美國油氣法捕獲規(guī)則的形成與發(fā)展

屈茂輝　宋澤江

摘 要：美國油氣法捕獲規(guī)則系判例法確立的一項產(chǎn)權制度，從野生動物捕獲規(guī)則移植而來。該規(guī)則對美國石油天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了極大的促進作用，但同時也產(chǎn)生了過度開采、資源浪費等問題。美國各州相繼通過頒布強制聯(lián)營規(guī)則、井間距規(guī)則、禁止浪費規(guī)則等一系列配套立法對油氣法捕獲規(guī)則進行修改和限制，提高了油氣開采效率，保證了油氣產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展。借鑒美國油氣法捕獲規(guī)則的立法與司法經(jīng)驗，我國未來石油天然氣立法應當制定油氣資源礦業(yè)權重疊情形下的聯(lián)合開發(fā)規(guī)則，同時應當完善石油天然氣上游產(chǎn)業(yè)市場準入制度和油氣開采監(jiān)管制度。

關鍵詞： 石油；天然氣；捕獲規(guī)則；礦權重疊；市場準入

中圖分類號：DF96 文獻標識碼： A 文章編號：10037217（2018）03015506

石油天然氣不僅是不可再生的化石能源，更是關系到國民經(jīng)濟命脈的重要戰(zhàn)略資源。1859年美國人埃德溫·德洛克（Edwin Drake）打出了世界上第一口機械化開采的油井，拉開了油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的序幕[1]。世界各國在發(fā)展油氣產(chǎn)業(yè)的同時，也對石油天然氣的勘探開發(fā)、儲存、運輸、冶煉、加工、銷售等上中下游領域進行不同模式的立法。我國不僅石油工業(yè)起步較晚，石油天然氣立法進程也較為緩慢，1995年、2005年和2008年曾三次啟動《石油天然氣法》的起草工作，但因種種原因至今仍然未能進入立法程序[2]。借鑒域外的立法經(jīng)驗是我國制定《石油天然氣法》過程中一項必不可少的基礎性工作。美國作為最早發(fā)展石油工業(yè)的國家，在油氣產(chǎn)業(yè)上游領域積累了豐富的立法和司法經(jīng)驗。本文以文獻研究為主要方法研討美國油氣法捕獲規(guī)則的形成與發(fā)展，以期為我國立法提供借鑒。

一、美國油氣法捕獲規(guī)則：概念緣起與基本構(gòu)造

在美國法上，石油天然氣資源屬于不動產(chǎn)（Realty）的范疇，油氣開采視為是采礦（Mining）行為[3]。但油氣資源與固體礦產(chǎn)資源不同，在無外界干涉的情況下并不會發(fā)生橫向移動，一旦儲層封閉構(gòu)造受到諸如自身壓力或外界壓力的影響，其就具備了可移動的能力。簡言之，油氣資源的儲層封閉構(gòu)造發(fā)生變化后不一定能穩(wěn)定處于特定位置。正是這種特性，使得油氣資源成為一種特殊的礦產(chǎn)資源。油氣資源的可移動、不穩(wěn)定的特性乃美國法上的司法認知①。美國油氣資源所有權歸屬于土地所有者，而油氣礦藏之上往往存在多個地塊所有權人。因此，油氣資源可移動和不穩(wěn)定的特性使得界定油氣資源的產(chǎn)權范圍成為一個難題。美國法院創(chuàng)造性地提出了捕獲規(guī)則（Rule of Capture），解決了油氣資源的特殊性質(zhì)與產(chǎn)權范圍界定之間的矛盾。

