基層推行公務(wù)卡結(jié)算制度存在的問(wèn)題及對(duì)策

代瀟灑

一、引言

我國(guó)的公務(wù)卡制度主要是指以國(guó)庫(kù)集中支付體系為基礎(chǔ)，由代理銀行為行政事業(yè)單位及其在職人員辦理，主要用于公務(wù)活動(dòng)支出的具有一定透支額度和免息期的一種貸記卡，并以降低行政運(yùn)行成本為目的的一種非現(xiàn)金支付形式。實(shí)行公務(wù)卡結(jié)算是預(yù)算單位替代現(xiàn)金結(jié)算的一種結(jié)算方式，具體是指在行政事業(yè)單位的日常公務(wù)支出由原來(lái)采用現(xiàn)金結(jié)算，現(xiàn)通過(guò)行政事業(yè)單位在職人員利用公務(wù)卡刷卡結(jié)算。公務(wù)卡制度改革是政府財(cái)政管理制度的一種創(chuàng)新，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)現(xiàn)金結(jié)算模式的短板問(wèn)題，在基層推行公務(wù)卡制度改革也是財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革方案在基層實(shí)施過(guò)程中的不斷深化，在一定程度上提升了基層預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理水平。因此，從某種意義上說(shuō)，全面推行公務(wù)卡制度改革，是當(dāng)前深化財(cái)政財(cái)務(wù)管理制度改革的一項(xiàng)重要舉措。我縣從2012年年底開始在縣直機(jī)關(guān)事業(yè)單位推行公務(wù)卡制度，2013年又把試點(diǎn)擴(kuò)大到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，逐步實(shí)現(xiàn)了預(yù)算單位公務(wù)卡結(jié)算的全覆蓋。全縣縣直132家預(yù)算單位、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)分別在中國(guó)建設(shè)銀行、徽商銀行選擇辦理了公務(wù)卡業(yè)務(wù)，截止2017年年底全縣公務(wù)卡結(jié)算累計(jì)刷卡1,014萬(wàn)元。

縱觀全縣公務(wù)卡制度的推行和執(zhí)行過(guò)程，該結(jié)算制度對(duì)基層行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理發(fā)揮了積極的作用。首先，在基層預(yù)算單位日常公務(wù)支出活動(dòng)中采用公務(wù)卡結(jié)算，減少行政運(yùn)行中現(xiàn)金的使用，避免庫(kù)存現(xiàn)金的不足，有利于預(yù)算單位公務(wù)支出用款計(jì)劃，提高預(yù)算單位現(xiàn)金管理和公務(wù)支出報(bào)銷的效率，提升行政事業(yè)單位的資金運(yùn)行效益和使用價(jià)值。其次，各預(yù)算單位積極使用公務(wù)卡結(jié)算，減少現(xiàn)金借款、取款、還款等工作環(huán)節(jié)，最大限度的簡(jiǎn)化和規(guī)范了公務(wù)消費(fèi)行為，減少了內(nèi)部浪費(fèi)，降低了財(cái)務(wù)管理的成本，同時(shí)避免了現(xiàn)金使用保管中存在的安全隱患。再次，公務(wù)卡結(jié)算真實(shí)記錄了資金的運(yùn)行軌跡，確保了公務(wù)消費(fèi)行為的真實(shí)性和實(shí)效性，同時(shí)有效杜絕了預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理人員私自挪用單位現(xiàn)金的現(xiàn)象，在一定程度上加強(qiáng)了財(cái)政監(jiān)督，預(yù)防了公務(wù)腐敗，提高了財(cái)政管理的透明度，為陽(yáng)光財(cái)政奠定了基礎(chǔ)。

