論國家監(jiān)察委對我國政治及司法的影響

向召萍 李啟義

【摘 要】2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，憲法修正案新設(shè)國家監(jiān)察委員會。應(yīng)運而生的是《中華人民共和國監(jiān)察法》的出臺。它對現(xiàn)行《中華人民共和國刑事訴訟法》產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，使職務(wù)犯罪案件的刑訴模式發(fā)生重大變化，特別是人民檢察院對職務(wù)犯罪的立案管轄權(quán)被監(jiān)察機關(guān)取代。相關(guān)的刑事訴訟法規(guī)定厄待修改，才能更好地適應(yīng)我國刑事訴訟工作的平穩(wěn)運行。對此，就國家監(jiān)察委的設(shè)立對刑事訴訟法的影響展開論述，提出解決刑訴法與之相適應(yīng)的建議。

【關(guān)鍵詞】憲法修正案；國家監(jiān)察委；人民檢察院；檢察反貪權(quán)

一、對我國國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的重大影響

（一）“一府兩院”到“一府一委兩院”的轉(zhuǎn)變

根據(jù)最新通過的《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱“修正案”），在《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“憲法”）第三章第七節(jié)（原憲法第三章第七節(jié)為人民法院與人民檢察院）增設(shè)國家監(jiān)察委一節(jié)，從其設(shè)置的順序及獨立性來看。修訂后憲法的第三章第八節(jié)為人民法院與人民檢察院，是兩個權(quán)力機構(gòu)合用一節(jié)，而國家監(jiān)察委不僅獨立為一節(jié)列出還排在人民法院與人民檢察院一節(jié)之前，從我國的政治排名慣例來看，國家監(jiān)察委的地位是高于人民法院與人民檢察院的。國家監(jiān)察委的監(jiān)察范圍來說，它是對公職人員全覆蓋的，包括中國共產(chǎn)黨、國家行政機關(guān)、司法機構(gòu)、檢察機關(guān)人民團體中履行公職的人員等等。嚴(yán)格來說，國家監(jiān)察委的設(shè)立，它對現(xiàn)有的政治格局影響巨大，我國從原來的一府兩院的行政權(quán)、司法權(quán)、檢察權(quán)的權(quán)力格局變成現(xiàn)有的一府委兩院的行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)、檢察權(quán)的權(quán)力格局。從監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)來說，它既帶有行政性質(zhì)、又帶有司法性質(zhì)，因此應(yīng)該屬于一種政治權(quán)力。監(jiān)察委既可以做出政務(wù)處罰又可以管轄涉及職務(wù)犯罪的刑事案件，但是它沒有提起公訴的權(quán)力，只有移動檢察機關(guān)起訴的權(quán)力。但是，作為被它監(jiān)察對象的檢察機關(guān)，對于監(jiān)察機關(guān)移送起訴的案件，是否會行使或敢于行使“不起訴權(quán)”有待斟酌。從二者監(jiān)察與被監(jiān)察的關(guān)系中或許我們可以知道答案。

（二）借鑒中華法系提高監(jiān)察權(quán)的政治地位兼顧司法職能

憲法修正案之前，國務(wù)院的職能包括了監(jiān)察這一職能。在憲法修正案之后，將監(jiān)察職能從國務(wù)院的行政權(quán)中獨立出來成立國家監(jiān)察委，這是強化監(jiān)察職能的同時將原來“行政性質(zhì)”的監(jiān)察改變?yōu)椤蔼毩⒂谛姓⑺痉ǖ囊环N政治權(quán)力”，國家監(jiān)察委既可以作出政務(wù)處分、又可以經(jīng)調(diào)查后移動檢察機關(guān)提起公訴，是行政性質(zhì)與司法性質(zhì)于一體的政治權(quán)力。同時，行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)分離達(dá)到監(jiān)察效果最大化。若監(jiān)察權(quán)依附于國務(wù)院行政權(quán)之下，那么監(jiān)察的效果將會大打折扣。接受行政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察權(quán)，對于行政機關(guān)的監(jiān)察效果不如人意。因此，憲法修正案將監(jiān)察權(quán)獨立出來，成立國家監(jiān)察委對于我國的反腐工作具有重要意義。反腐的利器是刑事責(zé)任的追糾，國家監(jiān)察委及地方各級監(jiān)察委在刑事訴訟的作用將會越來越重要，承擔(dān)原來檢察機關(guān)立案偵查的案件。

