“三權(quán)”分置能否釋放農(nóng)地活力

譚秋成

緣何提出“三權(quán)”分置

“三權(quán)”分置是目前農(nóng)村土地制度改革的一種方式，最早由2014年中央一號文件提出，2015年被進一步強調(diào)，它指的是，“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。

由于土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)已在《土地管理法》《土地承包法》中得到落實和穩(wěn)定，所以“三權(quán)”分置這種改革方式的特別之處在于分設(shè)并放活土地經(jīng)營權(quán)。那么，政策為何要將本來從屬于土地承包權(quán)的經(jīng)營權(quán)單列分置？這就要從農(nóng)村土地集體所有制存在的缺陷及當前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)的問題說起。

1982年人民公社體制被廢除后，農(nóng)村實行以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這種雙層經(jīng)營體制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特征是：（1）土地屬于集體所有，由農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營。（2）集體經(jīng)濟組織發(fā)包土地，監(jiān)督土地資源使用。農(nóng)戶獲得承包地，但必須完成國家規(guī)定的各項任務(wù)，如早期的農(nóng)業(yè)稅與“三提五統(tǒng)”。農(nóng)戶家庭與集體構(gòu)成一種合同關(guān)系。3）雙層經(jīng)營中家庭經(jīng)營是基礎(chǔ)，集體統(tǒng)一經(jīng)營主要是解決一家一戶難以承擔的事務(wù)，如機械化耕作、農(nóng)田水利建設(shè)、土壤改良、病蟲害防治等。

相對于人民公社體制，以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營體制給了農(nóng)民自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、自由配置資源和占有其產(chǎn)品的權(quán)利，農(nóng)民生產(chǎn)的積極性顯著提高，糧食及其它農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量迅速增加。

但是，以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制并非一種自然演化出來的經(jīng)濟形態(tài)或組織，它的本質(zhì)特征是土地集體所有，要服從于國家的政策目標。所謂集體，盡管有其邊界，但并不是農(nóng)民自愿組合而成。土地集體所有權(quán)一開始便是國家組織和管理農(nóng)民的一種方式，農(nóng)民對土地的權(quán)利是國家根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展目標、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、控制和管理集體經(jīng)濟的交易費用等決定的。

隨著工業(yè)化與城市化，土地集體所有制在農(nóng)村發(fā)展中的弊端越來越明顯。首先，在土地集體所有制中，集體經(jīng)濟組織特別是村委會發(fā)包土地，監(jiān)督土地使用，保證承包者完成合同任務(wù)。部分村委會常利用國家賦予的這一行政權(quán)力，隨意改變土地承包關(guān)系，以各種名義強行收回農(nóng)民的一部分承包地，剝奪農(nóng)民權(quán)利，加重農(nóng)民負擔。

其次，《土地承包法》規(guī)定耕地的承包期為30年，與早期的三年一調(diào)地或五年一調(diào)地相比，承包期是延長了，但對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來說仍然太短。土地改良、水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的投資額大，資本回收期也長。承包期太短致使農(nóng)業(yè)經(jīng)營者缺乏投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。

第三，承包地期限太短降低了農(nóng)地價值，不僅使承包者出租土地時無法獲得承包地正常的租值，而且阻礙了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模擴大。

第四，集體所有制導致農(nóng)戶對土地這一社區(qū)公共資源的搶占和濫用，如多占宅基地，在耕地上挖魚池、取土燒磚建窯等，集體所有制也導致生產(chǎn)者經(jīng)營行為短期化，對土地進行掠奪性經(jīng)營。

集體所有制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)缺陷導致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資不足、生產(chǎn)規(guī)模狹小、土地資源浪費，進而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率越來越低。從2002年開始，國家便對農(nóng)業(yè)進行補貼，2015年補貼規(guī)模已達3000億元。這實際說明，我國農(nóng)業(yè)目前缺乏競爭力，一定程度上成為了社會發(fā)展的制約因素。

農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)的殘缺和預期不穩(wěn)還導致生產(chǎn)者行為短期化和掠奪性經(jīng)營，農(nóng)業(yè)發(fā)展不可持續(xù)。中國是目前全球單位耕地面積施用化肥、農(nóng)藥量最高的國家。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織2013年的統(tǒng)計，2005～2009年，中國每公頃的氮肥施用量是296.8公斤，磷肥施用量是109.4公斤，鉀肥施用量是39.7公斤，分別是全球平均水平的3.28、3.23、1.66倍。大量施用化肥農(nóng)藥的后果是土壤板結(jié)，土壤結(jié)構(gòu)遭到破壞；河流、湖泊等水體富營養(yǎng)化，局部生態(tài)環(huán)境被破壞；土壤被重金屬等物質(zhì)污染，進而演變?yōu)槭澄镂廴?，農(nóng)村和城市居民的飲水和食品安全受到威脅；即使是未污染的農(nóng)產(chǎn)品，大量使用化肥農(nóng)藥后其品質(zhì)也嚴重下降。施用農(nóng)藥后，大量昆蟲、鳥類、魚類及其它動物被毒死，生物多樣性受到威脅。