捕獲規(guī)則是伴隨著油氣資源產(chǎn)業(yè)以及相應監(jiān)管法律制度發(fā)展過程中的一項重要產(chǎn)權制度，被美國各州普遍采用。捕獲規(guī)則也被稱為無限采掘權規(guī)則（Unlimited Right of Withdrawal）[4]，對其最為經(jīng)典的定義莫過于哈德威克（Hardwicke）教授簡明而又揭示本質(zhì)的闡述：“土地所有者享有在其土地之上鉆井開采出來油氣資源的所有權，即使部分油氣資源被證明是來源于相鄰土地之下。” [5]1948年德克薩斯州最高法院在埃利夫與特克松鉆井公司（Elliff v. Texon Drilling Co.）一案中也做出了類似的定義：“該規(guī)則簡而言之即土地所有者享有其土地之上油井開采出來的油氣資源的所有權，盡管部分油氣資源可能是從相鄰土地之下轉(zhuǎn)移而來。土地所有者可以擁有自相鄰土地之下流動而來的油氣資源而無需相鄰土地所有者的同意，同時也無需為該行為承擔責任?！盵6]另外，在佩德羅石油公司與阿普蘭德資源有限公司（Petro Pro， Ltd. v. Upland Resources， Inc.）一案中，法院用專業(yè)術語對捕獲規(guī)則做了以下闡釋：“捕獲規(guī)則是相鄰土地所有權人獲取屬于他人地下可移動礦產(chǎn)資源情形下的無責任規(guī)則。從實質(zhì)上來看，捕獲規(guī)則規(guī)定了在非故意或非惡意浪費的情況下，土地所有人有權任意生產(chǎn)其所能獲取的地下可移動礦產(chǎn)而不需對相鄰土地所有人承擔任何責任，即使該行為可能侵犯了相鄰土地所有人對該礦產(chǎn)享有的所有權權益。”[7]

從產(chǎn)生歷程看，捕獲規(guī)則作為美國普通法上的財產(chǎn)權制度最早在皮爾遜與波斯特（Pearson vs. Post）一案中確立，起初適用于野生動物領域，此后又作為地下水資源領域的一項重要產(chǎn)權制度。在美國油氣法律形成與發(fā)展的初期，法院并沒有認識到石油天然氣的特殊性質(zhì)，在尋找相關問題的答案時不可避免地類比其他更為熟悉的概念或事物——地下水資源和野生動物資源。當時關于地下水資源和野生動物資源產(chǎn)權糾紛的訴訟很少，案情也較為特殊并不具有普遍的代表性。隨著石油天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和技術的進步，美國財產(chǎn)法上既有關于產(chǎn)權糾紛的判例無法解決日益多樣化的油氣資源產(chǎn)權糾紛。

美國油氣法上捕獲規(guī)則的形成及影響可以追溯到賓夕法尼亞州的一些早期判例，其中最早的判例是威斯特摩蘭天然氣公司與德威特（Westmoreland Natural Gas Co. v. DeWitt）一案。該案為油氣法捕獲規(guī)則的建立提供了重要基礎：第一，將油氣資源產(chǎn)權糾紛類推適用野生動物領域的法律規(guī)則；第二，類推適用普通法上阿克頓與布倫德爾一案（Acton v. Blundell）所確立的地下水資源所有權規(guī)則。

從法規(guī)范的構(gòu)造上看，形成初期的油氣法捕獲規(guī)則包含三方面內(nèi)容：第一，地表權利人有權在其土地上任意鉆探油井，開采地下蘊藏的油氣資源；第二，權利人可以任意支配開采出的油氣產(chǎn)品，即便是直接釋放到空氣中燃燒等浪費行為也不受限制；第三，采出的油氣即使是從相鄰土地之下流動而來，開采權人也無須承擔任何責任?；谟蜌赓Y源可流動的物理特性，在技術上無法確定其產(chǎn)權歸屬的情況下，捕獲規(guī)則是最為切實可行的產(chǎn)權規(guī)則。

二、美國油氣法捕獲規(guī)則的發(fā)展

油氣法捕獲規(guī)則的適用解決了油氣資源產(chǎn)權界定的難題，同時促進了油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但機械地將野生動物資源產(chǎn)權制度移植到石油天然氣領域，也導致了過度開采、資源浪費等問題。各州通過頒布相應的配套立法對捕獲規(guī)則加以修改和完善，保證了油氣資源的有序合理開發(fā)。

（一）油氣法捕獲規(guī)則的實施效果：移植過來后的“排異反應”

