試析以色列僑務(wù)公共外交

張　梅

[內(nèi)容提要] 以色列海外猶太人遍布世界各地，且經(jīng)濟(jì)實力雄厚、科技人才眾多、政治影響力大。鑒于海外猶太人所擁有的龐大僑務(wù)資源，以色列建國后確立了僑務(wù)公共外交戰(zhàn)略。為凝聚世界各地的猶太人心向以色列，以色列政府通過制定法律明確全球猶太人與以色列的關(guān)系，通過首腦公關(guān)、文化交流、教育培訓(xùn)等加強(qiáng)與海外猶太人的聯(lián)系，鼓勵各國猶太人參政，通過猶太利益集團(tuán)等影響居住國政府的對以政策制定，利用海外猶太人控制的傳媒提升以色列國家形象。但新世紀(jì)以來以色列僑務(wù)公共外交成效并不顯著，究其原因在于僑務(wù)資源涵養(yǎng)不夠、僑務(wù)公共外交多頭領(lǐng)導(dǎo)、以及資金缺乏等多種制約因素。

2018年5月14日，美國駐以色列新使館在耶路撒冷揭幕，引發(fā)巴勒斯坦強(qiáng)烈抗議，4萬多名巴勒斯坦人在加沙與以色列交界地帶游行示威并與以軍發(fā)生沖突，致使多名巴勒斯坦人受傷并死亡，白宮發(fā)言人則稱“以色列有權(quán)自衛(wèi)”。*Toi Staff and Agencies, “State Department: Hamas Using Embassy Move as Excuse for Violence，” May 16, 2018 , https://www.timesofisrael.com/state-department-hamas-using-embassy-move-as-excuse-for-violence/.(上網(wǎng)時間：2018年5月16日)長期以來,美國在中東地區(qū)執(zhí)行親以色列政策，不僅給予以色列大規(guī)模援助，而且在阿以爭端中偏袒以色列，在國際社會中支持以色列，使得美以之間保持著一種“特殊關(guān)系”。這種“特殊關(guān)系”的形成，除了美以兩國在政治、宗教、文化等方面的相互認(rèn)同以及美國對以色列戰(zhàn)略作用的考量之外，以色列僑務(wù)公共外交無疑產(chǎn)生了重要影響。以色列建國后堅持僑務(wù)公共外交的戰(zhàn)略，這對于凝聚全球猶太人的力量維護(hù)以色列國家利益，提升以色列國家形象，推動以色列經(jīng)濟(jì)科技快速發(fā)展，加強(qiáng)以色列對外文化交流，均發(fā)揮了重要作用。本文擬闡明以色列建國后確立僑務(wù)公共外交戰(zhàn)略的僑務(wù)資源因素，解析以色列僑務(wù)公共外交的主要做法，并考察其實施成效，以期為中國方興未艾的僑務(wù)公共外交實踐提供借鑒。

一、 以色列僑務(wù)重視公共外交戰(zhàn)略的緣由

僑務(wù)公共外交是以色列重要的國家戰(zhàn)略之一，這一戰(zhàn)略的確立源于以色列在海外所擁有的龐大僑務(wù)資源。建國初期的安全環(huán)境決定了以色列不太可能從周邊國家獲取有效支持，而長期的大流散使得猶太人遍布世界各地，他們經(jīng)濟(jì)實力雄厚、科技人才眾多、世界影響力大，于是以色列領(lǐng)導(dǎo)人便把目光投向了海外猶太人群體。

第一，在以色列領(lǐng)導(dǎo)人看來，海外猶太人是以色列建國后最重要的外部資源。以色列建國后其合法性被周邊國家質(zhì)疑，建國次日便遭到了埃及、外約旦、伊拉克、敘利亞和黎巴嫩的圍攻。面對嚴(yán)峻的生存環(huán)境，為了打破周邊國家的封鎖和圍堵，以色列政府確立了僑務(wù)公共外交戰(zhàn)略。以色列領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，散居世界的海外猶太人，是以色列的基本國情，也是以色列建設(shè)現(xiàn)代化國家和開展公共外交可以倚重的力量。以色列總理戴維·本-古里安在建國之初就指出：“要使以色列成為現(xiàn)代化國家，就必須要借助海外猶太人的力量。”*潘光、陳超南、余建華：《猶太文明》，中國社會科學(xué)出版社，1999年，第165頁。以色列《獨(dú)立宣言》也宣稱：“我們號召散居在世界各國的猶太人團(tuán)結(jié)在以色列的猶太人周圍，協(xié)助我們完成移居和重建的使命，并同我們一道為實現(xiàn)世代以來的夢想——重振以色列——而奮斗?！?/p>

