)容就是依據(jù)這些信息對(duì)社會(huì)組織的行為進(jìn)行性質(zhì)研判，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是，“是否考慮將該社會(huì)組織納入黑名單”。而要想做出精準(zhǔn)的判斷，就有必要列出操作性比較強(qiáng)、劃分比較明確的參考標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)社會(huì)組織做出哪些行為，并且這些行為嚴(yán)重到何種程度之時(shí)，就將被考慮納入“黑名單”。“性質(zhì)研判”環(huán)節(jié)的關(guān)鍵就在于要設(shè)定細(xì)致、公平的參考標(biāo)準(zhǔn)，以供按圖索驥，從而切實(shí)將社會(huì)組織的行為規(guī)范起來(lái)。當(dāng)然，在具體的執(zhí)行過(guò)程中自然會(huì)出現(xiàn)模棱兩可的狀態(tài)，這個(gè)時(shí)候，就需要執(zhí)行人員運(yùn)用自由裁量權(quán)，結(jié)合其個(gè)人的工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷。

3.“問(wèn)題處理”環(huán)節(jié)

前一個(gè)邏輯節(jié)點(diǎn)是主管部門考慮要將某社會(huì)組織列入“黑名單”，而在這一環(huán)節(jié)，主管部門將結(jié)合更多的信息做出決策，即確定是否將當(dāng)事社會(huì)組織列入“黑名單”。在做出這一決策的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)非常慎重，原因至少有二：一方面，主管部門決策所依據(jù)的信息可能存在失真，另一方面，執(zhí)行人員同樣也受到主觀偏好的影響。因此，在“問(wèn)題處理”這一環(huán)節(jié)中，最為關(guān)鍵的內(nèi)容在于，有必要給予當(dāng)事社會(huì)組織以自我辯護(hù)的權(quán)利。從程序公平的角度看，保障當(dāng)事社會(huì)組織自我辯護(hù)的權(quán)利，無(wú)疑能夠限制主管部門可能出現(xiàn)的肆意妄為，這也是實(shí)質(zhì)公平得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性條件。具體地說(shuō)，當(dāng)主管部門考慮要將某社會(huì)組織列入“黑名單”的時(shí)候，首先應(yīng)當(dāng)將這一決定以書面函件的形式告知當(dāng)事社會(huì)組織，并限定其于特定時(shí)間內(nèi)圍繞問(wèn)題進(jìn)行回復(fù)或解釋，否則將視為自動(dòng)放棄；當(dāng)事社會(huì)組織的自我辯護(hù)和解釋若能獲得主管部門的認(rèn)可，主管部門可以考慮暫緩將其列入“黑名單”，否則就將進(jìn)入下一個(gè)程序環(huán)節(jié)。這樣，一方面保證社會(huì)組織的知情權(quán)、參與權(quán)，保護(hù)社會(huì)組織的合法權(quán)益，另一方面也降低了治理難度，提升了治理彈性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理的完善。

4.“名錄公布”環(huán)節(jié)

這一環(huán)節(jié)指的是主管部門通過(guò)媒介將“黑名單”公布于眾。具體地看，這一環(huán)節(jié)至少應(yīng)當(dāng)把握以下三點(diǎn)：其一是信息項(xiàng)目，即“黑名單”當(dāng)中應(yīng)當(dāng)包含的各項(xiàng)信息。例如《浙江省社會(huì)組織“黑名單”管理辦法(試行)》就規(guī)定，應(yīng)當(dāng)公示“組織名稱、組織類型、統(tǒng)一社會(huì)信用代碼(或原組織機(jī)構(gòu)代碼)、法定代表人姓名、法定代表人身份證號(hào)碼(公布時(shí)隱去部分字段)、發(fā)布時(shí)間、發(fā)布期限、列入事由、列入依據(jù)等信息”。其二是公布渠道。公布渠道應(yīng)當(dāng)以覆蓋面廣為基本原則，其形式可以采用諸如網(wǎng)站、電視、廣播等多種形式，各地也可以有所差別，例如浙江省規(guī)定將“通過(guò)‘信用浙江’網(wǎng)站、省社會(huì)組織信息平臺(tái)”等渠道進(jìn)行公布，也有地方借助民政部門官方網(wǎng)站進(jìn)行公布。其三是懲戒措施，即要明確規(guī)定被納入“黑名單”的社會(huì)組織將會(huì)在哪些領(lǐng)域受到何種程度的懲戒、懲戒的主體和方式如何等，既可以考慮將組織懲戒和負(fù)責(zé)人個(gè)人懲戒相結(jié)合，也可以依據(jù)性質(zhì)的嚴(yán)重程度對(duì)列入“黑名單”的社會(huì)組織進(jìn)行分類處理等。

