浙江省“最多跑一次”組織結(jié)構(gòu)改革研究

萬露 巴雅力戈 吳麗

摘要：“最多跑一次”改革是浙江省基于放管服的大背景下進(jìn)行的行政審批制度的改革，改革初步已取得很大成效，但在資源整合、政務(wù)集約、建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系、加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實現(xiàn)“零跑腿”等方面仍有改進(jìn)空間。本文從“最多跑一次”本質(zhì)上的不足（組織結(jié)構(gòu)的制約）出發(fā)深入探究，提出大部制的組織結(jié)構(gòu)變革來深入“最多跑一次”改革。通過大部制的理論研究和中外大部制改革實踐分析，總結(jié)并提出了主要從立法、執(zhí)法、監(jiān)督三個方面出發(fā)堅持行政法制化的大部制改革意見。

關(guān)鍵詞：“最多跑一次”；大部制改革；組織結(jié)構(gòu)；行政法制化

1引言

黨的十八大以來，國家加快推進(jìn)政府的“放管服”改革，浙江省貫徹落實中央全面深化改革的決策部署，按照改革要求，運用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，提出“最多跑一次”理念，改革初步取得很大成效。“最多跑一次”初期集中在行政部門間的聯(lián)動合作，政務(wù)集約，減少審批環(huán)節(jié)提高行政效率。在不改變原有小部制組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上改革政府部門勉強(qiáng)能對民眾做到一站式服務(wù)，但部門間的職能交叉、重復(fù)難以從根本上改變。要深入“最多跑一次”改革，真正做到“零跑腿”，那么在優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)方面仍要砥礪前行。

目前國內(nèi)外適用較廣的行政組織結(jié)構(gòu)有兩種，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置一般有“小部制”（我國多適用該組織結(jié)構(gòu)）與“大部制”兩種類型。大部體制是通過機(jī)構(gòu)整合組建大部門而形成的一種政府組織模式。上個世紀(jì)初新公共管理和新公共服務(wù)理論等理論興起，以政府職能的變遷和整合為核心，各國積極探索有效的政府管理體制和方法。大部門體制就是應(yīng)對政府職能進(jìn)行重新梳理、適應(yīng)新的社會發(fā)展需要的積極探索。

英國是首個進(jìn)行大部制改革的國家，自二戰(zhàn)后為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)社會福利，行政部門由原來加強(qiáng)管制的狀態(tài)向提高行政效率服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，英政府先后對組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革。其中改革中以下幾點較為突出：第一是科學(xué)的職能劃分；第二是對行政部門核心職位進(jìn)行人數(shù)限制；第三是為部門改革的計劃預(yù)留空間；第四是注重信息作用。

而在我國，大部制改革也是行政機(jī)構(gòu)正在探討實行中的行政組織機(jī)構(gòu)改革方案。大部制改革于2009年已在廣東省深圳市、順德區(qū)和廣州市推行。如深圳減少黨政機(jī)關(guān)部門，順德擴(kuò)權(quán)改革大部制等。隨后國家進(jìn)一步加強(qiáng)改革力度，在十九大上國務(wù)院改革方案已正式出臺。

2大部制理論基礎(chǔ)—行政組織法學(xué)理論

大部制的本質(zhì)是政府組織結(jié)構(gòu)改革的一種趨勢，就離不開行政組織法的約束和規(guī)范。在行政法治化的原則下，大部制和行政組織法互為表里，相輔相成。

2.1大部制改革需要行政組織法的推動和保障

法律作為改革的重要手段之一，運用法律對改革進(jìn)行推動，不僅使改革符合法治精神，且有助于保障改革的成果。

2.2行政組織法的完善需要通過大部制改革來推動

大部制改革作為行政組織法完善的具體表現(xiàn)形式，只有通過改革進(jìn)程中顯現(xiàn)的優(yōu)缺點才能反映出行政組織法的完善與否。并且只有通過大部制改革中具體的法制化措施和政府行為才能體現(xiàn)行政組織法中行政法制化的原則。

3浙江省“最多跑一次”改革現(xiàn)狀分析

3.1改革內(nèi)容碎片化，缺乏系統(tǒng)性

從浙江省政府的《通知》（1）以及各市的措施來看，改革涉及的內(nèi)容體系不健全，各市改革方向和內(nèi)容都不盡相同，雖然是沿著行政審批改革的方向，但改革內(nèi)容碎片化，缺乏系統(tǒng)性、條理性。