根據(jù)伯曼猶太數(shù)據(jù)庫的最新資料，截至2016年全世界有猶太人口1441.07萬。*伯曼猶太數(shù)據(jù)庫(Berman Jewish DataBank)，http://www.jewishdatabank.org/Studies/details.cfm?StudyID=831.(上網(wǎng)時間：2018年2月28日)其中以色列的猶太人口僅633.64萬，占世界猶太人口總數(shù)的43.9%，*猶太虛擬圖書館(Jewish Virtual Library)，http://www.jewishvirtuallibrary.org/jewish-population-of-the-world. (上網(wǎng)時間：2018年3月11日)絕大多數(shù)的猶太人生活在以色列之外，居住在美國、法國、加拿大、英國、阿根廷、俄羅斯、德國、澳大利亞、巴西等國家。*同上注。海外猶太人口分布呈高度集中化和城市化的特點，以洲來劃分，美洲現(xiàn)有猶太人口646.95萬，亞洲現(xiàn)有猶太人口637.37萬，歐洲現(xiàn)有猶太人口166.98萬，大洋洲現(xiàn)有猶太人口12.06萬，非洲現(xiàn)有猶太人口7.09萬。*同上注。猶太人又多生活在大城市，例如美國猶太人大多居住在紐約、洛杉磯、舊金山、費(fèi)城、芝加哥、波士頓等城市。*Ira Sheskin and Arnold Dashefsky, “Jewish Population in the United States, 2011,” Mandel L. Berman Institute, North American Jewish Data Bank, http://www.jewishdatabank.org.(上網(wǎng)時間：2018年2月28日)

第二，近年來海外猶太人在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域迅速崛起，積累了大量社會財富，成為住在國極具實力和影響力的少數(shù)族裔。猶太人的金錢觀念帶有濃厚的宗教意味，金錢對于猶太人來說不僅可以滿足物質(zhì)需要，而且可以用來體現(xiàn)宗教熱忱。據(jù)《出埃及記》記載，耶和華曉諭，凡年滿20歲的猶太人都要交納“贖罪銀”。猶太人熱衷慈善，認(rèn)為個人的一切所得皆來源于上帝，慈善捐贈是“把屬于上帝的還給他”。*Andrew S. Kulikovsky, “Justice and the Bible: Paper Presented at Summit Australia Conference,” January 2007, p. 13. http://www.doc88.com/p-0187697288365.html. (上網(wǎng)時間：2018年5月18日)如果能夠多賺錢，那就可以多敬奉上帝，因此猶太人只要有機(jī)會就要賺錢。由于歷史上猶太人長期被排斥在政治權(quán)力之外,絕大多數(shù)人只能經(jīng)商，因而相比其他族裔明顯富有。