5.“名錄移除”環(huán)節(jié)

這一環(huán)節(jié)指的是主管部門將社會(huì)組織移出“黑名單”，通常包含以下兩種情形：其一，社會(huì)組織對(duì)主管部門決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。根據(jù)復(fù)議結(jié)果或訴訟結(jié)果，若行政行為確實(shí)有誤的，主管部門應(yīng)當(dāng)即將該社會(huì)組織移出“黑名單”，并做出書面說(shuō)明廣而告之，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)為該組織恢復(fù)名譽(yù)。其二，在“黑名單”公布特定時(shí)間后(從政策文本看，比較普遍的做法是“半年”或“一年”)，社會(huì)組織認(rèn)為其行為經(jīng)過(guò)整改已經(jīng)到位的，可以向主管部門提出移除申請(qǐng)；主管部門經(jīng)過(guò)審核，認(rèn)為整改確實(shí)到位的，可以做出移除決定，書面告知當(dāng)事社會(huì)組織，并更改“黑名單”公示信息。當(dāng)然，還有一種情況是，如果社會(huì)組織拒不糾正錯(cuò)誤行為，或糾正不到位的，自然也就談不上名錄移除了，甚至在必要的情況下可以配合其他強(qiáng)制措施以加強(qiáng)懲戒效力。這里的兩種情形，前者關(guān)于行政救濟(jì)的制度設(shè)計(jì)，既有助于保護(hù)當(dāng)事社會(huì)組織的合法權(quán)益，也能夠限制主管部門的行為；后者則給予當(dāng)事社會(huì)組織以改正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)，能夠?yàn)樯鐣?huì)組織的有序發(fā)展乃至社會(huì)治理的有效運(yùn)行提供保障。此外，當(dāng)事社會(huì)組織被移出“黑名單”后，就會(huì)與其他社會(huì)組織同等地接受多元主體監(jiān)督，也就是回到了“信息處理”環(huán)節(jié)；這樣，社會(huì)組織“黑名單”制度也就在運(yùn)行中自然地實(shí)現(xiàn)了邏輯閉環(huán)。

簡(jiǎn)而言之，從運(yùn)行角度看，社會(huì)組織“黑名單”制度包含著“信息處理”“性質(zhì)研判”“問(wèn)題處理”“名錄公布”“名錄移除”五個(gè)前后銜接的環(huán)節(jié)，并可以在邏輯層面實(shí)現(xiàn)閉環(huán)。這將有助于實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的自洽性，進(jìn)而提升治理績(jī)效。

四、社會(huì)組織“黑名單”制度建構(gòu)的主要策略

在對(duì)社會(huì)組織“黑名單”制度的當(dāng)前狀況、邏輯基礎(chǔ)、運(yùn)行路徑有了基本了解的基礎(chǔ)上，接下來(lái)將要探討的是制度建構(gòu)的主要策略。正如前文所述，社會(huì)組織“黑名單”制度并非單純的管理方式，而是一個(gè)與社會(huì)管理體制、國(guó)家治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)的有機(jī)體，有豐富的內(nèi)涵和外延。這一客觀事實(shí)注定關(guān)于社會(huì)組織“黑名單”制度建構(gòu)的工作是十分復(fù)雜的，有必要從宏觀、中觀、微觀多個(gè)維度切入，探討應(yīng)對(duì)策略。

1.宏觀策略

在宏觀策略上，有必要將社會(huì)組織“黑名單”制度的建構(gòu)與政府職能轉(zhuǎn)變有機(jī)聯(lián)系起來(lái)。從制度緣起看，社會(huì)組織“黑名單”制度恰恰是政府調(diào)整政社關(guān)系、強(qiáng)化行政審批改革，并由事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)管的產(chǎn)物，而這反過(guò)來(lái)又成為深化政府職能轉(zhuǎn)變的有機(jī)組成部分，推動(dòng)了政府治理方式的轉(zhuǎn)型。從制度運(yùn)行看，無(wú)論立足哪個(gè)環(huán)節(jié)，制度設(shè)計(jì)能否落到實(shí)處，均與政府改變工作作風(fēng)、重塑工作流程和調(diào)整工作重點(diǎn)密切相關(guān)，還受到政府部門間合作狀況的影響。這些內(nèi)容既是政府職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果，也推動(dòng)著政府職能轉(zhuǎn)變的持續(xù)深化。因此，在下一步的改革過(guò)程中，有必要將制度建構(gòu)與政府職能轉(zhuǎn)變有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，一方面以職能轉(zhuǎn)變推動(dòng)制度運(yùn)行，另一方面則以制度的不斷運(yùn)行深化職能轉(zhuǎn)變，從而切實(shí)改變政社關(guān)系，提升政府治理績(jī)效，催生社會(huì)治理能力。