二、基層公務(wù)卡制度運(yùn)行的現(xiàn)狀及原因分析

回顧五年來(lái)我縣推行公務(wù)卡制度改革的歷程，從我縣的改革實(shí)際情況看，公務(wù)卡在使用中得到了廣泛認(rèn)可，我們也認(rèn)識(shí)到基層公務(wù)卡結(jié)算制度改革仍處于初步階段，與此相關(guān)的配套制度、機(jī)制還不健全，不可避免地在推行公務(wù)卡結(jié)算過(guò)程中存在許多問(wèn)題亟需要解決。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，目前基層預(yù)算單位在日常公務(wù)支出中還普遍存在大量提取和使用現(xiàn)金的行為，很可能存在行之有效的公務(wù)卡結(jié)算模式被反替代的風(fēng)險(xiǎn)，這種情況的發(fā)生既不利于預(yù)算單位規(guī)范財(cái)務(wù)管理，也不利于加強(qiáng)財(cái)政資金的監(jiān)督。

（一）公務(wù)卡結(jié)算意識(shí)淡薄

因?yàn)閭鹘y(tǒng)消費(fèi)觀念所帶來(lái)的影響，預(yù)算單位一直都是習(xí)慣于“現(xiàn)金支付、先開支后報(bào)銷”的結(jié)算和報(bào)銷模式，對(duì)于公務(wù)卡消費(fèi)、報(bào)銷存在不適應(yīng)或抵觸情緒，有部分預(yù)算單位很多時(shí)候都是在購(gòu)貨商店中進(jìn)行短期的賒欠，并統(tǒng)一進(jìn)行結(jié)賬，導(dǎo)致了預(yù)算單位公務(wù)卡的使用程度不高，這種消費(fèi)的“路徑依賴”很難在短時(shí)間內(nèi)打破。即使有部分單位已經(jīng)開展了公務(wù)卡的使用，但是因?yàn)椴]有形成良好的公務(wù)卡結(jié)算意識(shí)，公務(wù)卡可接受程度不高，使公務(wù)卡陷入使用頻率低下的困境，最終導(dǎo)致目前公務(wù)卡結(jié)算方式還不能完全取代現(xiàn)金支出，這在一定程度上制約著公務(wù)卡結(jié)算制度的進(jìn)一步推進(jìn)。

（二）公務(wù)卡結(jié)算環(huán)境不完善

預(yù)算單位在日常公務(wù)支出中使用公務(wù)卡的頻率，在一定程度上受到POS機(jī)布點(diǎn)數(shù)量、密度及刷卡消費(fèi)渠道不通暢等環(huán)境的限制。從當(dāng)前，基層預(yù)算單位所推行的公務(wù)卡反饋的信息來(lái)看，還沒有形成完善的公務(wù)卡結(jié)算環(huán)境?；鶎宇A(yù)算單位在日常公務(wù)支出中使用公務(wù)卡結(jié)算需要商戶配備POS機(jī)，然而在實(shí)際的運(yùn)行中，縣級(jí)刷卡設(shè)備的布點(diǎn)有限，至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的布點(diǎn)更是屈指可數(shù)，即使在有條件的情況下，由于安裝電子支付系統(tǒng)具有一定的手續(xù)費(fèi)成本，直接導(dǎo)致部分商戶并不愿意配備POS機(jī)，直接導(dǎo)致了基層POS機(jī)的普及率不高，同時(shí)還導(dǎo)致了基層預(yù)算單位一些零星公務(wù)支出，如辦公用品等無(wú)法刷卡消費(fèi)，阻礙了公務(wù)卡的日常使用。此外，因?yàn)榇磴y行的缺位，也在一定程度上影響到了公務(wù)卡結(jié)算的效果。在公務(wù)卡制度推行初期，各個(gè)代理銀行因?yàn)榭紤]到自身的利益，積極為各預(yù)算單位辦卡，但在公務(wù)卡運(yùn)行過(guò)程中，代理銀行后續(xù)服務(wù)沒有同步跟進(jìn)，出現(xiàn)服務(wù)滯后，使得出現(xiàn)的公務(wù)卡還款、轉(zhuǎn)賬及POS機(jī)的維護(hù)問(wèn)題不能得到有效解決，挫傷了預(yù)算單位用卡的積極性，這或多或少左右了公務(wù)卡的運(yùn)行。