以美國猶太人為例，早在1965 年美國1/2的猶太家庭年收入就已達(dá)7500～15000美元。*Edward Tivnan, The Lobby：Jewish Political Power and American Foreign Policy, New York: Simon and Schuster, 1987, p.61.1990 年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示, 猶太家庭的年平均收入近4 萬美元, 位于最高收入階層之列。*Norman Linzer, David J. Schnall and Jerome A. Chanes, A Portrait of the American Jewish Community, Westport: Greenwood/Praeger, 1998, p.33.2001 年調(diào)查發(fā)現(xiàn), 37%的猶太人年收入超過8.5 萬美元。*L.Sandy Maisel and Ira Forman, Jews in American Politics: Essays, Lanham, Md.：Rowman & Littlefield Publishers, 2001, p.174.2006年皮尤研究中心的研究顯示，46%的猶太人年收入超過10萬美元。*“New Study Claims US Jews Have Reasons to Be Proud，” https://www.israelnationalnews.com/News/Flash.aspx/148845.(上網(wǎng)時間：2018年5月8日)2009年福布斯美國富豪榜前400名中有139名是猶太人，前50名中則有20名猶太人，這20位猶太富豪的資產(chǎn)總額達(dá)2118億美元。*Jacob Berkman, “At Least 139 of the Forbes 400 Are Jewish,” https://www.jta.org/2009/10/05/fundermentalist/at-least-139-of-the-forbes-400-are-jewish.(上網(wǎng)時間：2018年5月8日)2015年福布斯雜志發(fā)布的全球億萬富豪榜前50名中有10名是猶太人。*[以]加布·弗里德曼：“10名猶太人躋身全球億萬富豪榜前50”，http://cn.timesofisrael.com/.(上網(wǎng)時間：2018年5月18日)猶太人在美國的服裝、百貨零售、糧食加工、電子、娛樂傳媒、鋼鐵、石油、化工等行業(yè)都有重要影響。猶太人在金融界更是獨(dú)樹一幟，其控制的庫恩—洛伯公司、塞利格曼公司、萊曼兄弟公司、拉扎德兄弟公司、所羅門兄弟公司等都是頗具影響的金融巨頭，人們通常將猶太人與阿拉伯人、華人并稱為世界僑民三大金融力量。*張梅：《 中華一脈：華僑華人專題七講》，國際文化出版公司，2017年，第10頁。

第三，就科技實力而言，海外現(xiàn)有75萬名猶太高科技人才，從事的研究幾乎涵蓋所有高新技術(shù)領(lǐng)域。猶太民族歷來崇尚知識，重視教育，在猶太人心目中，勤學(xué)是僅次于敬奉上帝的美德。以美國猶太人為例，55%的美國猶太人受過大學(xué)教育,而美國的總體受大學(xué)教育比例為29%；25%的美國猶太人受過研究生教育，而美國的總體比例為6%。*劉軍：《美國猶太人：從邊緣到主流的少數(shù)族群》，云南大學(xué)出版社，2009年，第 82頁。在美國常春藤大學(xué)中猶太學(xué)生所占比例超過20%，在美國東部的名牌大學(xué)中，30%的教授是猶太人。*“The Jewish Contribution to World Civilization，”https://www.jinfo.org/index.html. (上網(wǎng)時間：2018年3月20日)美國國家科學(xué)院計算機(jī)與信息科學(xué)學(xué)部現(xiàn)任院士中猶太人占了45%。*“Jews in Computer & Information Science，”https://www.jinfo.org/Computer_Info_Science.html. (上網(wǎng)時間：2018年3月20日)1901年至2017年間,全世界共有201位猶太人或一半以上猶太血統(tǒng)者獲得諾貝爾獎,占獲獎?wù)呖倲?shù)的23%，*“The Jewish Contribution to World Civilization”.而在諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主中猶太人比例高達(dá)39%。*“The Jewish Contribution to World Civilization，”https://www.jinfo.org/index.html. (上網(wǎng)時間：2018年3月20日)

由于接受了較為良好的教育，猶太人在就業(yè)上明顯占優(yōu)勢，例如41%的美國猶太人從事專業(yè)技術(shù)性工作，13%從事管理和行政工作。*劉軍：《美國猶太人：從邊緣到主流的少數(shù)族群》，云南大學(xué)出版社，2009年，第 82頁。一大批猶太科學(xué)家如愛因斯坦、波爾、奧本海默、費(fèi)米、費(fèi)曼、特勒、馮·諾依曼、波恩等享譽(yù)世界。在新技術(shù)與信息產(chǎn)業(yè)，猶太人也引人注目，戴爾、微軟、英特爾、雅虎、谷歌、eBay等著名公司的創(chuàng)立者或領(lǐng)導(dǎo)者均是猶太人。據(jù)以色列學(xué)者埃里克·古爾德和奧默爾·莫阿夫的統(tǒng)計，2007年海外有75萬名猶太高科技人才，從事的研究幾乎涵蓋所有高新技術(shù)領(lǐng)域。*Eric D. Gould and Omer Moav, “Israel’s Brain Drain”，Israel Economic Review，Vol. 5，No. 1，2007，pp. 1-22.以色列著名智庫陶伯社會政策研究中心主任丹·本-大衛(wèi)則認(rèn)為海外現(xiàn)有近百萬猶太高科技人才。*Dan Ben-David, “Soaring Minds: The Flight of Israel’s Economists，”CEPR Discussion Paper, No.6338， https://cepr.org/active/publications/discussion_papers/dp.php?dpno=6338.(上網(wǎng)時間：2018年3月20日)