3.2改革法制基礎(chǔ)有待加強(qiáng)

改革的法制基礎(chǔ)是浙江省政府發(fā)布的地方性行政法規(guī)，效力不高且不利于監(jiān)督管理，難免與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突而失去效力，從而導(dǎo)致改革的不徹底、不全面，造成部分城市改革只能從淺層整合部門機(jī)制，提升行政效率。

3.3現(xiàn)有小部制結(jié)構(gòu)的制約

從浙江省政府發(fā)布《通知》中加強(qiáng)便民服務(wù)平臺建設(shè)、深化統(tǒng)一政務(wù)咨詢投訴舉報平臺建設(shè)、推進(jìn)“最多跑一次”事項辦理標(biāo)準(zhǔn)化來看，小部制的組織結(jié)構(gòu)體系存在的“窄職能、多機(jī)構(gòu)”、部門管轄范圍小、機(jī)構(gòu)數(shù)量大、專業(yè)分工細(xì)、職能交叉多等問題，阻礙了改革推行的力度和效力，雖然改革現(xiàn)階段受到了一致好評，但還是無法真正達(dá)到改革深層目標(biāo)。

逐步改變組織結(jié)構(gòu)推行大部制，是改善現(xiàn)狀，解決小部制制約的有效途徑，是深入改革的有效方式。

4從法制化視角深化“最多跑一次”組織結(jié)構(gòu)改革的路徑

大部制的理論和實踐分析，對于浙江省“最多跑一次”改革可以借鑒以下幾點優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)。

4.1強(qiáng)化大部制改革的系統(tǒng)性

大部制改革不但是一個系統(tǒng)工程，需要立足全局，統(tǒng)籌規(guī)劃，更是一場長期的攻堅戰(zhàn)，針對當(dāng)前大環(huán)境的需要和變化步步為營，一步一個腳印。

4.2夯實大部制改革的法律基礎(chǔ)

改革和法律并非天然對立的，法律先行有利于推動改革的進(jìn)程，更能有效的保護(hù)改革的優(yōu)秀成果。因而法律先行不僅僅可以解決大部制改革中的依法行政依據(jù)的問題，更能保障政策的穩(wěn)定性、持續(xù)性，逐步完善大部制改革。

4.3加強(qiáng)行政法治化進(jìn)程

隨著我國民主和法治建設(shè)的不斷發(fā)展，我國的行政法治監(jiān)督體系也逐步的建立，但目前形成的只是初步的體系。要應(yīng)對如大部制的組織體制大變革，仍顯得力有不殆，難免爆發(fā)出一系列的問題，如公民法制觀念薄弱，政府決策輔助機(jī)構(gòu)有名無實，行政決策責(zé)任難以追究，行政決策監(jiān)督不力等等。既要進(jìn)行大部制改革轉(zhuǎn)變政府職能尋求更好的發(fā)展，又不能忽視種種問題，在這種狀況下政府更要堅持行政法制化。具體包括完善行政組織法，完善監(jiān)督體系等。

4.4擴(kuò)大行政法制化的宣傳力度

在這場攻堅戰(zhàn)中不僅僅行政人員需要提升法律素養(yǎng)和專業(yè)能力水平來應(yīng)對日益復(fù)雜和靈活的問題，更需要擴(kuò)大法制化的宣傳力度，讓廣大民眾知法才能守法，依法去履行義務(wù)維護(hù)權(quán)益乃至監(jiān)督政府的行政。

5結(jié)論

“最多跑一次”改革是浙江省基于放管服的大背景下進(jìn)行的行政審批制度的改革，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的特點構(gòu)建“四張清單一張網(wǎng)”，浙江省“最多跑一次”改革初步取得很大成效，但基于小部制的組織結(jié)構(gòu)劣勢制約改革難以深入。與其相對應(yīng)的大部制改革則在優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)提高行政效率上有著天然的優(yōu)勢且中外都有著深刻的實踐經(jīng)驗，從行政法制化的角度出發(fā)對于“最多跑一次”在優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)方面的深入改革有著深入的啟示作用。

注釋：

（1）《加快推進(jìn)“最多跑一次”改革實施方案的通知》

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