如前所言，美國油氣法捕獲規(guī)則是從野生動物捕獲規(guī)則移植而來，其產(chǎn)生的法律效果是鼓勵油氣礦產(chǎn)權人盡可能地鉆探更多的油井，以防止其地下油氣資源被相鄰地塊權利人開采。然而，無論鉆井的動機是想獲取相鄰地塊下的油氣資源還是保護自己地下的油氣資源，過度鉆探油井都必然導致巨大的資源浪費和經(jīng)濟損失。正如美國著名油氣法學者哈迪（Hardy George W. III）教授所曾指出的那樣，“從產(chǎn)生的社會和經(jīng)濟結(jié)果來看，捕獲規(guī)則是美國法律歷史中最失敗的法律制度之一”。[8]油氣法捕獲規(guī)則產(chǎn)生嚴重問題的是海格訴惠勒案（Hague v. Wheeler）[9]。一處礦藏之上的三個礦產(chǎn)權人都鉆探油井并開采油氣產(chǎn)品，但只有其中兩人有油氣市場，而第三人則被排斥無法進入油氣銷售市場。該第三人為迫使其他兩名礦產(chǎn)權人與之分享市場份額，拒絕封閉油井使得天然氣不斷泄露到空氣中燃燒。法院援引威斯特摩蘭天然氣公司一案中適用的捕獲規(guī)則認為天然氣一旦到達地表即成為礦產(chǎn)權利人的個人財產(chǎn)，可以任意的支配，因此并沒有禁止該浪費行為。如果海格案涉及的并非油氣資源而是地下水資源，判決結(jié)果可能大相徑庭。美國油氣法領域早期的產(chǎn)權糾紛案例都是適用捕獲規(guī)則作為裁判依據(jù)，盡管其中的部分案例禁止了相鄰所有權人惡意浪費性使用或燃燒石油天然氣，但在遵循先例普通法原則下，法院鮮有考量相鄰權問題。

從一般情況來看，對野生動物資源的捕獲并不會產(chǎn)生相鄰權的問題，但油氣資源性質(zhì)存在不穩(wěn)定、可流動的特點，油氣開采必然會對礦藏之上其他權利人產(chǎn)生直接或間接的影響。海格一案的判決充分體現(xiàn)了捕獲規(guī)則的無限制采掘權利與礦藏之上多重所有權之間的矛盾沖突。

美國聯(lián)邦最高法院在俄亥俄石油公司訴印第安納州（Ohio Oil Co. v. Indiana）一案中的判決對于油氣法捕獲規(guī)則發(fā)展具有里程碑式的意義。該案中確立了捕獲規(guī)則可以被州資源保護制定法修改和制約。在俄亥俄石油公司一案中，法院的判決認為礦藏之上權利的不可分割性意味著每個礦產(chǎn)權利人都享有礦藏之上的財產(chǎn)性權益，該權益的保障既可以通過州政府治安權（State Police Power）②的實施，也可以通過個人訴權（Cause of Action）的實現(xiàn)。該案的判決表明油氣礦產(chǎn)權利人有權因礦藏之上其他礦產(chǎn)權人在開采過程中對油氣資源不當使用而損害整個礦藏的行為對其提起訴訟。純粹的捕獲規(guī)則只解決了油氣開采及產(chǎn)出油氣歸屬問題，并沒有涉及到油氣生產(chǎn)者對礦藏之上其他權利人造成損害的規(guī)制問題。在制造商石油天然氣公司訴印第安納天然氣公司（Manufacturers Gas & Oil Co. v. Indiana Natural Gas Co.）一案中，印第安納州最高法院修改并限制了油氣法上捕獲規(guī)則的適用。在該案中，原告請求禁止被告使用人造的設備移動礦藏中的天然氣，法院并沒有適用印第安納州資源保護制定法中關于禁止適用真空泵的規(guī)定而是重新定義普通法上的捕獲規(guī)則。不同于以往判例，該案法院沒有將油氣資源類比野生動物資源，而是將油氣資源礦產(chǎn)權類比沿岸水權。最終法院判決限制了被告不合理使用人造設施開采天然氣并侵害礦藏之上其他權利人權益的行為。

美國產(chǎn)油州本可以按照俄亥俄石油公司一案或制造商石油天然氣公司一案的判決來重新定義普通法上的捕獲規(guī)則。然而，美國聯(lián)邦最高法院和印第安納州最高法院判決的依據(jù)并沒有被各州司法判例普遍采用。適用未被修改的捕獲規(guī)則導致了油氣資源在物質(zhì)上和經(jīng)濟上的浪費，并且侵害了礦產(chǎn)權利人的相鄰權。各個州的立法委員會采用制定監(jiān)管法規(guī)的形式來修改普通法上的捕獲規(guī)則。通過這種方式的目的在于達到雙重目標：防止資源浪費和保障相鄰權。因此，美國油氣法上確認和保障相鄰權的主要途徑來自于立法程序而非司法程序。

