土地財(cái)政下的房地產(chǎn)管理缺失分析

王 毅

(吉林省不動(dòng)產(chǎn)登記管理中心，吉林 長(zhǎng)春 130042)

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾，是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求與不均衡不充分發(fā)展之間的矛盾。這一矛盾在房地產(chǎn)市場(chǎng)上，充分表現(xiàn)為人們對(duì)房產(chǎn)購(gòu)買能力的不足與房地產(chǎn)市場(chǎng)的過(guò)熱、泡沫、高空置率等現(xiàn)象。這種市場(chǎng)失態(tài)已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的潛在威脅。究其原因，政府角色的失正導(dǎo)致的過(guò)度行政或者無(wú)為行政是重要原因。

1 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的房地產(chǎn)管理

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府完全是一個(gè)市場(chǎng)主體的企業(yè)角色，承擔(dān)了企業(yè)產(chǎn)、供、銷的整體功能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)的資本運(yùn)作完全由企業(yè)自主。政府放開(kāi)了企業(yè)，進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)的換位、職能的轉(zhuǎn)變。首先，國(guó)家由市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)監(jiān)管主體。政府不再是經(jīng)營(yíng)者，而是市場(chǎng)的監(jiān)管者。這種政府職能的轉(zhuǎn)換，理論上使得政府不能再直接經(jīng)營(yíng)土地，更不能圈地拍賣。這和現(xiàn)實(shí)中的政府行為相悖。其次，是國(guó)家由市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)調(diào)節(jié)主體。政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)，政府不能再直接干預(yù)房地產(chǎn)企業(yè)行為。政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿，引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為，確保房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。再次，國(guó)家由市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)管理主體。國(guó)家根據(jù)人們的需求水平、土地資源狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有計(jì)劃地協(xié)調(diào)房產(chǎn)供應(yīng)，盡可能確保供需平衡，市場(chǎng)穩(wěn)定。最后，國(guó)家由市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)換為社會(huì)保障主體。居者有其屋、耕者有其田是中華民族的千年夢(mèng)想。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府作為一個(gè)社會(huì)保障主體，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能充分調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府通過(guò)積極干預(yù)保障市場(chǎng)的健康運(yùn)行，政府以行政主體的身份構(gòu)建社會(huì)住房保障體系，保障低收入弱勢(shì)群體的住房需求，從而實(shí)現(xiàn)人民住有所居的美好夢(mèng)想。

2 房地產(chǎn)市場(chǎng)中的管理缺失

房地產(chǎn)市場(chǎng)中的政府缺失主要體現(xiàn)在政府的過(guò)度行政或者無(wú)為行政兩個(gè)方面。過(guò)度行政是指政府的行政行為過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)，用政府命令代替市場(chǎng)、實(shí)施國(guó)家壟斷。無(wú)為行政是指在市場(chǎng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效調(diào)節(jié)的準(zhǔn)公共領(lǐng)域，政府沒(méi)有作為，不能履行其應(yīng)盡的管理與調(diào)節(jié)責(zé)任，從而導(dǎo)致社會(huì)失公、市場(chǎng)混亂。

2.1 政府的過(guò)度行政

首先是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行政壟斷。在我國(guó)城市，土地國(guó)家所有、政府管理。從行政理論上說(shuō)，政府對(duì)土地管理的目的是實(shí)現(xiàn)土地社會(huì)效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的最大化。但在GDP政績(jī)優(yōu)先的行政體制下，一些地方政府以土地經(jīng)營(yíng)者的身份出現(xiàn)，畫地拍賣，大幅度抬高地價(jià)，追逐最大的經(jīng)濟(jì)效益，使得零成本的土地資源成為迅速增長(zhǎng)的GDP政績(jī)。在土地經(jīng)營(yíng)上，政府過(guò)度壟斷、過(guò)度批租、過(guò)度招標(biāo)拍賣、過(guò)度土地合作都深深體現(xiàn)了政府行政的過(guò)度與濫用，客觀上對(duì)房?jī)r(jià)飛漲推波助瀾，與民爭(zhēng)利。其次是房地產(chǎn)市場(chǎng)的輿論擴(kuò)張。一些地方政府通過(guò)掌管的新聞?shì)浾摚圃焯摷俚睦孟⒅品康禺a(chǎn)市場(chǎng)，來(lái)刺激房?jī)r(jià)上漲，帶動(dòng)房地產(chǎn)投機(jī)，形成房地產(chǎn)泡沫，從而進(jìn)一步帶動(dòng)土地價(jià)格的上揚(yáng)。這客觀上導(dǎo)致了房?jī)r(jià)的飛漲，供給側(cè)的不均衡。最后是房地產(chǎn)市場(chǎng)的行政擴(kuò)張。拆遷可以創(chuàng)造房產(chǎn)需求，需求可以拉動(dòng)房地產(chǎn)漲價(jià)，房產(chǎn)漲價(jià)可以進(jìn)一步拉動(dòng)土地價(jià)格的上漲，從而促進(jìn)GDP的增加。這個(gè)最簡(jiǎn)單的邏輯，使得一些地方政府非常熱衷于拆遷。通過(guò)大規(guī)模的拆遷，創(chuàng)造城市內(nèi)部的剛性需求。這種剛性需求，最終要受利到土地價(jià)格上漲與GDP的增長(zhǎng)上來(lái)。