尤為值得關(guān)注的是，在黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一戰(zhàn)略目標(biāo)的場(chǎng)域中，建構(gòu)社會(huì)組織“黑名單”制度和深化政府職能轉(zhuǎn)變均是完善國(guó)家治理的重要內(nèi)容，并在這一過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了有機(jī)統(tǒng)一。未來(lái)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)在整體建構(gòu)的基本目標(biāo)下，實(shí)現(xiàn)治理理念、組織結(jié)構(gòu)和治理工具的有機(jī)協(xié)調(diào)。[9]

2.中觀策略

從哲學(xué)思辨的角度考慮，任何一項(xiàng)制度在建構(gòu)的過(guò)程中都應(yīng)當(dāng)考慮程序和結(jié)果兩方面的問(wèn)題，社會(huì)組織“黑名單”制度也不例外。沿著這一邏輯，在制度建構(gòu)的過(guò)程中，至少應(yīng)當(dāng)秉持以下兩項(xiàng)原則：

一是程序規(guī)范原則。它使得包括公布、申訴、移除等環(huán)節(jié)均在制度規(guī)定的軌道內(nèi)運(yùn)行，從而既受制度的限制，又受制度的保護(hù)。正如日本學(xué)者谷口安平所言，“我們常常很難就實(shí)體上某一點(diǎn)達(dá)成一致……程序是唯一能達(dá)成一致的地方，而且他們能達(dá)成一致的唯一程序是能保證程序公正的程序”。[10](P376)從運(yùn)行環(huán)節(jié)上看，程序規(guī)范原則至少應(yīng)當(dāng)包含以下三個(gè)要素：(1)公布程序的規(guī)范。社會(huì)組織一旦被列入“黑名單”，就會(huì)在日常運(yùn)行、市場(chǎng)準(zhǔn)入、承接公共服務(wù)外包等方面受到重大限制，這就在客觀上要求主管機(jī)關(guān)在名單正式公布前要足夠細(xì)致、足夠?qū)徤?，并且要履行?fù)核、告知、聽(tīng)證等諸程序，防止出現(xiàn)“烏龍”。(2)救濟(jì)程序的規(guī)范。對(duì)于被列入“黑名單”的社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)規(guī)范的救濟(jì)程序，賦予其申辯、訴求、賠償?shù)臋?quán)利，并且確保其能夠落實(shí)到位。(3)移除程序的規(guī)范。本著懲前毖后的原則，對(duì)被列入“黑名單”的社會(huì)組織，如果在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成整改，通過(guò)相應(yīng)的反饋、核查程序，可以被移出“黑名單”。這樣無(wú)疑可以有效地引導(dǎo)社會(huì)組織行為，并以解除限制或強(qiáng)化限制的方式督促其接受監(jiān)管。

二是過(guò)錯(cuò)與懲戒相稱原則。它確保主體因其過(guò)錯(cuò)行為而受到恰當(dāng)?shù)膽徒?，既避免力有未逮，又避免矯枉過(guò)正。具體地看，這一原則至少應(yīng)當(dāng)考慮以下兩項(xiàng)因素：(1)違法違規(guī)與否及其程度，(2)危害社會(huì)和公共利益與否及其程度。[3]不得不承認(rèn)，當(dāng)前中國(guó)一些地方的管理思路還比較陳舊，也更加傾向于將“黑名單”制度作為強(qiáng)化政府對(duì)社會(huì)組織控制的方式，進(jìn)而“理性地”將一些不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容納入“黑名單”管理之中，客觀上使約束效應(yīng)泛化了，反過(guò)來(lái)削弱了約束作用。例如某地民政部門將“未按要求參加政府組織工作會(huì)議”作為列入“黑名單”的依據(jù)之一，這就是違背過(guò)錯(cuò)與懲戒相稱原則的直接體現(xiàn)。進(jìn)一步說(shuō)，這種不考慮違法違規(guī)程度和危害公共利益程度而濫用“黑名單”的做法，往往損害的是政府公信力，既不利于社會(huì)組織自身的健康成長(zhǎng)，也與中央多次強(qiáng)調(diào)的“深化簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革”[11]要求背道而馳。

