社區(qū)民主協(xié)商：國內(nèi)進展、典型模式與政策建議

張佰瑞

（北京市社會科學(xué)院城市問題研究所，北京 100101）

城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主是我國基層協(xié)商民主、基層群眾自治實踐的重要組成部分，也是中國特色社會主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。十八大以來，黨中央高度重視社區(qū)民主協(xié)商工作。各地區(qū)積極探索社區(qū)民主協(xié)商的新思路、新辦法，在制度建設(shè)、模式探索等方面積累了一些實踐經(jīng)驗。這些經(jīng)驗對于北京市推進社區(qū)民主協(xié)商，加強基層治理具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。

一、國內(nèi)社區(qū)民主協(xié)商的進展情況

（一）頂層設(shè)計與制度建設(shè)

黨的十八大、十八屆三中全會、十八屆四中全會從不同的戰(zhàn)略高度分別對基層協(xié)商民主做出了原則性的規(guī)定與要求。2015年7月22日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》。

在省級層面，江蘇省、山東省、湖北省、浙江省、北京市等省市出臺了《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實施意見》，系統(tǒng)規(guī)劃了本地區(qū)的社區(qū)協(xié)商工作。上海市通過6+1文件中《關(guān)于完善居民治理體系加強基層建設(shè)的實施意見》強調(diào)：加強居民區(qū)民主協(xié)商，優(yōu)化聯(lián)系會議平臺建設(shè)，結(jié)合聽證會、協(xié)調(diào)會、評議會等制度加強民主協(xié)商。

在區(qū)級政府、地市級政府層面，浙江溫嶺出臺了《中共溫嶺市委關(guān)于黨內(nèi)民主懇談的若干規(guī)定(試行)》。張家港市制定了《村民自治工作清單》《村民議事會議事清單》《村民議事會議事規(guī)則》，明確“兩個六步”民主協(xié)商議事程序。天津津南區(qū)頒布了《關(guān)于推進村(居)民主協(xié)商議事工作的指導(dǎo)意見》。

從中央到地方，一系列文件和制度構(gòu)成了整個社區(qū)協(xié)商民主的“頂層設(shè)計”、配套制度和機制，為社區(qū)協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化與法治化奠定了制度基礎(chǔ)。

（二）社區(qū)民主協(xié)商的地方實踐

1.社區(qū)民主協(xié)商的主要形式。我國社區(qū)民主協(xié)商發(fā)展的歷史并不長。從國內(nèi)的實踐來看，盡管形式和名稱各樣，但社區(qū)民主協(xié)商形式主要有兩大類：一類是傳統(tǒng)的“四會”制度，包括民情懇談會、民主聽證會、工作評議會和議事協(xié)調(diào)會。另外一類是新興的網(wǎng)絡(luò)民主議事。

第一，民主懇談。民主懇談是對溫嶺市在基層開展的各種民主實踐活動的一種統(tǒng)稱。民主懇談始于1999年，此后，經(jīng)過臺州市委不斷的實踐總結(jié)和改進推廣，把調(diào)動群眾參與政治的各種方式統(tǒng)稱為民主懇談，并日益規(guī)范化、程序化、常態(tài)化，最終成為表達民主訴求的重要載體，成為一種以協(xié)商民主為特征的制度。經(jīng)過不斷探索，民主懇談從基層各個領(lǐng)域逐漸擴展，深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、企業(yè)和機關(guān)各個基層組織，最終也成為溫嶺城市社區(qū)居民參與基層社會活動的重要途徑，成為了城市社區(qū)協(xié)商民主的主要實踐模式之一。這一模式被譽為“溫嶺經(jīng)驗”。

第二，聽證會。城市社區(qū)聽證會是政府組織社區(qū)居民和利害相關(guān)方參與社區(qū)公共問題論證的制度性安排，是居民之間進行平等地討論、協(xié)商、聽取居民意見的協(xié)商機制。它是公民參與決策的重要環(huán)節(jié)，是社區(qū)政治民主化的重要體現(xiàn)。具體實踐包括四川省成都市錦江區(qū)低保聽證會、北京市大興區(qū)清源街道興華園社區(qū)實行社區(qū)聽證會等。

第三，議事會。隨著協(xié)商民主的發(fā)展，社區(qū)（居民）議事會已經(jīng)成為社區(qū)居民利益表達、民主協(xié)商、與各方對話議事、處理社區(qū)公共事務(wù)的重要形式和社區(qū)自治的實踐平臺。社區(qū)議事會能夠及時回應(yīng)居民訴求，協(xié)助解決與居民利益和生活密切相關(guān)的實際問題。具體案例包括南京鼓樓區(qū)“社區(qū)議事會”、蘇州黨群議事會“半月談”制度、上海市浦東洋涇街道協(xié)商民主平臺—百姓暢言堂等。