（三）預(yù)算單位宣傳力度欠缺，公務(wù)卡使用積極性不高

雖然目前很多預(yù)算單位迫于政策的壓力也在積極的推行公務(wù)卡結(jié)算制度，同時(shí)在代理銀行辦理了公務(wù)卡，但是因?yàn)轭A(yù)算單位的公務(wù)人員對(duì)于公務(wù)卡并不了解，不知道公務(wù)卡結(jié)算的適用范圍、具體使用方法和報(bào)銷流程，也不清楚公務(wù)卡結(jié)算在行政事業(yè)單位的日常公務(wù)支出中日益顯現(xiàn)出來(lái)的優(yōu)越性。由于認(rèn)識(shí)的不到位、公務(wù)卡結(jié)算目錄的不熟悉和安全用卡知識(shí)的缺乏，預(yù)算單位工作人員對(duì)公務(wù)卡結(jié)算產(chǎn)生了誤解，這些誤解使一部分公務(wù)卡變成了“休眠卡”，辦卡卻不開卡，開卡至今沒有啟用的現(xiàn)象比比皆是，嚴(yán)重制約了公務(wù)卡結(jié)算制度的普及和推廣，阻礙了公務(wù)卡結(jié)算模式的形成。

（四）公務(wù)卡結(jié)算配套制度及機(jī)制不健全

公務(wù)卡結(jié)算制度是加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督和預(yù)防公務(wù)腐敗的一項(xiàng)新舉措，僅依靠政策的宣傳教育、預(yù)算單位自覺執(zhí)行難以維持改革效果的持續(xù)性，必須配備一套實(shí)施有效的制度加以保障。在目前基層預(yù)算單位公務(wù)卡結(jié)算使用中，缺少保證公務(wù)卡制度推行的配套財(cái)務(wù)管理制度及內(nèi)部控制制度，使得該結(jié)算制度的推行不能循序漸進(jìn)，持續(xù)改革的動(dòng)力不足。同時(shí)，公務(wù)卡結(jié)算監(jiān)督機(jī)制還不夠健全。當(dāng)前基層公務(wù)卡結(jié)算的監(jiān)督方式主要使用的是事后控制，僅僅是在集中支付清算的時(shí)候，公務(wù)卡消費(fèi)明細(xì)的信息以及現(xiàn)金的提取情況才能夠反饋到國(guó)庫(kù)集中自付系統(tǒng)之中。這種監(jiān)督方式只能夠發(fā)揮出事后的審核作用，在現(xiàn)實(shí)的操作中由于公務(wù)卡結(jié)算制度存在管理盲區(qū)，預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員缺乏對(duì)公務(wù)卡消費(fèi)的事前、事中控制，公務(wù)卡在刷卡使用后，預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員僅憑刷卡憑證就給其報(bào)銷，這樣就無(wú)法完全避免“虛開發(fā)票”、“虛支套現(xiàn)”等腐敗行為的發(fā)生。

三、深化基層公務(wù)卡制度運(yùn)行的解決對(duì)策

（一）提高公務(wù)卡結(jié)算意識(shí)，增強(qiáng)公務(wù)卡消費(fèi)理念

一是，預(yù)算單位要加強(qiáng)公務(wù)卡結(jié)算宣傳和培訓(xùn)工作，通過(guò)集中培訓(xùn)、上門服務(wù)等多種渠道使基層預(yù)算單位工作人員把握公務(wù)卡制度理念，幫助其掌握公務(wù)卡制度推行的目的、意義、報(bào)銷還款基本操作規(guī)程及潛在的交易風(fēng)險(xiǎn)，提高其對(duì)公務(wù)卡制度的重要性認(rèn)識(shí)，從根本上轉(zhuǎn)變其消費(fèi)觀念，形成正確的刷卡和用卡安全意識(shí)，使公務(wù)人員切身感受到使用公務(wù)卡結(jié)算的便捷和好處，形成良好的主動(dòng)用卡、自覺刷卡氛圍，切實(shí)提高預(yù)算單位公務(wù)卡的使用率。二是，鼓勵(lì)代理銀行開展公務(wù)卡刷卡積分兌獎(jiǎng)活動(dòng)，把握針對(duì)預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)的契機(jī)，使公務(wù)卡制度宣傳及培訓(xùn)工作常態(tài)化、制度化，持續(xù)跟進(jìn)預(yù)算單位公務(wù)卡使用狀況，及時(shí)解決公務(wù)卡使用模塊中消費(fèi)信息網(wǎng)絡(luò)傳遞、報(bào)銷還款和指標(biāo)錄入等方面的問(wèn)題，不斷提升預(yù)算單位公務(wù)用卡的意識(shí)，提高公務(wù)用卡的積極性和使用效率，改變大部分預(yù)算單位公務(wù)卡的“睡眠”狀態(tài)。