簡(jiǎn)而言之，建立正當(dāng)、規(guī)范的程序是社會(huì)組織“黑名單”制度建構(gòu)的法制化基礎(chǔ)，明確懲戒標(biāo)準(zhǔn)和適用范圍是該制度建構(gòu)的關(guān)鍵所在。貫徹并堅(jiān)持“程序規(guī)范”和“過(guò)錯(cuò)與懲戒相稱”兩項(xiàng)原則，對(duì)于政府和社會(huì)組織這兩個(gè)主體，均能夠起到既增強(qiáng)主體能力又限制主體行為的作用，而這兩項(xiàng)原則的有機(jī)結(jié)合，無(wú)疑能夠推動(dòng)改革深化、完善國(guó)家治理。實(shí)際上，從更大的范圍上講，這兩項(xiàng)原則也可以用于處理政府與公民的關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系等領(lǐng)域。

3.微觀策略

(1)建構(gòu)多元主體共治體系。前文在討論制度運(yùn)行的時(shí)候曾經(jīng)提到，受資源和能力的限制，單一政府主體難以對(duì)所有社會(huì)組織進(jìn)行有效的監(jiān)控和懲罰。無(wú)論是從信息供給的角度，還是從監(jiān)控實(shí)施的角度，對(duì)社會(huì)組織的懲戒必然要借助于一個(gè)龐大的多元主體體系；更直接地說(shuō)，社會(huì)組織“黑名單”制度的實(shí)施并非單一政府主體能夠有效完成的，需要引入多元主體的力量，建構(gòu)多元主體共治體系，這在客觀上也契合國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本要求。

簡(jiǎn)單地看，在多元主體共治體系中，政府、人大、政協(xié)等帶有行政性或政治性的機(jī)關(guān)自然扮演著重要的角色，能夠?qū)Ξ?dāng)事社會(huì)組織實(shí)施行政性或法律性的懲罰；而市民、企業(yè)、新聞媒體乃至其他社會(huì)組織等，則可以對(duì)當(dāng)事社會(huì)組織實(shí)施非行政性或非法律性的懲罰，例如，被列入“黑名單”的社會(huì)組織難以獲得民眾的資金支持、志愿者的勞動(dòng)捐贈(zèng)等；此外，其他主體除了作為信息供給者和制度參與者之外，也可能成為類似“黑名單”制度的設(shè)置主體，例如培養(yǎng)民間第三方機(jī)構(gòu)構(gòu)建社會(huì)組織失信名錄等。

(2)強(qiáng)化政府部門組織建設(shè)。一方面，作為政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)管的工具，“黑名單”制度客觀上也存在著誘發(fā)權(quán)力濫用和權(quán)力尋租的可能。因此，在制度建構(gòu)的過(guò)程中，有必要強(qiáng)化政府部門的行政自制，樹(shù)立良好的執(zhí)法理念，既加強(qiáng)自我監(jiān)督和約束，又強(qiáng)化異體監(jiān)督和約束，確保社會(huì)組織“黑名單”制度公正、合法地實(shí)施，而非成為權(quán)力尋租的工具。當(dāng)然，這一問(wèn)題在更廣泛的意義上，實(shí)際可以表述為如何有效實(shí)施監(jiān)督的問(wèn)題，在此不過(guò)多展開(kāi)。

另一方面，政府部門之間的協(xié)同與合作，同樣是制度有效運(yùn)行的關(guān)鍵一環(huán)。整體上看，社會(huì)組織“黑名單”制度，應(yīng)當(dāng)是包括主管部門——甚至有時(shí)候，若干個(gè)部門都肩負(fù)主管職權(quán)——以及注冊(cè)登記、稅收、審計(jì)等諸多部門共同作用的政府聯(lián)動(dòng)機(jī)制。按照信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，“失信行為的期望成本要大于期望收益，低于此標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)誘導(dǎo)社會(huì)組織失信或鼓勵(lì)社會(huì)組織不守信”。[12]在具體工作中，有效的部門聯(lián)動(dòng)將使社會(huì)組織的違法違規(guī)行為成本和面臨的風(fēng)險(xiǎn)大大增加，從而能夠提升制度的約束效力；但反過(guò)來(lái)說(shuō)，部門之間的壁壘和利益沖突也極有可能使社會(huì)組織“左右逢源”、消解懲戒力量。因此，在制度建構(gòu)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)著力強(qiáng)化部門間協(xié)作，例如，多個(gè)部門可以聯(lián)合制定懲處條例和細(xì)則，使社會(huì)組織“一處違規(guī)、處處受限”，從而推動(dòng)社會(huì)組織“黑名單”制度的正常運(yùn)行。

