新時(shí)代下科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)管理范籌研究

張恭杰?杜靜

摘要：本文用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向理念將科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)管理范籌分為合規(guī)性、合理性和經(jīng)濟(jì)性三個(gè)方面進(jìn)行分析，針對(duì)各級(jí)政府和有關(guān)部門、監(jiān)管方、項(xiàng)目承接單位三方對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理提出建議。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代；科研經(jīng)費(fèi)；科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)

《2016年全國科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》指出，2016年全國共投入研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D;）經(jīng)費(fèi)15，676.7億元，增速10.6%，科研經(jīng)費(fèi)投入連年增長?！秾徲?jì)署關(guān)于審計(jì)工作更好地服務(wù)于創(chuàng)新型國家和世界科技強(qiáng)國建設(shè)的意見》（審政研發(fā)[2016]61號(hào)）從十個(gè)方面要求各級(jí)政府和有關(guān)部門做好科技創(chuàng)新審計(jì)，更好地服務(wù)于創(chuàng)新型國家和世界科技強(qiáng)國建設(shè)。對(duì)于政府來說，科研經(jīng)費(fèi)管理一方面要做好“減法”，通過簡政放權(quán)，不斷加強(qiáng)市場在經(jīng)費(fèi)配置中的決定性作用；另一方面要做好“加法”，利用“有形的手”適當(dāng)引導(dǎo)科研經(jīng)費(fèi)朝著健康的方向不斷邁進(jìn)。

一、科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)管理范疇

科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)是專項(xiàng)審計(jì)，包括科研項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算申報(bào)、評(píng)估評(píng)審、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算變更、驗(yàn)收等全過程審計(jì)。實(shí)務(wù)中，科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)以科研項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收階段會(huì)計(jì)師事務(wù)所的經(jīng)費(fèi)收支審計(jì)為主，財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告是重要的財(cái)務(wù)驗(yàn)收依據(jù)。基于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)理念，科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)一般關(guān)注科研經(jīng)費(fèi)的合規(guī)性、合理性和經(jīng)濟(jì)性三個(gè)方面。

（一）合規(guī)性

科研經(jīng)費(fèi)的使用管理要遵從國家政策法規(guī)，涉及到具體項(xiàng)目時(shí)又要滿足不同行政區(qū)域的具體規(guī)定和不同類別科研項(xiàng)目的具體要求，這些也是科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)時(shí)依照規(guī)范的出處，合規(guī)性是科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)問題的高發(fā)區(qū)域。首先，國家政策法規(guī)方面，近幾年密集出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》等政策，涉及科研經(jīng)費(fèi)的研究、開發(fā)、轉(zhuǎn)化等環(huán)節(jié)。另外，項(xiàng)目承接單位承接項(xiàng)目后，應(yīng)制訂單位層面的科研經(jīng)費(fèi)管理指引，滿足國家政策法規(guī)和經(jīng)費(fèi)提供方的管理要求。其次，不同行政區(qū)域?qū)蒲薪?jīng)費(fèi)的管理會(huì)出臺(tái)不同的具體指導(dǎo)意見，雖然在方向上國家層面保持一致，但在細(xì)節(jié)操作上存在差異。例如，廣東省2017年3月出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善省級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的實(shí)施意見（試行）》對(duì)多項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，可操作性更強(qiáng)。不同科研項(xiàng)目類型本身對(duì)應(yīng)著不同的政策法規(guī)，譬如重大專項(xiàng)研發(fā)計(jì)劃有《國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃資金管理辦法》，指出不得通過財(cái)務(wù)驗(yàn)收的九種情形。