第四，就政治影響力而言，猶太人廣泛活躍于政界。猶太民族的參政熱情歷來很高，古代猶太人曾建立起自己的國家，有過輝煌的政治業(yè)績，但是在后來的流散過程中，猶太人被剝奪了政治權(quán)利。20世紀(jì)以來，一大批美國猶太人參政，擔(dān)任過除總統(tǒng)職務(wù)之外的幾乎所有重要公職(見表1)。并且這股政治力量與猶太經(jīng)濟(jì)勢力聯(lián)手，形成了強(qiáng)大的利益集團(tuán)，例如美國猶太院外集團(tuán)，左右著美國的中東政策，特別是美國對以色列的外交政策，在國際政治舞臺上形成了奇特的以色列、美國猶太人和美國的三角關(guān)系。不少美國猶太政治家在對外政策上有極強(qiáng)的影響力，例如美以戰(zhàn)略合作在尼克松執(zhí)政時期出現(xiàn)飛躍與基辛格這位猶太籍國家安全顧問和國務(wù)卿有著不可分割的聯(lián)系。

表11900～2000年間美國猶太人在美參政情況

擔(dān)任職位數(shù)量代表人物副總統(tǒng)(競選提名)1約瑟夫·利伯曼國務(wù)卿1亨利·基辛格內(nèi)閣部長16亨利·摩根索參議員25亞伯拉翰·A.日比可夫眾議員136查爾斯·艾利斯·舒默最高法院法官7路易斯·德比茨·布蘭兌斯地方法院法官172林恩·S.阿德爾曼大使97馬克斯維爾·M.拉伯州長15內(nèi)爾·戈德施米德大城市市長40亞伯拉翰·戴維德·比姆

資料來源：L.Sandy Maisel and Ira Forman, Jews in American Politics, Lanham: Rowman & Littlefield, 2001, Roster A-J.

二、 以色列僑務(wù)公共外交的主要做法

為了凝聚世界各地的猶太人心向以色列，以色列政府制定法律明確了全球猶太人與以色列的關(guān)系，通過首腦公關(guān)、文化交流、教育培訓(xùn)等加強(qiáng)與海外猶太人的聯(lián)系，鼓勵各國猶太人參政，通過猶太利益集團(tuán)等影響居住國政府的對以政策制定，利用猶太人控制的傳媒提升以色列國家形象。概括起來，以色列的僑務(wù)公共外交主要采取以下幾點做法。

第一，制定法律，明確全球猶太人與以色列的聯(lián)系。以色列建國后通過的第一部法令，就是廢除此前統(tǒng)治者規(guī)定的限制猶太移民的政策。*虞衛(wèi)東：“以色列的移民問題”，《社會觀察》，2006年第11期，第40頁。以色列《獨(dú)立宣言》稱：“以色列國將向散居世界各地的猶太人敞開移居的大門……”1950年7月5日以色列政府頒布了《回歸法》，賦予世界各地猶太人自由移居以色列并獲得國籍的權(quán)利。該法是以色列移民政策的法律基礎(chǔ)，但是因為未對“猶太人”概念進(jìn)行界定，引起了激烈紛爭。1952 年以色列又頒布了《國籍法》，規(guī)定以色列的國籍可以通過出生、《回歸法》、居住和歸化而獲得，可是如若父母雙方或者任何一方為以色列國籍，即使其子女出生在國外，也可以按出生自動獲得以色列國籍。為了解決“猶太人”的概念爭議，1970 年以色列國會還通過了《回歸法》修正案，指出《回歸法》所稱“猶太人”是指“由猶太母親所生或已經(jīng)皈依猶太教，且不屬于其他宗教的人。”此外，《回歸法》修正案還將猶太人回歸、移居和取得國籍的權(quán)利擴(kuò)展到了猶太家庭成員，包括猶太人的配偶、兒孫以及他們兒孫的配偶等。除了《回歸法》和《國籍法》之外，以色列還頒布實施了《居民登記法》《拉比法庭裁判法》等，這就從法律上明確了全球猶太人與以色列的關(guān)系，使得他們本人及其配偶、子女等與以色列的聯(lián)系得到了加強(qiáng)，提升了他們對以色列的向心力。