(3)構(gòu)建統(tǒng)一信用管理平臺(tái)。在政府治理過(guò)程中，信息不對(duì)稱往往是重要制約因素，在社會(huì)組織“黑名單”制度中也不例外。從當(dāng)前已經(jīng)出臺(tái)的諸多條例文本看，各地分別設(shè)置的“黑名單”往往是一種較為封閉的評(píng)價(jià)和懲戒體系，信用管理平臺(tái)各自為政，公布渠道也大多局限于本行政區(qū)域。這就導(dǎo)致社會(huì)組織信用信息難以實(shí)現(xiàn)共享。因此，可以考慮建構(gòu)統(tǒng)一的信用管理平臺(tái)，將分散在各地、各部門的社會(huì)組織“黑名單”信息匯總到單一平臺(tái)上，這一方面有助于打破資源壁壘、實(shí)現(xiàn)信息整合，另一方面，多元主體可以通過(guò)這一平臺(tái)查詢到社會(huì)組織的相關(guān)信息，從而強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督。此外，這一平臺(tái)的建設(shè)，還可以作為國(guó)家層面社會(huì)征信體系的有機(jī)組成部分，建立健全覆蓋全社會(huì)的守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制，推動(dòng)國(guó)家治理的不斷完善。

(4)優(yōu)化“黑名單”的獎(jiǎng)懲機(jī)制。從成本和收益的角度分析，“黑名單”制度要想切實(shí)發(fā)揮作用，前提條件就是要使社會(huì)組織的違法違規(guī)成本大于其收益。具體地看，可以考慮采用以下幾項(xiàng)內(nèi)容：

一是，建構(gòu)差異化的懲戒方式。當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)主要是面向那些嚴(yán)重不履行義務(wù)或有嚴(yán)重違規(guī)違法行為的社會(huì)組織，但這在某種程度上無(wú)疑默許了一些輕微的不履行義務(wù)或違法違規(guī)行為，客觀上縱容了社會(huì)組織為“小惡”。因此，可以考慮按照情節(jié)的輕重進(jìn)行分級(jí)，并相應(yīng)地設(shè)置對(duì)應(yīng)的懲戒措施；簡(jiǎn)單說(shuō)就是“小惡小懲、中惡中懲、大惡大懲”，這與前文中觀策略里強(qiáng)調(diào)的“過(guò)錯(cuò)與懲戒相稱”相契合。

二是，建構(gòu)組織懲戒與個(gè)人懲戒相結(jié)合的機(jī)制。當(dāng)前在中國(guó)的社會(huì)組織懲戒中，主要面向的是社會(huì)組織自身，其領(lǐng)導(dǎo)者或管理者往往較少承擔(dān)責(zé)任。但在實(shí)踐中，領(lǐng)導(dǎo)者或管理者往往是受懲行為的決策者或執(zhí)行者。為了提高社會(huì)組織違法違規(guī)成本，可以建構(gòu)組織懲戒與個(gè)人懲戒相結(jié)合的機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者或管理者行為動(dòng)機(jī)的監(jiān)管，推動(dòng)社會(huì)組織行為規(guī)范化。

三是，建構(gòu)正面激勵(lì)與負(fù)面激勵(lì)相結(jié)合的機(jī)制。按照組織行為學(xué)的解釋，正面激勵(lì)與負(fù)面激勵(lì)相結(jié)合的制度設(shè)計(jì)往往能夠大大提升激勵(lì)的效果。鑒于此，未來(lái)在推進(jìn)社會(huì)組織“黑名單”制度建構(gòu)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)適時(shí)地推動(dòng)“紅名單”制度建設(shè)，定期公布那些信用良好、遵紀(jì)守法的社會(huì)組織名錄，并在行政層面或非行政層面給予一定的優(yōu)惠，從而引導(dǎo)社會(huì)組織有序、健康發(fā)展。