1928年，南京國民政府根據(jù)《訓(xùn)政綱領(lǐng)》和《中華民國國民政府組織法》正式將監(jiān)察權(quán)作為五權(quán)之一，并且規(guī)定監(jiān)察院行使監(jiān)察權(quán)。當(dāng)時的國民政府實行五權(quán)分立，與我國現(xiàn)在國家權(quán)力分立的發(fā)展趨勢有相似之處。國民政府的五權(quán)包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)、考試權(quán)。經(jīng)過立法修正案后，我國現(xiàn)行憲法規(guī)定的四權(quán)分立的政權(quán)構(gòu)建，行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)的四權(quán)分立模式，值得注意的是四大權(quán)力機關(guān)均由全國人大產(chǎn)生，這也體現(xiàn)了人民代表大會制度是我國根本政治制度。立法權(quán)由全國人大及其常委會為主體的立法機關(guān)行使；行政權(quán)則是由國務(wù)院行使；監(jiān)察權(quán)由國家監(jiān)察委行使；審判權(quán)由最高人民法院行使；檢察權(quán)由最高人民檢察院行使。

二、推進(jìn)司法改革促進(jìn)司法公正

國家監(jiān)察委的設(shè)立，在刑事訴訟中對于人民檢察院的立案偵查權(quán)的影響最為巨大。依據(jù)2013年1月1日實施的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱“刑事訴訟法”）第十八條規(guī)定，貪污賄賂、國家工作人員瀆職等涉及國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民人身、民主權(quán)利的犯罪案件的立案偵查權(quán)屬于人民檢察院，對于國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大犯罪案件，經(jīng)省級以上人民檢察院批準(zhǔn)，可以由人民檢察院立案偵查。依據(jù)《刑事訴訟法》第一百四十八條，人民檢察院在立案后對于重大貪污賄賂案件及利用職權(quán)實施嚴(yán)重侵公民人身權(quán)利的重大犯罪案件，可以采取技術(shù)偵查措施，交由有關(guān)機關(guān)執(zhí)行。從這兩條法律條文的內(nèi)涵可以看出，在現(xiàn)有《刑事訴訟法》對于刑事案件的立案管轄權(quán)問題上，人民檢察院與監(jiān)察委這兩個權(quán)力機關(guān)已經(jīng)存在矛盾。監(jiān)察委對于涉及國家公職人員的刑事案件享有立案偵查權(quán)及對違規(guī)違紀(jì)公職人員政務(wù)處分、提出建議等權(quán)利。結(jié)合于2018年3月20日公布實施的《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱“監(jiān)察法”）分析監(jiān)察委與人民檢察院的權(quán)力分配，監(jiān)察委出現(xiàn)是在原中紀(jì)委行使的職權(quán)時缺乏法律依據(jù)的衍生物，是中紀(jì)委行使反腐職權(quán)的主體、程序合法化的必然產(chǎn)物，近年來中紀(jì)委辦案的法律正當(dāng)程序一直受到質(zhì)疑，“雙規(guī)”的調(diào)查措施限制人身自由，違反《憲法》第三十八條規(guī)定的人身自由權(quán)等。通過立法，設(shè)立監(jiān)察委行使原有的中紀(jì)委職權(quán)，另外在政治權(quán)力構(gòu)造上，國家監(jiān)察委主任同時是中紀(jì)委第一副書記。《監(jiān)察法》第四十五條規(guī)定的監(jiān)察機關(guān)對涉嫌職務(wù)犯罪的，制作起訴意見書連同案卷材料移送人民檢察院提起公訴。這與《刑事訴訟法》第十八條規(guī)定的產(chǎn)生沖突，原本職務(wù)犯罪案件的立案偵查、移送起訴均由人民檢察院完成。監(jiān)察委出現(xiàn)后，職務(wù)犯罪案件的立案偵查權(quán)交由監(jiān)察委行使。同時，關(guān)于重大貪污賄賂案件的采取技術(shù)偵查權(quán)的行使，《監(jiān)察法》第二十八條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查重大貪污賄賂犯罪，經(jīng)嚴(yán)格批準(zhǔn)可以采取技術(shù)調(diào)查措施，交有關(guān)機關(guān)執(zhí)行。這與《刑事訴訟法》第一百四十八條規(guī)定的，人民檢察院的采取技術(shù)偵查措施的案件性質(zhì)范圍及術(shù)語不同?！缎淌略V訟法》規(guī)定的是人民檢察院對重大貪污賄賂犯罪案件、利用職權(quán)嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)的犯罪案件采取技術(shù)偵查措施。人民檢察院在利用職權(quán)嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)利的犯罪案件中也可以采取技術(shù)偵查措施。當(dāng)然，《監(jiān)察法》第二十八條在規(guī)定技術(shù)調(diào)查措施的犯罪案件類型上用“等”這一兜底性立法用語，為之后可能出現(xiàn)的需要采取技術(shù)調(diào)查措施的案件留有擴大解釋的余地。