第二，開展文化教育交流，加強(qiáng)海外猶太人對以色列的文化認(rèn)同。以色列政府努力把以色列建成世界猶太人的精神文化中心，尤其是針對海外猶太青少年，以色列與各國猶太組織合作開展留學(xué)、交換生以及名目繁多的文化交流項目。例如2010年以色列在美國留學(xué)熱門國家中排名第16位，美國學(xué)生到以色列留學(xué)的人數(shù)從2005年的1581人增加到2014年的3317人。*Daphne Getz，“U.S.-Israel Academic Collaboration Final Report，”https://www.jewishvirtuallibrary.org/jsource/images/academiccollab2016.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年5月30日)其中，以色列國家主辦的“發(fā)現(xiàn)—以色列生來就有的權(quán)利”項目每年就接納到以色列學(xué)習(xí)和交流的猶太青年多達(dá)3.7 萬人，截至 2009 年已有來自52個國家的20多萬名猶太青年參與此項目。*Cohen Center for Modern Jewish Studies, “Generation Birthright Israel: The Impact of an Israel Experience on Jewish Identities and Choices，”http://www.brandeis.edu/cmjs/(上網(wǎng)時間：2018年3月20日)98%的參與者表示該項目加強(qiáng)了自己對以色列的認(rèn)同感，61%的參與者在項目結(jié)束3年后仍然與以色列保持較強(qiáng)的聯(lián)系，48%的參與者在項目結(jié)束5～10年后仍然認(rèn)為該項目改變了其人生，使其投入到猶太社團(tuán)活動中來并發(fā)揮重要作用。*Roben,“Birthright Day 11，”https://ejewishphilanthropy.com/birthright-day-11/.(上網(wǎng)時間：2018年5月30日)

除吸引各國猶太青少年到以色列參觀學(xué)習(xí)外，以色列政府還建立了世界猶太學(xué)研究聯(lián)合會、國際高校猶太文明教研中心等機(jī)構(gòu)，由國家元首擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)和推動全球各高校中的猶太文化傳統(tǒng)、語言和歷史教學(xué)，*莊國土、康曉麗：“以色列的僑務(wù)政策及其對中國的啟示”，《國際觀察》，2013年第6期，第59頁。并在世界各地開設(shè)猶太師資研討班，資助研究專著和教材出版。此外，以色列還選派藝術(shù)家赴海外猶太社區(qū)進(jìn)行創(chuàng)意表演、巡回展覽等，讓海外猶太人即使身在海外也能親身感受以色列文化的魅力，打牢僑務(wù)公共外交的文化紐帶建設(shè)。

第三，實施首腦公關(guān)和教育培訓(xùn)，提高僑務(wù)公共外交人員素質(zhì)。以色列認(rèn)為其政府首腦也是開展公共外交的名片，*[美]約翰·J.米爾斯海默、斯蒂芬·M.沃爾特著，王傳興譯：《以色列游說集團(tuán)與美國對外政策》，上海人民出版社，2009年，第52頁。從戴維·本-古里安開始，幾乎每任以色列總理就任后都要到海外猶太社區(qū)訪問，與海外猶太領(lǐng)袖會談并發(fā)表公開演講。除首腦公關(guān)外，以色列深知僑務(wù)公共外交只有經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練的高品質(zhì)人才實施才能起到效果，因此非常重視教育和培訓(xùn)工作。以色列特拉維夫大學(xué)專門開設(shè)了僑務(wù)公共外交工作人員的短期培訓(xùn)班，邀請專家授課，教會他們?nèi)绾卧陔娨暫蛷V播中對海外猶太人演說，如何與海外猶太社團(tuán)保持良好關(guān)系，如何以他們喜聞樂見的方式開展活動。經(jīng)過培訓(xùn)的工作人員熟悉海外猶太社區(qū)情況，有良好的溝通技巧，善于開展工作并獲取支持，此舉大大提升了以色列僑務(wù)公共外交的成效。