（二）通過配套立法來完善油氣法捕獲規(guī)則

針對普通法捕獲規(guī)則適用所導致的不合理開采、資源浪費等問題，美國各州相繼頒布多種監(jiān)管制定法對捕獲規(guī)則進行修改和限制，主要有：強制聯(lián)營規(guī)則、禁止浪費規(guī)則、井間距規(guī)則。

1.強制聯(lián)營規(guī)則。

美國油氣法著名學者Bruce M. Kramer在《油氣聯(lián)營法》一書中提到，“美國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展得出一個必然的結(jié)論：沒有政府適當?shù)母深A，法制、經(jīng)濟和技術無法實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)，進而難以保證油氣礦藏合理且高效地開發(fā)”[10]。在油氣開發(fā)中，為了最大效率開采油氣資源，需要礦藏之上的所有地塊統(tǒng)一起來形成整體聯(lián)合開發(fā)。但在一般情況下，即使明知聯(lián)合開發(fā)能夠創(chuàng)造更大的油氣采收率，也很難或根本無法實現(xiàn)礦藏之上所有權利人自愿聯(lián)合開發(fā)。在加利福尼亞州西部海灣石油公司訴蘇必利爾石油公司（Western Gulf Oil Co. v. Superior Oil Co.）一案即說明了尋求所有礦產(chǎn)權利人一致同意聯(lián)合開發(fā)的困難程度[11]。原被告雙方系同一油氣礦藏之上相近地塊的礦產(chǎn)權利人，原告認為被告的不當開采行為導致油氣資源的浪費，請求被告停止該不當開采行為并承擔損害賠償責任。原告訴訟理由是：油氣開采中的熱冷凝過程只有在礦藏壓力保持不變的情況下才能高效地進行，而被告的開采行為導致礦藏壓力不當降低。謹慎、高效的開采運營和合理的工程操作需要具備循環(huán)作業(yè)，且循環(huán)作業(yè)能夠使產(chǎn)量提高6100萬桶，而原告拒絕加入聯(lián)營體阻礙了最大效率地進行循環(huán)開采作業(yè)。但最終該案法院卻支持被告提出的訴求不充分抗辯，裁定駁回該案中原告的訴訟請求。法院認為其自身沒有強制聯(lián)營的權力，強制聯(lián)營規(guī)則應當由立法機關經(jīng)過立法程序確立。

為了提高油氣開采效率以保障礦藏之上公共利益，各州紛紛頒布了強制聯(lián)營的制定法，以解決個別較小不動產(chǎn)權益主體拒絕將自己的不動產(chǎn)權益與他人聯(lián)合導致無法實現(xiàn)一體化開采的問題。目前美國有33個州頒布了強制聯(lián)營制定法?？傮w來看，這些制定法普遍規(guī)定監(jiān)管機構(gòu)有權強制油氣礦藏的整體或部分聯(lián)營開發(fā)，只要該礦藏之上一定比例的礦產(chǎn)權人共同提出申請方案即可，少數(shù)礦產(chǎn)權人的反對不能阻止礦藏的聯(lián)營開發(fā)。

美國一些產(chǎn)油州沒有直接的強制聯(lián)營制定法，例如德克薩斯州自愿聯(lián)營是被允許的，但沒有法定權力強制聯(lián)營。在這些無強制聯(lián)營制定法的州，監(jiān)管機構(gòu)和法院都不得強制礦產(chǎn)權利主體聯(lián)營。然而，州監(jiān)管機構(gòu)可以通過間接的方式實現(xiàn)該目的，即要求油氣開采運營中的某些具體操作事項必須通過合作的方式完成，例如復壓（Repressuring），由此提供了一種強制性的激勵措施促進聯(lián)營[12]。