（二）加強(qiáng)刷卡基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善公務(wù)卡結(jié)算環(huán)境

一是，加強(qiáng)代理銀行刷卡基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，完善公務(wù)卡刷卡環(huán)境建設(shè)，擴(kuò)大公務(wù)卡結(jié)算的覆蓋面，增加POS機(jī)布點(diǎn)的數(shù)量，加大布點(diǎn)密度，普及POS機(jī)的使用，為公務(wù)卡結(jié)算創(chuàng)造方便、快捷、順暢的支付環(huán)境。二是，積極引導(dǎo)代理銀行加強(qiáng)銀聯(lián)信息系統(tǒng)建設(shè)，完善公務(wù)卡支付系統(tǒng)功能，確保公務(wù)消費(fèi)信息及時(shí)傳遞，保障公務(wù)卡轉(zhuǎn)賬及還款的順利便捷，增強(qiáng)公務(wù)卡安全性，提高公務(wù)卡結(jié)算透明度。三是，鼓勵(lì)代理銀行出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策，降低公務(wù)卡結(jié)算的交易成本，如減少協(xié)議供貨商戶安裝電子支付系統(tǒng)的手續(xù)費(fèi)，提高協(xié)議供貨商戶POS機(jī)配置與使用的積極性。

（三）建立健全公務(wù)卡結(jié)算配套制度與監(jiān)督機(jī)制

一是，在公務(wù)卡結(jié)算制度實(shí)施中要堅(jiān)持管理、監(jiān)督相結(jié)合，制定完備地與公務(wù)卡結(jié)算制度相關(guān)的財(cái)務(wù)管理體制與內(nèi)部控制體系，完善預(yù)算單位公務(wù)卡報(bào)銷管理制度和報(bào)銷操作流程，規(guī)范公務(wù)人員用卡行為。在實(shí)際操作中，預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部審核，通過(guò)查詢公務(wù)卡信息系統(tǒng)調(diào)出相關(guān)公務(wù)卡消費(fèi)記錄，并在此基礎(chǔ)上核對(duì)發(fā)票、POS機(jī)消費(fèi)單據(jù)與公務(wù)卡消費(fèi)記錄之間的一致性；審計(jì)部門要將公務(wù)卡使用與管理納入審計(jì)范圍，對(duì)不使用公務(wù)卡結(jié)算的預(yù)算單位，根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，給予相應(yīng)的處罰；此外，紀(jì)檢部門應(yīng)將公務(wù)卡結(jié)算作為反腐倡廉建設(shè)工作一項(xiàng)考核內(nèi)容，加大對(duì)公務(wù)卡結(jié)算情況的監(jiān)督檢查力度。二是，要建立相關(guān)的績(jī)效考核制度和責(zé)任追究制度，規(guī)范預(yù)算單位日常公務(wù)支出，對(duì)違規(guī)使用公務(wù)卡結(jié)算的人員進(jìn)行行政處罰，嚴(yán)格規(guī)定公務(wù)卡消費(fèi)的內(nèi)容、范圍及額度，嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡結(jié)算強(qiáng)制目錄，嚴(yán)格按照流程對(duì)公務(wù)卡進(jìn)行報(bào)銷還款，防止公務(wù)卡使用者與不法商戶惡意串通“虛支套現(xiàn)”現(xiàn)象的發(fā)生，對(duì)涉嫌腐敗的人員及商戶進(jìn)行責(zé)任追究，嚴(yán)厲懲處公務(wù)消費(fèi)腐敗行為，促使公務(wù)卡結(jié)算制度充分發(fā)揮防腐作用。