如何真正放活農(nóng)地

“三權(quán)”分置能否克服上述缺陷？在農(nóng)村土地集體所有制中，當農(nóng)戶承包土地后如果自己從事生產(chǎn)經(jīng)營，這時承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是統(tǒng)一的，或者說，經(jīng)營權(quán)寓于承包權(quán)之中，經(jīng)營者就是承包者。相反，如果農(nóng)戶承包土地后自己不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，將承包地租與別人生產(chǎn)經(jīng)營，這時承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)就出現(xiàn)了分離。但是，到底是由自己耕作還是出租承包地，承包地使用的決策仍是承包者做出的。所以，經(jīng)營權(quán)是承包權(quán)派生出來的。

“三權(quán)”分置將經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)分離出來，允許用經(jīng)營權(quán)進行抵押融資，旨在加快土地流轉(zhuǎn)、保護經(jīng)營者的利益。政策制定者希望這種分置一方面防止承包權(quán)擁有者中途毀約、破壞經(jīng)營者投資農(nóng)業(yè)的預期；另一方面給農(nóng)業(yè)經(jīng)營者提供一個可以通過經(jīng)營權(quán)進行融資的手段，使之有更強的擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力。

然而，正如前文分析的，當前阻礙承包地流轉(zhuǎn)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴大的因素主要是承包期太短及所有者集體的代表隨意調(diào)地的機會主義行為。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要在土地整治、水利建設(shè)、機械設(shè)備等方面進行大規(guī)模投資，而且這些投資的回收期長。如果承包期太短或承包地可以隨意調(diào)整，經(jīng)營者的投資是難以回收的。在承包權(quán)期限很短的情況下，經(jīng)營權(quán)的期限相應(yīng)地更短，經(jīng)營權(quán)抵押的價值必然很低。

事實上，由于土地屬于集體所有，經(jīng)營權(quán)抵押后如果需要拍賣流轉(zhuǎn)，按政策規(guī)定，只能在村集體范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。在一個村這么小的范圍內(nèi)實際上不太可能形成土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。也就是說，分置的經(jīng)營權(quán)沒有市場意義上的真正價值。所以，將經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中分離出來既不能解決農(nóng)業(yè)規(guī)模擴大的問題，也不能解決農(nóng)業(yè)投資的問題。相反，由于經(jīng)營權(quán)本是承包權(quán)派生的權(quán)利，當政策過于強調(diào)經(jīng)營權(quán)、保護經(jīng)營者利益，或者在法律上造成經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)過于對抗時，必然出現(xiàn)對已有承包權(quán)的侵蝕。這時，承包權(quán)擁有者可能寧愿閑置承包地也不會讓渡經(jīng)營權(quán)，出現(xiàn)與政策相悖的結(jié)果。

在中共十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，農(nóng)村發(fā)展的近中期目標是“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制就必須深化農(nóng)村土地集體所有制改革，在確權(quán)的基礎(chǔ)上促進承包權(quán)在社區(qū)外自由流轉(zhuǎn)。此外，必須廢除戶籍制度，給農(nóng)村和城市居民充分的就業(yè)、居住自由。土地和勞動力自由流動后，要素競爭將更加充分，收入分配將更加均衡，城市的資本、人才、技術(shù)更有可能下鄉(xiāng)，農(nóng)村發(fā)展更有條件與城市銜接，城鄉(xiāng)發(fā)展才會真正走向融合。所以，農(nóng)村土地集體所有制改革首先要按戶而不是按人將承包地確定下來。按戶確定承包地是指利用當前對承包地進行確權(quán)登記頒證機會，承包地仍按人口分配，然后以戶為單位將承包地數(shù)量固定下來，永不增減。當農(nóng)戶出現(xiàn)兄弟分家、女兒出嫁、家庭人口增減等情況時，承包地由家庭內(nèi)部協(xié)商解決，從而避免出現(xiàn)因一戶家庭人口變化而在全村或村民小組調(diào)地的現(xiàn)象。

其次，要賦予農(nóng)戶永久的承包經(jīng)營權(quán)。由集體經(jīng)濟組織、村委會、生產(chǎn)隊充當所有者身份容易產(chǎn)生不斷調(diào)整土地、破壞承包合同等機會主義行為。因此，有必要在法律上賦予農(nóng)戶永久的承包經(jīng)營權(quán)，穩(wěn)定承包者、經(jīng)營者長期生產(chǎn)和合作的預期，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對農(nóng)田水利設(shè)施投資，消除各種掠奪性經(jīng)營行為。

第三，要允許承包經(jīng)營權(quán)在社區(qū)外自由流轉(zhuǎn)，讓土地更有機會流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率最高的使用者手中，更有機會與社區(qū)外的資本和技術(shù)結(jié)合，從而打破資源利用的封閉性，讓農(nóng)村社區(qū)發(fā)展適應(yīng)工業(yè)化、城市化轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大勢。

（作者系中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、博導）