在美國聯(lián)邦政府層面，根據(jù)1920年頒布的《礦產(chǎn)租賃法》（Mineral Leasing Act），聯(lián)邦油氣礦產(chǎn)租賃權委托內(nèi)務部行使。在1930年，美國修改《礦產(chǎn)租賃法》將聯(lián)邦土地上油氣資源開采強制聯(lián)營的權力也授予內(nèi)務部行使。聯(lián)邦政府相關部門大力宣傳該法案，并推出了用于聯(lián)邦土地上油氣開采聯(lián)合經(jīng)營的聯(lián)營協(xié)議范本。聯(lián)邦政府參與聯(lián)營的程序大致如下：首先，簽訂一份聯(lián)營協(xié)議，是聯(lián)邦政府與其他參與主體共同簽訂的聯(lián)合開發(fā)與運營涉及公共土地之下油氣礦藏的合同；其次，聯(lián)營協(xié)議遞交美國內(nèi)務部土地管理局，需要獲得授權官員的審批，審批的基礎是公共利益的需要和可行性以及對自然資源的適當保護；最后，美國內(nèi)務部土地管理局對于批準聯(lián)營方案有較為寬泛的行政權力，任何其認為對公共利益保護必要、可行并且不損害各方油氣產(chǎn)權權益的強制聯(lián)營方案都可以批準同意[13]。

2.禁止浪費規(guī)則。

美國各州早期的油氣保護立法僅禁止油氣開發(fā)者物質(zhì)上的、有形的（Physical）浪費行為。但隨著采油地塊浪費問題的不斷出現(xiàn)，油氣立法對于浪費的內(nèi)涵也在不斷拓展。美國各州制定法對于浪費的定義通常包含部分或全部以下種類的活動：（1）允許石油或天然氣由一個地層流向另一個地層；（2）采用低效率的油氣比運營油井；（3）注水淹沒仍有一定產(chǎn)油能力的地層；（4）導致地表浪費或損失；（5）導致地下浪費，包括超過最大采收率運營油井；（6）制造火災隱患；（7）允許油氣井浪費性燃燒；（8）鉆探作業(yè)產(chǎn)生的物質(zhì)浪費；（9）允許套管頭天然氣從油井中泄露；（10）以浪費為目的使用油氣。

美國司法實踐進一步拓展了油氣法上的浪費概念，將自然環(huán)境因素也納入浪費的構(gòu)成要素之中。在密歇根石油公司訴自然資源委員會一案中（Michigan Oil Co. v. Natural Resources Commission）密歇根州自然資源委員會否決了原告密歇根石油公司的鉆井許可，理由是鉆井可能影響一群駝鹿的遷徙，構(gòu)成制定法上的浪費。根據(jù)該州資源保護制定法，自然資源委員會可以基于鉆井可能造成浪費而拒絕做出鉆探許可。原告認為對浪費概念的界定應當限制在石油天然氣工業(yè)領域，但法院否決了該項訴請。法院認為自然資源委員會有權考慮環(huán)境和其他因素決定是否做出鉆井許可。禁止浪費規(guī)則限制了油氣礦產(chǎn)權利人的開發(fā)，從一定程度上剝奪了他人財產(chǎn)權，實踐中依據(jù)該規(guī)則作出的行政行為的合憲性也受到了挑戰(zhàn)。在米勒兄弟與自然資源部門一案（Miller Brothers v. Department of Natural Resources）中礦產(chǎn)權人訴稱，該資源保護部門禁止在密西根州諾爾杜斯沙丘地區(qū)開發(fā)油氣資源等于征收其財產(chǎn)而沒有任何補償。該資源保護部門之前做出決定，認為由于該地區(qū)地表條件的特殊性，任何油氣開發(fā)行為必然構(gòu)成《密西根石油天然氣法》中規(guī)定的浪費行為。該案法院認為該決定屬于逆向征收（Inverse Condemnation）③，因為其剝奪了財產(chǎn)權利人財產(chǎn)的所有可行經(jīng)濟用途。盡管該案法院依據(jù)州法律做出判決，但爭議的問題是類比盧卡斯案（Lucas v. South Carolina Coastal Council）[14]中財產(chǎn)權利人提出的問題。盧卡斯案中聯(lián)邦最高法院認為當不動產(chǎn)權利人不動產(chǎn)的所有獲益用途都被剝奪時，即可認為是憲法第五修正案中的本質(zhì)征收（Per Se Taking）。