監(jiān)察委與人民檢察院的立案管轄權(quán)在職務(wù)犯罪的立案管轄上，根據(jù)法理學(xué)原理，新法優(yōu)于舊法。同屬于全國人大制定的《刑事訴訟法》與《監(jiān)察法》不存在上位法與下位法的區(qū)分，《監(jiān)察法》作為新法應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于舊法《刑事訴訟法》。由于法律具有的滯后性缺陷，目前刑事訴訟法還未根據(jù)《修正案》來加以修改，形成新的刑事訴訟制度。因此，在新法《監(jiān)察法》與舊法《刑事訴訟法》的沖突應(yīng)適用《監(jiān)察法》的規(guī)定。即，從兩部法律的字面理解上看，在職務(wù)犯罪的立案管轄權(quán)應(yīng)由監(jiān)察機關(guān)行使，人民檢察院負(fù)責(zé)根據(jù)監(jiān)察機關(guān)的起訴意見書、案件材料移送起訴后提起公訴。特殊情況下的公職人員利用職權(quán)實施的其他重大犯罪案件經(jīng)省級以上人民檢察院批準(zhǔn)可以由人民檢察院立案偵查，按照原有的移送起訴模式提起公訴，不經(jīng)過監(jiān)察委而在檢察院內(nèi)部進(jìn)行立案偵查、移送起訴。在涉及職務(wù)犯罪的刑事案件中，以監(jiān)察機關(guān)為主要立案管轄機關(guān)、人民檢察院為輔助立案管轄機關(guān)的立案管轄權(quán)分配的刑事訴訟模式。

三、結(jié)語

從《監(jiān)察法》第三十四條規(guī)定可以看出，被監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的被調(diào)查人涉及職務(wù)違法、職務(wù)犯罪又涉及其他犯罪的，一般由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查。從字面理解，《監(jiān)察法》第三十四條中的“一般”以外的職務(wù)犯罪案件，可以理解為是屬于人民檢察院立案管轄的國家工作人員利用職權(quán)實施的其他重大犯罪案件，經(jīng)省級以上人民檢察院批準(zhǔn)后可以管轄。至于何種案件屬于上述范疇，還需要監(jiān)察機關(guān)與人民檢察院協(xié)商或通過立法解釋、司法解釋來解決。關(guān)于辦理特殊案件的技術(shù)措施使用，監(jiān)察委在重大貪污賄賂等案件中可以使用技術(shù)調(diào)查措施，人民檢察院在利用職權(quán)嚴(yán)重侵害公民人身權(quán)利的犯罪案件中可以采取技術(shù)偵查措施。由于監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)接替人民檢察院行使貪污賄賂犯罪案件的立案管轄權(quán)，因而人民檢察院僅保留利用職權(quán)嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)利的犯罪案件偵查權(quán)。也就是說，人民檢察院目前按照當(dāng)前法律規(guī)定的字面理解，僅有權(quán)管轄經(jīng)省級人民檢察院批準(zhǔn)的屬于國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大犯罪案件，且只能對上述犯罪案件中的嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)利的犯罪案件采取技術(shù)偵查措施。根據(jù)2018年4月25日，全國人大常委會法工委主任沈春耀就《刑事訴訟法（修正案）》草案的發(fā)布會上指出：刪去檢察院對貪污賄賂等案件行使偵查權(quán)的規(guī)定，保留檢察院在訴訟活動監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪的偵查權(quán)。保留這類案件的偵查權(quán)是體現(xiàn)在訴訟活動中的，是檢察機關(guān)在司法活動中監(jiān)督職能的重要體現(xiàn)。檢察機關(guān)的對上述案件的偵查權(quán)是在訴訟活動中，而除此之外職務(wù)性案件是由監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查。這種事糾正原檢察機關(guān)錯誤的集中偵查權(quán)和公訴權(quán)于一身的弊端還有體現(xiàn)檢察機關(guān)在司法活動中的監(jiān)督職能的重要結(jié)合的體現(xiàn)。有限度的保留檢察院的立案偵查權(quán)是檢察權(quán)與監(jiān)察權(quán)在刑事訴訟中的一個正確調(diào)整結(jié)果。監(jiān)察機關(guān)不僅在刑事訴訟發(fā)揮重要作用，其更大的的職責(zé)是對國家公職人員的監(jiān)察，其發(fā)揮職能的方式更多的是政務(wù)處罰的的形式，而非司法職能。明確監(jiān)察機關(guān)的職能定位有利于減輕監(jiān)察機關(guān)的辦案壓力，又有利于體現(xiàn)檢察機關(guān)被憲法賦予的監(jiān)督職能，使得公安機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)均具有立案偵查權(quán)，三者相互協(xié)助制約，共同促進(jìn)社會公平正義，維持社會秩序。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 汪海燕.監(jiān)察制度與《刑事訴訟法》的銜接[J]. 政法論壇，2017（6）：85-93

[2] 朱?；?國家監(jiān)察體制之憲法史觀察---兼論監(jiān)察委員會制度的時代特征[J].武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）， 2017（3）：26-35

[3] 張建偉.法律正當(dāng)程序視野下的新監(jiān)察制度[J].環(huán)球法律評論，2017（2）：61-82

[4] 馬懷德.國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2016（6）：15-21