（二）合理性

科研經(jīng)費(fèi)的使用應(yīng)具有合理性，符合科研活動(dòng)規(guī)律與一般事務(wù)發(fā)展規(guī)律，與實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)相關(guān)。個(gè)別科研實(shí)務(wù)工作的情形明顯有違科研活動(dòng)規(guī)律，難免讓人懷疑其合理性。例如，某單位歷年來科研項(xiàng)目成功率100%，無一研究失敗案例。而我們知道科研是有不確定性的，在研究階段是無法確定科研是否能夠成功，是允許科研失敗的，科研項(xiàng)目成功率100%明顯不合理。再比如，一些大額科研經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目成果僅為一份研究報(bào)告，該項(xiàng)目的合理性在審計(jì)時(shí)就需要重點(diǎn)關(guān)注，畢竟該報(bào)告的學(xué)術(shù)價(jià)值、應(yīng)用價(jià)值和創(chuàng)新點(diǎn)情況，除少數(shù)評(píng)審專家外一般人難以核實(shí)。近期沸沸揚(yáng)揚(yáng)的清華大學(xué)教授付林案，就是付林在承擔(dān)重大科研項(xiàng)目時(shí)，其關(guān)聯(lián)公司參與了研究過程，以及后續(xù)的科研成果轉(zhuǎn)化，科研經(jīng)費(fèi)使用的合理性受到質(zhì)疑，目前公訴方認(rèn)定其存在兩項(xiàng)罪名，一項(xiàng)罪名是貪污造成科研經(jīng)費(fèi)損失220余萬元，另一項(xiàng)罪名是挪用公款439萬元。付林案和“浙大褚健案”有共同點(diǎn)，都是角色問題，一方面是國家公職人員，另一方面又是科研成果轉(zhuǎn)化公司的負(fù)責(zé)人，科研經(jīng)費(fèi)的使用管理難免受到質(zhì)疑。

（三）經(jīng)濟(jì)性

科研項(xiàng)目本質(zhì)上是一種投資，有要求投資回報(bào)的內(nèi)生需求，而且投資回報(bào)要符合成本效益原則，即投資回報(bào)大于投資額?？蒲许?xiàng)目從研究內(nèi)容上劃分，可以分為理論型科研項(xiàng)目和應(yīng)用型科研項(xiàng)目。其中，理論型科研項(xiàng)目的科研成果是以研究理論為主，不直接涉及效益產(chǎn)出，所以不適用經(jīng)濟(jì)性考量；應(yīng)用型科研項(xiàng)目的科研成果是以應(yīng)用為研究目的的，其產(chǎn)出一般是制造新產(chǎn)品、研發(fā)新工藝、使用新技術(shù)進(jìn)而直接給帶來收入的增長或成本的降低。應(yīng)用型科研項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性，主要通過項(xiàng)目期內(nèi)增量凈收益的現(xiàn)值減去科研經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)值是否大于零進(jìn)行衡量，可采用投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，以項(xiàng)目現(xiàn)金流量為依據(jù)。實(shí)施科研項(xiàng)目，應(yīng)用和轉(zhuǎn)化項(xiàng)目產(chǎn)生的收益應(yīng)該大于項(xiàng)目投資成本，即具有經(jīng)濟(jì)可行性；反之，則應(yīng)放棄項(xiàng)目投資。當(dāng)存在互斥項(xiàng)目時(shí)，分析項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性更具經(jīng)濟(jì)意義。衡量項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性應(yīng)在項(xiàng)目立項(xiàng)與論證階段重點(diǎn)考慮，部分項(xiàng)目承接單位在編制立項(xiàng)申請(qǐng)書的同時(shí)編制商業(yè)計(jì)劃書，預(yù)測(cè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，作為重要立項(xiàng)參考依據(jù)的同時(shí)也是重要審計(jì)依據(jù)。

二、管理建議

科研經(jīng)費(fèi)的管理涉及各級(jí)政府和有關(guān)部門、監(jiān)管方、項(xiàng)目承接單位，其中監(jiān)管方扮演重要角色，要協(xié)調(diào)好各級(jí)政府和有關(guān)部門與項(xiàng)目承接單位利益函數(shù)，促使科研經(jīng)費(fèi)產(chǎn)生的效益最大化。結(jié)合上述研究分析和實(shí)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)，筆者對(duì)科研經(jīng)費(fèi)涉及的三方分別建議如下：

一是各級(jí)政府和有關(guān)部門持續(xù)完善科研經(jīng)費(fèi)相關(guān)政策法規(guī)，做好政府作用的“加法”和“減法”。一方面，各級(jí)政府和有關(guān)部門應(yīng)盡責(zé)履職，積極搭建科研平臺(tái)、持續(xù)完善科研制度、加強(qiáng)科研全過程管理，以及推進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化，做好“減法”和“加法”，推進(jìn)科研管理邁上新臺(tái)階；另一方面，各級(jí)政府和有關(guān)部門應(yīng)廣泛征求意見，深入開展科研經(jīng)費(fèi)管理研究課題，確保相關(guān)政策法規(guī)和管理制度的設(shè)計(jì)滿足實(shí)務(wù)科研工作需要，在經(jīng)費(fèi)使用管理上保證公平、公開、公正原則，既要避免“一撥二轉(zhuǎn)三不管”、投入不足和資金沉淀，也要避免“管得過死”等問題。譬如，《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》在簡化預(yù)算編制、下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限、加大激勵(lì)力度等方面的修訂，得到科研人員的拍手稱贊。