3.井間距規(guī)則。

美國油氣法捕獲規(guī)則沒有對礦產(chǎn)權利人鉆井數(shù)量和油井選址的限制，導致礦產(chǎn)權利人為了最大限度地搶先開發(fā)油氣資源，盡可能多地鉆探油井，造成不合理開采和資源浪費。自美國資源保護運動開始，控制井間距和鉆探被認為是有效保護油氣資源不可或缺的方式。美國第一個制定井間距規(guī)則的州是德克薩斯州，該州將資源保護立法權授予鐵路委員會（Railroad Commission）行使。德克薩斯州在1919年頒布的井間距制定法規(guī)定油氣井之間的距離不得少于300英尺，油氣井與相鄰土地產(chǎn)權邊界的距離不得少于150英尺。[15]此外，也有很多州制定了鉆探油井或油井間距最小單位的法規(guī)，即鉆探單個油井必須滿足的最小油田土地面積。除了鉆探單位法規(guī)外，一些州還制定了配定產(chǎn)量開采單元的法規(guī)，即對于單位面積的土地之上開采的油氣產(chǎn)量不能超過一定的限額。如上文所述，美國各州擁有治安權，可以對私有財產(chǎn)使用進行干預，如將私人財產(chǎn)予以征用等。但美國各州或郡縣等地方立法機構(gòu)頒布井間距制定法并不是任意的、專斷的，必須符合憲法的規(guī)定。以俄克拉荷馬州為例，該州有關井間距立法的合憲性曾在帕特森訴印第安納美孚石油公司（Patterson v. Stanolind Oil and Gas Co.）一案中被司法審查，原告認為井間距法規(guī)違反憲法，該法規(guī)剝奪其財產(chǎn)既沒有合理補償又未經(jīng)正當程序[16]。最終該案法院做出了關于私人財產(chǎn)征收與合理管制之間區(qū)別的經(jīng)典判決，認為當私人財產(chǎn)權益只是被限制的情況下，州警察權的行使合法有效，符合正當程序的要求。

三、美國油氣法捕獲規(guī)則對我國立法的啟示

他山之石，可以攻玉。盡管我國與美國在石油天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、立法模式等方面存在較大差異，但美國油氣法捕獲規(guī)則及其配套立法對于完善我國油氣資源礦業(yè)權重疊下的聯(lián)合開發(fā)制度、油氣上游產(chǎn)業(yè)市場準入制度以及油氣開采監(jiān)管制度具有重要的借鑒價值。

（一）油氣資源礦業(yè)權重疊情形下的聯(lián)合開發(fā)

我國現(xiàn)行法律規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國家所有，國家通過設立礦業(yè)權實現(xiàn)對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用。而礦業(yè)權設立的方式具有單一性，即礦業(yè)權的種類根據(jù)礦產(chǎn)資源的種類進行劃分，礦業(yè)權區(qū)塊劃分主要采取按平面區(qū)域劃分礦區(qū)范圍。但由于地質(zhì)構(gòu)造的復雜性決定了礦種分布的復雜性，同一地層或上下地層之間往往以共生、伴生等形式存在多種礦產(chǎn)資源。因此，地質(zhì)構(gòu)造的復雜性和礦業(yè)權設立方式的單一性決定了礦業(yè)權重疊不可避免。目前，根據(jù)我國礦權實地核查數(shù)據(jù)顯示，截止到2010年6月，我國礦權交叉重疊總數(shù)達到10070個，占調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題礦權總數(shù)的9.31%[17]。石油天然氣領域的礦業(yè)權重疊主要體現(xiàn)為常規(guī)油氣礦業(yè)權與頁巖氣礦業(yè)權的重疊，油氣礦業(yè)權與其他礦種礦業(yè)權的重疊。自2011年底國務院批準頁巖氣為新的獨立礦種以來，頁巖氣探礦權已經(jīng)過三次公開招標。從美國頁巖氣開發(fā)的成功經(jīng)驗來看，頁巖氣或成為未來能源世界的主導者。對于常規(guī)油氣礦業(yè)權與頁巖氣礦業(yè)權重疊問題的法律規(guī)制，在我國未來《石油天然氣法》立法中是不可忽視的內(nèi)容。

礦業(yè)權的疊加不僅會帶來地表土地使用權的沖突、地下通過權的沖突等問題，同時也會導致重復勘探、不合理開發(fā)等資源浪費的問題。油氣勘探開發(fā)企業(yè)側(cè)重于常規(guī)油氣開發(fā)，不重視非常規(guī)資源的開發(fā)，而且開發(fā)水平不高，不少地方仍存在打井無設計、開發(fā)無方案的現(xiàn)象，導致資源浪費。同時，缺乏對伴生、共生的礦產(chǎn)資源實行綜合開發(fā)。而美國油氣法上的強制聯(lián)營規(guī)則對于解決油氣礦業(yè)權疊加問題具有重要的借鑒意義。