第四，鼓勵各國猶太人參政，通過猶太利益集團(tuán)等影響居住國政府的對以政策制定。以色列政府鼓勵各國猶太人利用他們的經(jīng)濟(jì)資源、社會地位、政治力量以及手中的選票等對居住國政府的外交政策施加影響。這在美國尤為突出，近年來不少美國猶太人擔(dān)任國務(wù)卿、內(nèi)閣部長、最高法院法官和駐外大使等政府要職。*“List of Jewish American Politicians,” https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_Jewish_American_politicians.(上網(wǎng)時間：2018年5月19日)此外，美國猶太人還積極參與選舉投票。盡管他們占美國總?cè)丝诓坏?%，但是投票率卻高達(dá)90%以上。*Nimrod Novik, The United States and Israel: Domestic Determinants of a Changing U.S. Commitment, Boulder: Westview Press, 1986, p.59.在猶太人高度聚居的州影響更加明顯, 例如紐約州猶太人口約占該州人口的14%, 但投票比例達(dá)到該州選票的16%～20%。*Stephen D.Isaacs, Jews and American Politics, Garden City, N.Y.: Doubleday, 1974, p.6.美國89%的猶太人生活在12個具有關(guān)鍵選舉人票的州內(nèi)，這使他們成為美國最強(qiáng)大的選票集團(tuán)之一。*Mitchell Geoffrey Bard, The Water’s Edge and Beyond : Defining the Limits to Domestic Influence on United States Middle East policy, New Brunswick , N.J.：Transaction Publishers, 1991, p.7.再加上猶太人財力雄厚，他們可以利用手中握有的財富資助親以候選人或者資助反以候選人的競爭對手，特別是猶太利益集團(tuán)通過直接或間接游說的方式影響美國國會、政府、智庫、精英和主流媒體等，左右著美國政府對以色列和中東的外交政策，為以色列獲取了大量利益，*[美]約翰·J.米爾斯海默、斯蒂芬·M.沃爾特著，王傳興譯：《以色列游說集團(tuán)與美國對外政策》，第495頁。以至于有人把美國猶太院外集團(tuán)稱為“在另一條戰(zhàn)線作戰(zhàn)的以色列軍隊”。*肖憲：《中東國家通史：以色列卷》，商務(wù)印書館，2004 年，第196 頁。

第五，利用傳媒渠道，提升國家形象。猶太人在傳媒業(yè)影響顯著，美國的主要傳媒，如美國廣播公司、哥倫比亞廣播公司、國家廣播公司、《紐約時報》、《華爾街日報》、《華盛頓郵報》、《時代》周刊、《新聞》周刊等著名媒體均掌握在猶太人手里，這些傳媒擁有近億受眾。*“The Jewish Contribution to World Civilization，”https://www.jinfo.org/index.html.(上網(wǎng)時間：2018年3月20日)此外，美國主流媒體近年來也涌現(xiàn)出眾多的猶太記者、編輯、專欄作家、評論員、主持人等。*[美]約翰·J.米爾斯海默、斯蒂芬·M.沃爾特著，王傳興譯：《以色列游說集團(tuán)與美國對外政策》，第251頁。人們熟知的蘭登書屋、西蒙-舒斯特、維京、麥克米倫等出版社也是猶太人創(chuàng)辦或經(jīng)營的。*“The Jewish Contribution to World Civilization”.以色列政府鼓勵各國猶太人通過其控制的傳媒積極宣傳和推介以色列，同時將批評者邊緣化，一旦發(fā)現(xiàn)就指責(zé)他們反以或反猶而使其三緘其口。*[美]約翰·J.米爾斯海默、斯蒂芬·M.沃爾特著，王傳興譯：《以色列游說集團(tuán)與美國對外政策》，第247頁。特別是微博等新媒體的出現(xiàn)，使得以色列提升國家形象有了更有力的抓手。*趙鴻燕、何苗：“外國駐華使館‘微博外交’及其啟示”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2013 年第8 期，第51頁。