二是監(jiān)管方持續(xù)優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制，提升監(jiān)管服務(wù)意識(shí)。首先，為確保相關(guān)政策法規(guī)和管理制度能夠得到有效執(zhí)行，，適時(shí)出臺(tái)科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)指導(dǎo)書等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一審計(jì)執(zhí)業(yè)尺度，對(duì)弄虛作假、違法規(guī)定的單位和個(gè)人要設(shè)立問責(zé)機(jī)制，出清科研隊(duì)伍。陳啟杰、田圣炳（2009）在分析歐盟科研經(jīng)費(fèi)管理時(shí)，指出如果項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)夸大支出，歐盟會(huì)啟動(dòng)違約賠償金機(jī)制，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)不但要退回夸大的經(jīng)費(fèi)支出金額，還要支付違約金。我國在執(zhí)行層面雖有相關(guān)規(guī)定，但遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期效果，未來工作中應(yīng)進(jìn)一步完善。其次，新時(shí)代對(duì)科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)提出新要求，審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員要提供與時(shí)俱進(jìn)的監(jiān)管服務(wù)。《審計(jì)署關(guān)于審計(jì)工作更好地服務(wù)于創(chuàng)新型國家和世界科技強(qiáng)國建設(shè)的意見》指出“要堅(jiān)持客觀求實(shí)，充分尊重科學(xué)研究靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性的特點(diǎn)，把因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級(jí)尚無限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把創(chuàng)新工作中的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來，實(shí)事求是地反映問題，客觀審慎地做出審計(jì)處理和提出審計(jì)建議”。

三是項(xiàng)目承接單位要不斷加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的重視，提高對(duì)相關(guān)政策法規(guī)的理解與應(yīng)用。首先，項(xiàng)目承接單位要注重科研經(jīng)費(fèi)管理，提供必要管理環(huán)境，加強(qiáng)相關(guān)人員的培訓(xùn)，保障制度執(zhí)行落地?？蒲蓄I(lǐng)域問題頻繁發(fā)生經(jīng)常與科研管理人員對(duì)經(jīng)費(fèi)規(guī)范理解不透，把握不牢，未能適當(dāng)使用科研經(jīng)費(fèi)直接相關(guān)，加上科研管理實(shí)務(wù)過程中情況復(fù)雜，最終導(dǎo)致科研項(xiàng)目承接單位難以切中管理痛點(diǎn)。有效實(shí)施科研財(cái)務(wù)助理制度，有助于降低科研經(jīng)費(fèi)低級(jí)因素引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。其次，用好問題反饋渠道，積極向各級(jí)政府和有關(guān)部門反饋經(jīng)費(fèi)使用中的遇到困難，加強(qiáng)對(duì)政策法規(guī)的理解與有效運(yùn)用。在付林被羈押近兩年期間時(shí)，清華大學(xué)向其發(fā)出續(xù)聘合同，其實(shí)就是科研項(xiàng)目承接單位對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的政策法規(guī)不理解、不認(rèn)同，甚至有抵制情緒。對(duì)實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的問題，現(xiàn)行制度涵蓋的內(nèi)容可以直接按照制度解決，如果屬于制度沒考慮到的新內(nèi)容可以協(xié)商解決，要慎重處理以免造成不良影響，并在以后制度修訂中予以考慮。

科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)是規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)使用管理的重要手段，但不是最終目的，其最終目的是營造良序科研管理環(huán)境，提高科研創(chuàng)新能力，推動(dòng)社會(huì)科技進(jìn)步。

參考文獻(xiàn)：

[1]審計(jì)署.《審計(jì)署關(guān)于審計(jì)工作更好地服務(wù)于創(chuàng)新型國家和世界科技強(qiáng)國建設(shè)的意見》（審政研發(fā)[2016]61號(hào)）.

[2]國務(wù)院辦公廳.關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見（中辦發(fā)[2016]50號(hào)）.

（作者單位：張恭杰 廣東電網(wǎng)有限責(zé)任公司；杜靜 廣東省審計(jì)廳）