美國油氣法上的強制聯(lián)營規(guī)則是基于公共利益的考量，為提高油氣開采效率，防止不合理開采造成資源浪費而對礦產(chǎn)權利施加的限制。根據(jù)物權社會化理論，油氣資源礦業(yè)權性質(zhì)上屬于物權是私權的范疇，但因油氣資源對人類生存發(fā)展的重要性使得該物權之上承載著社會性的限制。物權利用的社會性決定了物權社會化，給物權利用負擔義務的限制是社會化的基本形式。[18]此外，從我國石油天然氣法立法目來看，加強油氣資源的合理開發(fā)利用和保護工作是立法的主要目的之一。[19]而實現(xiàn)油氣資源合理開發(fā)利用和保護，必須對油氣礦業(yè)權重疊導致的開發(fā)無序、資源浪費等問題進行規(guī)制。因此，筆者建議在我國未來《礦產(chǎn)資源法》的修訂中以及《石油天然氣法》的立法中制定油氣資源礦業(yè)權重疊情形下鼓勵聯(lián)合開發(fā)的規(guī)則。具體而言，利用財稅等經(jīng)濟手段（如稅收優(yōu)惠、財政扶持等）積極引導礦業(yè)權重疊各方本著互惠互利、合作共贏的原則，積極探索聯(lián)合開發(fā)的新模式。鼓勵油氣資源礦業(yè)權人共同投資、聯(lián)合勘探以節(jié)約勘探成本，同時共享成果資料進行聯(lián)合開發(fā)利用。礦業(yè)權人之間的聯(lián)合開發(fā)可以實現(xiàn)科學合理規(guī)劃勘探開發(fā)，優(yōu)化開發(fā)順序，防止在對某種礦產(chǎn)資源的開發(fā)中造成其他礦產(chǎn)資源的浪費，從而實現(xiàn)一體化開采。

（二）完善油氣上游產(chǎn)業(yè)市場準入制度

美國油氣法上的捕獲規(guī)則雖然導致了無序開采、資源浪費等問題，但為美國早期油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了極大的促進作用，吸引大量資本涌入油氣開發(fā)產(chǎn)業(yè)，推動了油氣產(chǎn)業(yè)的技術進步。所以鼓勵資本進入油氣上游產(chǎn)業(yè)，能夠促進油氣資源的勘探開發(fā)，緩解能源危機。但為了避免出現(xiàn)美國油氣產(chǎn)業(yè)早期無序、過度開采導致資源浪費和環(huán)境污染的悲劇，有序合理地勘探開采油氣資源，需要完善油氣上游產(chǎn)業(yè)的市場準入制度。

目前我國油氣上游產(chǎn)業(yè)的勘探、開發(fā)領域，基本形成了寡頭壟斷的市場格局。[20]中石油、中石化和中海油在不同地域壟斷油氣上游勘探開發(fā)，其中中石油、中石化主導陸上油氣資源開發(fā)，中海油主導海洋油氣資源開發(fā)。為了提高油氣資源開發(fā)效率，國家通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組也在逐漸打破原有的資源分配格局，三大國有石油公司出現(xiàn)各自版圖相互滲透的局面。此外，地方國資石油企業(yè)，例如陜西延長石油集團等，逐步進入到油氣上游產(chǎn)業(yè)與中石油等公司展開競爭。2005年國務院頒布了新中國成立以來首部以促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展為主題的中央政府文件——《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，其中第8條明確規(guī)定了支持民間資本進入油氣勘探開發(fā)領域，與國有石油企業(yè)合作開展油氣勘探開發(fā)。2010年國務院發(fā)布《關于鼓勵和引導民間資本投資健康發(fā)展的若干意見》，鼓勵民間資本參與石油天然氣建設，支持民間資本進入油氣勘探開發(fā)領域。但遺憾的是目前關于民間資本如何進入油氣上游產(chǎn)業(yè)與國有石油企業(yè)展開合作的法律制度仍然處于缺位狀態(tài)。我國需要通過制定《石油天然氣法》明確石油天然氣上游產(chǎn)業(yè)中非國有經(jīng)濟市場主體的準入制度，打破油氣上游產(chǎn)業(yè)的國有壟斷局面。通過積極探索民營資本與國有石油企業(yè)的多元化合作方式，逐步實現(xiàn)油氣上游產(chǎn)業(yè)的充分競爭格局。

（三）完善油氣資源開采監(jiān)管制度

石油天然氣產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展離不開國家的有效監(jiān)管。美國油氣法捕獲規(guī)則的發(fā)展史也是油氣開發(fā)監(jiān)管的立法史。強制聯(lián)營規(guī)則、禁止浪費規(guī)則、井間距規(guī)則等捕獲規(guī)則配套立法的實施，提高了油氣開發(fā)效率，減少了資源浪費。我國《礦產(chǎn)資源法》第9條、《礦產(chǎn)資源法實施細則》第24條原則性規(guī)定了礦產(chǎn)資源的開發(fā)應當統(tǒng)一規(guī)劃、有效保護、合理開采和綜合利用。但在油氣勘探開發(fā)實踐中，存在著開發(fā)方案不合理、注水水質(zhì)不達標、鉆井液污染等原因?qū)е率唾Y源遭到破壞或浪費的現(xiàn)象。我國未來的《石油天然氣》立法應當在保障油氣開采率、禁止資源浪費等方面細化并完善油氣資源開采監(jiān)管制度。

1.完善油氣開采率監(jiān)管制度。

油氣開采率包括油氣采收率、油氣回收率和共伴生資源綜合利用率三項指標，是評價油氣開采企業(yè)資源開發(fā)利用水平的主要指標。我國《礦產(chǎn)資源法》第29條從整體上規(guī)定了礦產(chǎn)資源開發(fā)“三率”要求，包括礦山企業(yè)的開采回采率、采礦貧化率和選礦回收率應當達到設計要求。此外，國土資源部頒布的《油氣資源合理開發(fā)利用“三率”最低指標要求（試行）》中規(guī)定了原油采收率、原油回收率和共伴生資源綜合利用率的最低指標要求。從目前立法來看，對于油氣資源開采率的規(guī)定僅以國土資源部的部門規(guī)章形式體現(xiàn)，效力層級較低，同時缺少對油氣開采企業(yè)未達到開采率要求的法律責任規(guī)定。我國未來《石油天然氣法》立法中應當規(guī)定油氣資源開采率的內(nèi)容和要求，具體標準可以由國務院國土資源部門制定，同時應當明確油氣資源開采率的監(jiān)管主體及不達標油氣開采企業(yè)責任承擔方式。

2.完善油氣開采中資源浪費的監(jiān)管制度。

油氣開采企業(yè)在獲得油氣資源采礦權后，最為重視的是油氣資源儲量和開發(fā)成本，容易忽視的是資源浪費或破壞。目前我國立法尚未對油氣開采中的資源浪費行為作出明確的界定，我國未來的《石油天然法》應當借鑒美國油氣法捕獲規(guī)則配套立法中的禁止浪費規(guī)則，結(jié)合我國油氣開采實踐，制定符合我國國情的禁止浪費規(guī)則。對于禁止浪費規(guī)則應當采取概括和列舉并存的立法模式，既對禁止油氣開采中的資源浪費行為作出概括性規(guī)定，同時也列舉油氣開采中普遍存在的資源浪費行為。此外，對于資源浪費行為造成嚴重后果的應當追究油氣開采企業(yè)及主要責任人的法律責任。

注釋：

① 在美國法上，司法認知（Judicial Notice）是指法庭對眾所周知的且無爭議的事實予以承認和接受，從而免除當事人對該事實的舉證責任。

② 治安權是指根據(jù)美國憲法第十條修正案授予州的權力，州有權制定和實施保障公共衛(wèi)生、公共安全和社會福利的法律，或?qū)⒋藱辔薪o地方政府。不過州行使此項權力應受正當程序和其他規(guī)定的限制。另外也泛指政府對私人財產(chǎn)使用的干預，如將財產(chǎn)征用。參見薛波. 元照英美法詞典，法律出版社，2003年。

③ 逆向征用是指國家征用土地而使鄰近地塊價值大減，該地塊雖未被正式征用而應推定為已征用，其所有人有權要求政府合理補償。

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（責任編輯：王鐵軍）