第四，工作評議會。工作評議會制度主要是社區(qū)居民代表、議事協(xié)商委員會以及社團代表等在一定時間內(nèi)對社區(qū)工作和工作人員的個人情況進行公共評議的制度。評議結(jié)果與工作人員的個人報酬、評獎評優(yōu)等直接掛鉤。這項制度的建立，有利于進一步推進居民對社區(qū)工作及其工作人員的民主監(jiān)督。杭州市在探索工作評議會模式方面走在全國前列。

第五，網(wǎng)絡(luò)民主議事。杭州市某社區(qū)在民主管理和民主議事上充分利用了電腦普及率高、居民文化素質(zhì)高等特點，于2002年建立了社區(qū)網(wǎng)站，其中包括社區(qū)信息發(fā)布和社區(qū)論壇兩大板塊。通過網(wǎng)絡(luò)平臺，該社區(qū)公共信息的傳遞與共享變得高速、高效、公開、透明，這為民主議事協(xié)商的順利開展提供了前提。

2.社區(qū)民主協(xié)商的特色品牌。除了“溫嶺經(jīng)驗”等早期社區(qū)民主協(xié)商品牌之外，杭州、深圳等地還探索了“湖濱晴雨”工作室、“鄰里值班室”、人大代表工作站等特色社區(qū)民主協(xié)商品牌。

二、北京市社區(qū)民主協(xié)商開展情況

（一）制度建設(shè)

2016年6月，中北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實施意見》。2017年2月13日，北京市民政局制定印發(fā)了《北京市社區(qū)議事廳工作指導(dǎo)規(guī)程（試行）》。西城區(qū)結(jié)合本區(qū)實踐，制定出臺了《西城區(qū)關(guān)于推進社區(qū)協(xié)商工作的實施意見（試行）》文件。

（二）社區(qū)協(xié)商民主實踐

為貫徹落實中央和北京市有關(guān)文件精神，各區(qū)積極開展社區(qū)民主協(xié)商工作，取得了一些成績。

從2014年開始，西城區(qū)開始探索“參與型”社區(qū)協(xié)商工作，到2017年，試點社區(qū)從22個擴大到60個。到2017年8月，西城區(qū)共建立起6084個樓院議事平臺、1015個網(wǎng)格議事平臺、261個社區(qū)議事廳和15個街道議事平臺，召開議事會12134次，解決居民實際問題7000余件，形成了1855件典型案例。

2013年，東城區(qū)“社區(qū)議事廳”為平臺，以“開放空間”、“社區(qū)茶館”等新型會議方法為技術(shù)手段，以六大委員會及與其對接的六類社區(qū)社會組織為服務(wù)支撐，通過搜集居民反映的急、難、熱問題，以議題的形式提交議事廳討論，引導(dǎo)居民有序參與社區(qū)事務(wù)。

朝陽區(qū)奧運村街道將共商共治引入“參與式協(xié)商”。通過邀請中國社科院社會、清華大學(xué)的專家學(xué)者與街道的40位議事代表就社區(qū)治理問題展開研討。

2014年，在中共海淀區(qū)委、海淀區(qū)政府的支持下，清華大學(xué)課題組在海淀區(qū)清河街道開展了清河實驗。通過“社區(qū)提升實驗”成立居委會議事會，讓議事委員帶領(lǐng)居民進行民主議事和決策，產(chǎn)生以居民需求為導(dǎo)向的社區(qū)提升議案，由課題組進行相關(guān)專業(yè)的專家、設(shè)計師等技術(shù)資源的整合，居民參與和過程監(jiān)督，由此實現(xiàn)社區(qū)改造和提升。

此外，其他各區(qū)也在不同層面，以不同形式開展了一些社區(qū)民主協(xié)商工作。

三、社區(qū)協(xié)商民主存在的普遍性問題

當(dāng)前，我國社區(qū)協(xié)商民主存在的普遍性問題主要包括：居委會自治功能弱化，開展社區(qū)協(xié)商民主動力和能力不足；社區(qū)協(xié)商民主的邊界難以界定，社區(qū)協(xié)商民主的功能泛化；居民參與積極性不高，社區(qū)協(xié)商民主的參與程度有待提高；社區(qū)協(xié)商主體的代表不足；民主協(xié)商程序不規(guī)范，協(xié)商效果不佳；缺乏監(jiān)督考核機制，協(xié)商結(jié)果執(zhí)行不力等問題。