三、 對以色列僑務(wù)公共外交成效的考量

以色列從一個剛建國時飽受戰(zhàn)火困擾，資金、技術(shù)、人才極其匱乏的落后貧困國家發(fā)展成為今天經(jīng)濟(jì)富足、科技高速發(fā)展、人才優(yōu)勢突出的現(xiàn)代發(fā)達(dá)國家，其僑務(wù)公共外交戰(zhàn)略發(fā)揮了非常重要的作用。通過一系列卓有成效的舉措，以色列政府充分發(fā)揮海外猶太人在開展公共外交中的獨(dú)特優(yōu)勢和作用，提升了國家硬實力和軟實力?？墒沁M(jìn)入21世紀(jì)以來，以色列國家形象在世界范圍內(nèi)持續(xù)走低，美國和歐洲10國的民調(diào)顯示，從2002年到2004年這些國家的民眾親以情緒普遍下降，反以情緒普遍上升(參見表2)。*該項民調(diào)的問題是：您對以色列的總體印象如何? 可選答案包括：非常親以、比較親以、既不親近也不討厭以、比較反以、非常反以。2008 年，“世界公共觀點”網(wǎng)站在世界范圍內(nèi)選取了18個國家的18792名受訪者參與調(diào)查，民調(diào)結(jié)果顯示至2008年以色列的國家形象仍然沒有大的好轉(zhuǎn)。*世界公共觀點網(wǎng)站，http: / /www. worldpublicopinion.org. (上網(wǎng)時間：2018年4月1日)

造成新世紀(jì)以來以色列僑務(wù)公共外交成效不佳的原因是多方面的，既有以色列政府領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識不足，僑務(wù)資源涵養(yǎng)不夠，又有體制不暢，僑務(wù)公共外交多頭領(lǐng)導(dǎo)，同時還有資金缺乏，僑務(wù)公共外交發(fā)展戰(zhàn)略受限等多種因素。

第一，僑務(wù)資源涵養(yǎng)不夠。由于以色列建國后長期處于戰(zhàn)爭或沖突狀態(tài)，因此政府對于僑務(wù)公共外交采取了一種高度實用主義的態(tài)度，很少考慮要去涵養(yǎng)僑務(wù)資源。在以色列政府看來，海外猶太人是他們用來“救火”的水龍頭，*Edward Tivnan, The Lobby：Jewish Political Power and American Foreign Policy, New York: Simon and Schuster, 1987, p.61.可以隨時發(fā)動游行示威、電報攻勢、游說等。正如美國知名學(xué)者弗里德曼所言：“海外猶太人喜歡以色列的‘身體’，而以色列喜歡海外猶太人的錢?！?Thomas L. Friedman, From Beirut to Jerusalem, Bantam Doubleday Dell Publishing Group, 1990, p.461.另外，以色列政府高官許多來自退役軍官或情報人員，他們的職業(yè)背景使其對于通過戰(zhàn)爭而非通過公共外交來提升國家實力更有興趣。*徐進(jìn)：“以色列公共外交失敗的原因與教訓(xùn)”，《西亞非洲》，2012年第4期，第52頁。

表2　2002 年和2004年美國和歐洲10國民眾對以色列的總體印象

資料來源：Eytan Giboa, “Public Diplomacy: The Missing Component in Israel’s Foreign Policy，” Israel Affairs, Vol. 12, No. 4, October 2006, p. 732.

事實上，海外猶太人與以色列并不是平等的伙伴關(guān)系，以色列處處以海外猶太人領(lǐng)導(dǎo)者自居，在制定對外政策時也很少考慮他們的合理建議，以至于有學(xué)者不無惋惜地說：“如果那時以色列與流散在外的猶太人能夠進(jìn)行關(guān)于如何取得和平的嚴(yán)肅討論的話，也許會動搖以政府致命的傲慢?！?Melvin I. Urofsky, We Are One! American Jewry and Israel, New York: Anchor Press, 1978, p. 405.以色列也不同意個別猶太領(lǐng)袖所主張的“海外猶太人有權(quán)批評以色列政策”的觀點，相反，他們認(rèn)為各國猶太社團(tuán)領(lǐng)袖在做出重大決定之前要與以色列協(xié)商，社團(tuán)負(fù)責(zé)人每周要去大使館聆聽指示。*孫曉玲：《美國親以猶太社團(tuán)的嬗變及其影響》，時事出版社，2016年，第59頁?？墒请S著以色列建國初期那一代狂熱的海外猶太人逐漸老去，新一代開始思考自己的雙重身份，大多不再愿意唯以色列的馬首是瞻，這在一定程度上削弱了海外猶太人支持以色列的熱情。

第二，僑務(wù)公共外交多頭領(lǐng)導(dǎo)。僑務(wù)公共外交涉及多個部門和領(lǐng)域，需要長期的戰(zhàn)略規(guī)劃和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，可是以色列在涉及僑務(wù)公共外交的體制機(jī)制建設(shè)上十分落后，至今沒有一個統(tǒng)籌僑務(wù)公共外交的機(jī)構(gòu)。*Eytan Giboa,“Public Diplomacy: The Missing Component in Israel’s Foreign Policy，”Israel Affairs, Vol. 12, No. 4, October 2006, p. 737.在開展僑務(wù)公共外交的過程中，以色列總理辦公室、外交部、公共外交與散居事務(wù)部、猶太人代辦處、工業(yè)、貿(mào)易和勞動部、文化和科學(xué)教育部、公安部、國防部以及數(shù)量龐大的非政府組織和猶太社團(tuán)等全都參與，這些部門各自為政，相互之間缺乏有效溝通與合作，導(dǎo)致資源浪費(fèi)和效率下降。*同上注， p.735.海外猶太人不時接到多個部門發(fā)來的重復(fù)指令，常常讓他們無所適從。

另外，以色列政府曾于2005 年成立了移民政策咨詢委員會，由前總理魯賓斯坦擔(dān)任主席，委員由律師構(gòu)成，全職負(fù)責(zé)審核調(diào)查以色列移民政策的效用，*莊國土、康曉麗：“以色列的僑務(wù)政策及其對中國的啟示”，第59頁。但是因為該委員會的工作重點在于審查移民問題，因而對僑務(wù)公共外交的實際成效并不明顯。以色列政府雖然有時在內(nèi)閣中也任命掌管海外移民事務(wù)的部長，但是至今沒有設(shè)立常設(shè)性的政府機(jī)構(gòu)處理海外猶太人事務(wù)。*Eytan Giboa,“Public Diplomacy: The Missing Component in Israel’s Foreign Policy，” p.737.

第三，僑務(wù)公共外交經(jīng)費(fèi)缺乏。以色列政府每年給予僑務(wù)公共外交的經(jīng)費(fèi)相當(dāng)少，遠(yuǎn)不能滿足實際需要，而且每逢遇到戰(zhàn)事，就會削減公共外交方面的撥款，把省下來的經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)撥給國防部。*徐進(jìn)：“以色列公共外交失敗的原因與教訓(xùn)”，第52頁。以外交部的員工曾多次舉行罷工要求上調(diào)工資。2000～2014年，以色列外交部有1/3的外交官因嫌工資低而辭職。2014年以色列外交人員的罷工致使103個以色列駐外使領(lǐng)館被關(guān)閉，這使得以色列對聯(lián)合國以及多個國家的外交工作陷入癱瘓狀態(tài)。*RaphaeLahren，“SupposeTheyGaveaStrikeandNobodyCame，”https://www.timesofisrael.com/sometime-theyll-give-a-strike-and-nobody-will-come/(上網(wǎng)時間：2018年5月20日)

以色列政府在弘揚(yáng)猶太文化方面的撥款尤其吝嗇，以文化事業(yè)費(fèi)為例，盡管以色列的文化基礎(chǔ)設(shè)施非常完善，有眾多的博物館、電影院、劇院等，但是以色列政府對文化事業(yè)的年度撥款不足1億美元，*徐進(jìn)：“以色列公共外交失敗的原因與教訓(xùn)”，第52頁。尚不到政府預(yù)算的0.1%。由于缺乏持續(xù)的支撐，以色列國內(nèi)數(shù)個重要的文化中心因資金不足而關(guān)閉。近年來以色列的國家預(yù)算在增長，但是公共外交預(yù)算卻是在減少，以色列公共外交每年得到的實際撥款僅為900萬美元，*同上注。這根本無法支撐以色列的公共外交項目。資金短缺使得以色列優(yōu)秀的文化和大批優(yōu)秀的藝術(shù)家難以走出國門，這嚴(yán)重阻礙了僑務(wù)公共外交的發(fā)展。*“Institute for Cultural Diplomacy,” http://www.culturaldiplomacy.org/index.php?en .(上網(wǎng)時間：2018年5月20日)○