當(dāng)前個(gè)稅改革的問題及建議

李曉 山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院

2018年6月19日, 新提請(qǐng)的個(gè)人所得稅修正法 (草案) 引起了各界的廣泛關(guān)注。本次草案合并四項(xiàng)勞務(wù)性所得進(jìn)行綜合征稅、調(diào)整專項(xiàng)扣除項(xiàng)目，體現(xiàn)了我國開始建立分類征收和綜合征收相結(jié)合的征收方式，逐步改進(jìn)個(gè)稅稅制結(jié)構(gòu)、適應(yīng)稅收制度國際化的改革方向。本次改革將個(gè)稅免征額上調(diào)至每月5000元，擴(kuò)大了低檔稅率級(jí)距，大幅降低了中低收入的工薪階層的稅負(fù)。此外，草案中新增加的關(guān)于反避稅條款的規(guī)定，則有利于防止高收入人群的不正當(dāng)避稅行為，改善偷稅漏稅現(xiàn)象。這次改革是對(duì)個(gè)人所得稅法的進(jìn)一步完善和修訂，其內(nèi)容也體現(xiàn)出了未來我國個(gè)稅改革的方向和趨勢。

個(gè)稅改革的關(guān)鍵問題在于如何合理分配納稅人之間的稅收負(fù)擔(dān)，盡管本次個(gè)稅改革在一定程度上降低了中低收入群體的稅收負(fù)擔(dān)，但從整體來看，我國個(gè)人所得稅制仍然較為冗雜，需要被更進(jìn)一步完善和改進(jìn)。

一、當(dāng)前個(gè)稅改革迫切需要解決的問題

（一）分類稅制的改革刻不容緩

目前我國個(gè)人所得稅制實(shí)行分類征收，從2018年修訂草案來看，我國已經(jīng)開始由分類征收向二元稅制過渡，但總體來看還是偏向分類征收，存在許多問題，還需進(jìn)一步深化改革，從整體上改進(jìn)和完善個(gè)稅稅制，才能確保個(gè)稅體制高效有序運(yùn)行。

將納稅人所得根據(jù)性質(zhì)區(qū)分不同類別進(jìn)行課稅，存在許多弊端。首先，分類項(xiàng)目有限，無法窮舉，并且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大量新興職業(yè)出現(xiàn)，項(xiàng)目的劃分已經(jīng)落后，不能將納稅人全部收入來源囊括其中，不屬于分類項(xiàng)目中的收入便可以不納稅；其次，不同項(xiàng)目使用不同費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)和不同優(yōu)惠政策，應(yīng)稅項(xiàng)目越多，費(fèi)用扣除也越多，納稅人可以將大量收入進(jìn)行分散繳稅，也可以通過轉(zhuǎn)移收入名目大幅度降低稅負(fù)稅負(fù)。

分類稅制雖然設(shè)計(jì)簡便，易于管理，但最嚴(yán)重的問題便是稅負(fù)的不公平。一方面，分類稅制不能體現(xiàn)納稅人的綜合納稅能力，違背了量能課稅和稅負(fù)公平原則；另一方面，分類稅制扣除費(fèi)用不合理，收入分項(xiàng)越多，費(fèi)用扣除越多，同樣導(dǎo)致稅負(fù)不合理。[1]{p172}因此個(gè)稅必須要改革稅制，加快分類稅制向二元稅制過渡，否則將極大影響收入分配和社會(huì)公平。

（二）資本所得的征稅方案有待細(xì)化

個(gè)人所得稅的作用，不僅是支撐財(cái)政收入，更重要的是要起到調(diào)節(jié)收入公平、縮小收入差距的作用。然而目前我國個(gè)稅主要來源是工薪階層納稅，高收入人群的稅收收入在對(duì)個(gè)稅收入中占很小的比例，重要原因就在于高收入群體的資本所得的稅款流失。雖然稅務(wù)機(jī)關(guān)將高收入人群列為重點(diǎn)征控對(duì)象，但由于稅務(wù)機(jī)關(guān)征管體系不夠完善，其收入較難全部被掌握，許多資本收入名錄也非常隱秘，高收入人群很容易通過隱匿收入、海外轉(zhuǎn)移收入等手段進(jìn)行避稅。

高收入群體以極少的成本享受與中低收入群體一致甚至更好的公共服務(wù)，這不僅是稅負(fù)不公平，也是嚴(yán)重的社會(huì)資源不公平問題。要實(shí)現(xiàn)稅收公平，收入分配公平，充分發(fā)揮個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的作用，就必須重視高收入群體納稅問題，加大對(duì)資本所得的征稅力度，針對(duì)其資本所得建立完整的稅收征管體制并妥善落實(shí)。同時(shí)，從整體稅收收入的角度來說，營改增之后，我國改善了稅收收入偏向間接稅的不平衡現(xiàn)象，但要進(jìn)一步完善稅制結(jié)構(gòu)，還需要提高直接稅比重，增加高收入群體稅收可以大幅度增加個(gè)稅收入，即可提高直接稅比重。[2]{p11}

（三）稅收征管體系有待完善

我國稅收監(jiān)管薄弱問題，本質(zhì)上就是稅收信息體系不健全問題。

我國稅收信息網(wǎng)絡(luò)不健全，一是使得稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取納稅信息不充分不及時(shí)，導(dǎo)致稅收的遞延征收甚至大量流失；二是隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅速發(fā)展，許多互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的自由職業(yè)應(yīng)運(yùn)而生，以網(wǎng)絡(luò)主播為例，他們?cè)谥辈ブ惺盏降拇蛸p收入目前尚無有效的征稅措施，只能通過個(gè)人自行申報(bào)，極易造成收入的隱匿，稅務(wù)機(jī)關(guān)也無法及時(shí)獲取其財(cái)務(wù)信息和銀行交易記錄，造成這一部分稅款征收的流失，甚至在一定程度上助長了許多人想成為網(wǎng)絡(luò)主播、進(jìn)而一夜暴富的浮躁功利的社會(huì)現(xiàn)象；三是稅務(wù)信息監(jiān)管系統(tǒng)的缺失很容易使稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人之間產(chǎn)生頻繁利益交換，造成稅款征收環(huán)節(jié)中的勾結(jié)逃稅現(xiàn)象。

二、關(guān)于個(gè)人所得稅改革的幾點(diǎn)建議

（一）進(jìn)一步完善稅制設(shè)計(jì)

1.區(qū)分勞動(dòng)所得與資本所得

要強(qiáng)調(diào)按勞分配原則，對(duì)現(xiàn)有納稅分類項(xiàng)目進(jìn)行合并，首先區(qū)分勞動(dòng)所得與資本所得。[3]{p78}在區(qū)分這兩大類的前提下，再細(xì)化分類，但分類項(xiàng)目宜大不宜小，不必區(qū)分過細(xì)，比如勞動(dòng)所得可劃分為工資薪金所得與其他勞動(dòng)所得，資本所得區(qū)分為直接投資所得、儲(chǔ)蓄所得。

同時(shí)要明確、嚴(yán)格定義勞動(dòng)所得與資本所得。勞動(dòng)所得是人們基本生活的保障，稅負(fù)應(yīng)該予以減輕，制定靈活合理的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步簡化稅率級(jí)距，降低稅率；而對(duì)于股息、紅利資本所得部分，應(yīng)該增加稅負(fù)比重，可以考慮實(shí)行比例稅率，若所得超過一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)全部非勞動(dòng)所得適用單一稅率進(jìn)行征收。

2.以個(gè)人為單位征收轉(zhuǎn)變?yōu)橐约彝閱挝徽魇?/p>

家庭是人們進(jìn)行社會(huì)生活的普遍形式，是基本的社會(huì)單位。以家庭為單位進(jìn)行征收，充分考慮了納稅人的綜合稅收負(fù)擔(dān)。但是要明確清晰的界定“家庭”這一定義，尤其注意單親父母獨(dú)自撫養(yǎng)兒童是否屬于家庭納稅，若不屬于，還要區(qū)分此種情況與家庭納稅、個(gè)人納稅的納稅政策，最大程度上實(shí)現(xiàn)稅負(fù)的公平。若“家庭”定義不明確，同樣會(huì)造成稅負(fù)不平衡。

3.增加特殊費(fèi)用扣除項(xiàng)目

首先可以增加兒童撫養(yǎng)費(fèi)用和教育費(fèi)用扣除。兒童做為無法獨(dú)立的個(gè)體，成長情況受監(jiān)護(hù)人影響巨大，從某種程度上來說可以視為弱勢群體，應(yīng)該享受最大程度上的福利政策，增加兒童撫養(yǎng)費(fèi)用、教育費(fèi)用扣除，可以從稅收方面為兒童創(chuàng)造一個(gè)更良好的成長條件。其次可以增加生計(jì)費(fèi)用扣除，可以降低生育成本，鼓勵(lì)生育。

（二）加強(qiáng)對(duì)資本所得納稅力度

首先從制度層面來說，治理高收入群體資本所得的最好方法是實(shí)行二元稅制，針對(duì)資本所得，可以以年為單位，適用單一稅率進(jìn)行征稅，可以有效地增加高收入人群納稅金額和納稅比例，但是在本次草案中，對(duì)投資所得、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓租賃所得等仍然采取分類征收, 令人遺憾。

其次，在高收入人群稅源管理方面，與國際接軌是很有必要的。隨著國家間聯(lián)系日益緊密，各國聯(lián)合反避稅會(huì)成為常態(tài)，我國對(duì)外簽署的有關(guān)稅收協(xié)定也在日益增加，在針對(duì)高收入人群國際避稅問題上與其他國家勠力同心，能夠提供一個(gè)更便利的征管環(huán)境，有利于資產(chǎn)來源去向的追蹤，有利于監(jiān)察高收入群體利用海外架構(gòu)開展的各種避稅行為。

對(duì)高收入人群所得監(jiān)管薄弱也是此部分個(gè)稅流失的重要原因。因此，要加大對(duì)高收入人群繳稅的監(jiān)管力度，規(guī)范資本流動(dòng)流程，甚至可以成立相關(guān)部門有針對(duì)性的、專項(xiàng)的負(fù)責(zé)其稅款征收。另外，引入國際更科學(xué)有效的方法、標(biāo)準(zhǔn)也是行之有效的。比如本次草案中, 建議將修改居住時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)修改為國際通行的“183天規(guī)則”，再比如國際通行的高凈值人群 (HNWIs) 的標(biāo)準(zhǔn)也可以考慮被引入中國個(gè)人所得稅的管理。[4]{p22}

（三）加快稅收信息體系建設(shè)

完善稅收信息體系的重要性體現(xiàn)在許多方面。比如若要加強(qiáng)對(duì)高收入群體資本所得的征稅，掌握納稅人的全部收支信息、建立發(fā)達(dá)的稅務(wù)財(cái)務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)便是必要條件。在稅收國際化大背景下，未來我國個(gè)人所得稅應(yīng)成為國家稅收收入的中流砥柱，因此在個(gè)人所得稅的征收過程中，確保稅務(wù)機(jī)關(guān)準(zhǔn)確獲取納稅人財(cái)務(wù)信息顯得尤為重要。而稅收信息體系完整全面無疑是建立高效、簡便的征管機(jī)制、避免稅款流失的重要保障。目前世界正在邁入信息化時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)+為大范圍的信息共享提供了技術(shù)支持；我國的國地稅合并，給全國稅務(wù)完整體系構(gòu)建和稅務(wù)信息統(tǒng)一管理提供了制度基礎(chǔ)。

1.要加快全國各部門信息網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)。

目前稅務(wù)部門與政府部門、銀行系統(tǒng)的信息無法共享，是造成個(gè)人所得稅流失的重要原因。在無法獲取準(zhǔn)確訊息的情況下，稅務(wù)機(jī)關(guān)只能在發(fā)現(xiàn)相關(guān)人員偷稅漏稅后進(jìn)行追征追繳，而延后性的稅務(wù)稽查由于信息的迅速更迭和追繳不及時(shí)，很容易導(dǎo)致稅款的流失。加強(qiáng)各部門之間、各地稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的納稅信息共享，使得稅務(wù)部門能盡快脫離信息不對(duì)稱的被動(dòng)局面，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確的源泉征繳。

2.要加強(qiáng)對(duì)納稅自然人的管理，加強(qiáng)個(gè)人的稅務(wù)信息體系建設(shè)。

從個(gè)稅總體收入的角度來說，代扣代繳收入部分主要由工薪階層負(fù)擔(dān)，由于支付單位源泉扣繳，因此稅源廣泛，稅收收入穩(wěn)定；而納稅人自行申報(bào)收入部分，由于我國納稅人納稅意識(shí)薄弱，納稅不夠自覺，偷稅漏稅嚴(yán)重。同時(shí)，由于缺乏全面的信息管理，使得大量轉(zhuǎn)移收入、隱匿收入、國際避稅等行為大量出現(xiàn)，造成稅款的大量流失。納稅自然人基數(shù)大，流動(dòng)性強(qiáng)，因此有必要建立個(gè)人財(cái)務(wù)檔案和納稅檔案，進(jìn)行全國統(tǒng)一管理。[4]既可以使稅務(wù)部門在稅務(wù)征繳過程中有針對(duì)性的進(jìn)行分析、判斷、稽查，又可以加強(qiáng)納稅信用體系建設(shè)，促進(jìn)納稅人自覺納稅。