2.2 政府的無(wú)為行政

2000年以前我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)基本上是成本定價(jià)。2000年以后，伴隨著房?jī)r(jià)的飛漲與市場(chǎng)需求力的釋放，房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入市場(chǎng)定價(jià)階段。2005年房?jī)r(jià)加速上漲，2007年進(jìn)入暴漲階段。此時(shí)的房?jī)r(jià)，既不是由成本定價(jià)，也不是由市場(chǎng)定價(jià)，而完全是由房地產(chǎn)商說(shuō)了算。政府在房產(chǎn)定價(jià)上，完全是無(wú)所作為。高房?jī)r(jià)引發(fā)的投資需求進(jìn)一步促進(jìn)了投機(jī)與哄騙。一方面，大的房地產(chǎn)商之間形成價(jià)格聯(lián)盟以獲取暴利；另一方面，房地產(chǎn)的投機(jī)與炒作，進(jìn)一步拉動(dòng)了價(jià)格的飛漲。政府面對(duì)顯失公正的房?jī)r(jià)，無(wú)所作為。政府對(duì)房地產(chǎn)投機(jī)與炒作似乎也完全行政缺位。特定的歷史時(shí)期的炒房團(tuán)鋪天蓋地，以投機(jī)與獲取暴利為目的。這是政府在特定歷史時(shí)期下無(wú)為行政的畸形產(chǎn)物。無(wú)為行政的最直接的惡果就是導(dǎo)致房?jī)r(jià)飛漲，形成畸形泡沫，給未來(lái)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)潛在危險(xiǎn)。

3 房地產(chǎn)市場(chǎng)下政府職能的根本性變革

3.1 轉(zhuǎn)變政府職能

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府與市場(chǎng)的關(guān)系是政府引導(dǎo)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)。政府對(duì)市場(chǎng)具有監(jiān)督職能、管理職能和協(xié)調(diào)職能。必須明確，政府不是市場(chǎng)主體，政府既不能直接干預(yù)市場(chǎng)，也不能以主體的身份去參與市場(chǎng)。對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，會(huì)形成過(guò)度行政，對(duì)市場(chǎng)的參與，又會(huì)形成無(wú)為行政。政府必須明白什么是應(yīng)該做的，什么是可以做的，什么是不可以做的。這是從根本上轉(zhuǎn)變政府職能的前提。

3.2 轉(zhuǎn)換政府角色

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府必須與市場(chǎng)脫離利益關(guān)系。政府不應(yīng)該從市場(chǎng)獲利。政府的最大的利益在于創(chuàng)造公平的、充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，而不應(yīng)該是獲取更多的GDP增值。角色轉(zhuǎn)換，政府必須從市場(chǎng)抽身而退。如果不能轉(zhuǎn)換角色，政府在市場(chǎng)上既有裁判員的權(quán)利，又有運(yùn)動(dòng)員的利益，政府只能服務(wù)于自身利益，而不再服務(wù)于市場(chǎng)。

3.3 改變政府績(jī)效考評(píng)制度

目前我國(guó)行政體制中，對(duì)政府的績(jī)效考評(píng)，最重要的一個(gè)指標(biāo)就是GDP增長(zhǎng)數(shù)據(jù)。對(duì)于地方政府而言，唯有GDP增長(zhǎng)了，經(jīng)濟(jì)才發(fā)展，社會(huì)才進(jìn)步。因此，GDP成為考核官員政績(jī)的一個(gè)最重要指標(biāo)。而完全忽略了一個(gè)城市的宜居狀況、人們的幸福指數(shù)和社會(huì)就業(yè)狀況。在這種考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)下，就難以遏制地方政府的短期利益沖動(dòng)。而圈地拍賣，是地方政府投資最小、見(jiàn)效最快、成本最低的一種GDP增長(zhǎng)方式。

“居者有其屋”是數(shù)千年來(lái)中華民族幸福生活的夢(mèng)想之一。當(dāng)前，在住房建設(shè)日益回歸本位、房地產(chǎn)市場(chǎng)日益健康發(fā)展的前提下，政府應(yīng)積極推進(jìn)保障性住房建設(shè)，把困難收入、低收入、弱勢(shì)群體納入住房保障范圍，建立完善的弱勢(shì)住房建設(shè)供應(yīng)體系。政府在大力推進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)化的前提下，同時(shí)不斷地推進(jìn)住房建設(shè)的保障化，讓經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房，成為人們免受饑寒的最后保障，社會(huì)保障住房建設(shè)成為社會(huì)的公共福利。今天，改革開(kāi)放的我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)獲得了巨大的成就。在房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，徹底轉(zhuǎn)換政府職能，改革政府管理體制，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的千年夢(mèng)想，已經(jīng)不再遙遠(yuǎn)。實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”，要靠政府、靠市場(chǎng)、靠我們不懈的改革與奮斗。

[1] 易毅.現(xiàn)行體制下我國(guó)“土地財(cái)政”問(wèn)題的解決[J].經(jīng)濟(jì)師，2009(5).

[2] 曹霄琪.土地財(cái)政的成因與危害及其對(duì)策[J].金融經(jīng)濟(jì)，2011(22).

[3] 王克強(qiáng)，胡海生，劉紅梅.中國(guó)地方土地財(cái)政收入增長(zhǎng)影響因素實(shí)證研究——基于1995—2008年中國(guó)省際面板數(shù)據(jù)的分析[J].財(cái)經(jīng)研究，2012(4).