四、北京市開展社區(qū)協(xié)商民主存在的突出問題

除了一些普遍性的問題，目前北京市在開展社區(qū)協(xié)商民主方面還存在一些突出問題：

（一）社區(qū)協(xié)商民主開展不均衡

中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實施意見》的通知要求：各區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）要結(jié)合實際制定具體實施辦法和相關(guān)配套政策，有計劃有步驟地推進城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作。由于各區(qū)情況差別較大，推進力度不一，導(dǎo)致全市社區(qū)協(xié)商民主開展不均衡。東城、西城城市核心區(qū)開展情況較早，覆蓋面較寬，其他存在不同程度的滯后。

（二）監(jiān)督考核力度不足

《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實施意見》指出，民政部門要會同組織等有關(guān)部門認真做好協(xié)商工作的指導(dǎo)和督促落實。就目前來看，全市層面缺乏的統(tǒng)一的針對社區(qū)協(xié)商民主開展情況的監(jiān)督考核機制，導(dǎo)致各區(qū)、各街道對開展社區(qū)協(xié)商民主的重視程度不一，推進力度不一致。

（三）居委會自治功能發(fā)揮不到位

和全國其他地方的情況類似，現(xiàn)有的街居管理體制導(dǎo)致社區(qū)居委會自治功能的弱化，居委會負擔(dān)過重，沒有足夠的精力和能力開展社區(qū)協(xié)商民主工作。

（四）民主協(xié)商形式較為單一，網(wǎng)絡(luò)民主議事有待加強

目前，北京市主推的社區(qū)協(xié)商民主形式是分層參與式協(xié)商，屬于傳統(tǒng)的協(xié)商民主形式，對于新興的網(wǎng)絡(luò)民主議事形式缺乏具體的指導(dǎo)意見和實踐探索。

五、進一步推進北京市社區(qū)協(xié)商民主的建議

（一）以街（道）居（委會）體制改革為契機，強化居委會自治功能

當(dāng)前，市委市政府正在積極推進全市街居體制改革，要以此為契機，進一步推進社區(qū)減負工作，使居委會更多地回歸自治功能。要進一步強化居委會在推進社區(qū)協(xié)商民主中的組織中樞作用，為社區(qū)協(xié)商民主工作推進提供組織保障。

（二）強化社區(qū)協(xié)商民主工作的監(jiān)督考核

當(dāng)前，推進社區(qū)協(xié)商民主已經(jīng)成為加強和創(chuàng)新社會治理的重要內(nèi)容和抓手。全市應(yīng)統(tǒng)一認識，高度重視社區(qū)協(xié)商民主工作，建立統(tǒng)一的監(jiān)督考核機制，強化對區(qū)級政府層面的考核，促進社區(qū)協(xié)商民主工作均衡高水平發(fā)展。

（三）搭建智慧管理平臺，加強協(xié)商結(jié)果執(zhí)行

借鑒寧夏銀川、海南等地的經(jīng)驗，在智慧城市理念指引下，搭建集電子政務(wù)、社會治理、城市管理等于一體的社會治理綜合服務(wù)平臺，實現(xiàn)社會治理信息安全快速流轉(zhuǎn)、互聯(lián)互通、多方共享網(wǎng)格職能全覆蓋，實現(xiàn)部門共建、共治、共享的智能化管理體系。將城鄉(xiāng)協(xié)商民主情況納入智慧管理服務(wù)平臺，強化協(xié)商結(jié)果的信息公開和執(zhí)行情況監(jiān)督，把協(xié)商結(jié)果落到實處，提高民主協(xié)商的效率和參與積極性。

（四）加強社區(qū)協(xié)商民主的技術(shù)培訓(xùn)工作

實踐證明，社區(qū)協(xié)商民主工作是一項專業(yè)性、技術(shù)性較強的工作，需要一套成熟的議事規(guī)則，需要一批掌握議事技巧的民主協(xié)商主體。而這些議事規(guī)則、協(xié)商技巧不會天然存在，需要專業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)。要加大資金投入，積極引入社會學(xué)家、社會工作者、志愿者參與社區(qū)協(xié)商民主的技術(shù)培訓(xùn)，提高民主協(xié)商主體的規(guī)則意識和議事能力，提高協(xié)商效果。

（五）創(chuàng)新協(xié)商形式，豐富協(xié)商手段

要借鑒先進地區(qū)經(jīng)驗，創(chuàng)新協(xié)商形式，開展靈活多樣的民主協(xié)商活動，如建設(shè)人大代表聯(lián)絡(luò)站等。整合社區(qū)信息化資源，加強社區(qū)信息化建設(shè)，運用社區(qū)論壇、公眾號等手段，開辟社情民意網(wǎng)絡(luò)征集渠道，為居民搭建網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺。