養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)改革實(shí)施現(xiàn)狀及優(yōu)化路徑探究

劉萌

【摘要】養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)改革是指將各級(jí)政府及公有制單位已經(jīng)辦成的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求進(jìn)行改制，招標(biāo)社會(huì)組織或服務(wù)團(tuán)體負(fù)責(zé)日常管理運(yùn)作，政府承擔(dān)行政管理和監(jiān)督職責(zé)。本文在以武漢、深圳、南京和宿遷為調(diào)研地點(diǎn)，以政府、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和受益老人為調(diào)研對(duì)象所獲得的調(diào)研資料的基礎(chǔ)上，從供需差異的角度分析我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)改革現(xiàn)階段的困境，并提出相應(yīng)的建議，為進(jìn)一步完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)的改革建言獻(xiàn)策。

【關(guān)鍵詞】機(jī)構(gòu)養(yǎng)老；公辦民營(yíng)改革；養(yǎng)老服務(wù)

一、我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)改革現(xiàn)狀

據(jù)《中國(guó)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告》顯示，中國(guó)已成為世界上老年人口最多、人口老齡化速度最快的國(guó)家之一。與其他國(guó)家相比，中國(guó)式老齡化具有增速快、規(guī)模大、未富先老的特征。隨著老齡化的加劇，年輕一代面臨的贍養(yǎng)壓力越來(lái)越大，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老成為了越來(lái)越多老年人的選擇。但由純公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和純私營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)組成的傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老體系不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要，不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

首先，純公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然有穩(wěn)定的資金來(lái)源，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)高、環(huán)境設(shè)施好、人住率較高，但由于背靠政府，這種養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往管理效率低下，資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，違背了市場(chǎng)規(guī)模效應(yīng)。其次，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在內(nèi)部管理運(yùn)營(yíng)制度化和規(guī)范化程度低，人力資源少、護(hù)理人員不專(zhuān)業(yè)以及資金不足等問(wèn)題。其中低端的民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋、安全系數(shù)低、衛(wèi)生條件差，服務(wù)內(nèi)容與方式單一，人住率低，無(wú)法滿足日常運(yùn)轉(zhuǎn)；高端的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖克服了以上的缺點(diǎn)但往往價(jià)格不菲，只有少數(shù)老年人有條件人住。因此，在養(yǎng)老市場(chǎng)蓬勃發(fā)展時(shí)期機(jī)構(gòu)養(yǎng)老卻陷入了發(fā)展僵局。

在這種形勢(shì)下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)改革成為了打破這一僵局的重要手段。從理論上看，公辦民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠彌補(bǔ)二者的不足、綜合兩者優(yōu)點(diǎn)，具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)性：一方面通過(guò)引入社會(huì)組織和團(tuán)體解決純公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率低、成本高的問(wèn)題；另一方面通過(guò)政府的資金支持和政策扶持緩解了建設(shè)投資的壓力，降低了社會(huì)力量參與養(yǎng)老行業(yè)的門(mén)檻。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)改革最早是在2011年《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）年》中提出，隨后各地積極開(kāi)展試點(diǎn)工作并取得了不錯(cuò)的成效；2014年公辦民營(yíng)成為國(guó)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)方式在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開(kāi)；2016年《民政事業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》提出全面推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革，將我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展推上了新臺(tái)階。

在實(shí)踐過(guò)程中，一些地區(qū)探索出了符合自身具體情況的發(fā)展路徑，其中最具代表性的是改革方式是委托經(jīng)營(yíng)和租賃經(jīng)營(yíng)。委托經(jīng)營(yíng)是指政府將原公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過(guò)簽訂合約的方式委托具有從業(yè)經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)水平較高的民間組織進(jìn)行日常的管理運(yùn)營(yíng)，這種模式的主要特征是經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)的分離。租賃經(jīng)營(yíng)則是指將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的場(chǎng)地及設(shè)施租給民間組織使用并收取一定的租金，目前武漢市武昌區(qū)和南京市鼓樓區(qū)都通過(guò)這種改革方式引入了高水平的專(zhuān)業(yè)民間組織，促進(jìn)了該地區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展。

二、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)改革現(xiàn)存問(wèn)題

（一）缺乏相關(guān)的法律法規(guī)

目前我國(guó)還沒(méi)有一個(gè)明確的法律規(guī)范對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)的改革進(jìn)行嚴(yán)格的約束和規(guī)范，各地區(qū)在改革方式的選擇和改革工作的開(kāi)展上有較大的自由。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)許多省市級(jí)政府將合同的制定工作交給基層政府負(fù)責(zé)，在沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)作為指引和參考的情況下，各基層政府只能自行擬定合同，因此不同養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在承包期限、資金補(bǔ)助、懲罰機(jī)制等方面存在較大差異。這種做法不僅使改革具有不規(guī)范性和隨意性，而且容易造成區(qū)域間資源分配不公平等問(wèn)題。

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)改革后定位模糊

合理定位是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理工作的起點(diǎn)，它決定了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源、服務(wù)性質(zhì)、服務(wù)對(duì)象和服務(wù)提供方式。公辦民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的前身是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的任務(wù)就是承擔(dān)政府的兜底職責(zé)，解決社會(huì)底層老人的養(yǎng)老需求，民政部在下發(fā)的通知中明確說(shuō)明公辦民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要繼續(xù)承擔(dān)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)服務(wù)責(zé)任。但目前許多公辦民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)背離了福利性和微利性的功能定位，利用政府資金支持和政策扶持建設(shè)成集養(yǎng)老、醫(yī)療、康復(fù)等多功能為一體的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，喪失了優(yōu)先為困難老人服務(wù)的初衷。

（三）地區(qū)間、機(jī)構(gòu)間缺乏有效的溝通交流機(jī)制

在調(diào)研過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)同一地區(qū)內(nèi)上下級(jí)政府之間有良好的反饋機(jī)制和溝通渠道，但是地區(qū)之間缺乏橫向的溝通機(jī)制，阻礙了地區(qū)之間進(jìn)行交流和學(xué)習(xí)。例如很多地區(qū)設(shè)計(jì)出了非常具有可推廣性的改革模式，并且針對(duì)改革中的難題采取了有效的解決措施，但由于缺乏交流，其他地區(qū)很難了解并借鑒這些好的模式和措施，不利于改革工作的推進(jìn)和養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展。

（四）專(zhuān)業(yè)人才不足制約機(jī)構(gòu)的發(fā)展

專(zhuān)業(yè)人才，特別是護(hù)理員的短缺不僅是制約公辦民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的阻礙也是整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)面臨的重大難題。中國(guó)養(yǎng)老護(hù)理行業(yè)起步較晚，護(hù)理人員學(xué)歷偏低，掌握的知識(shí)也非常有限。許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在接受采訪的過(guò)程中表示我國(guó)養(yǎng)老行業(yè)的專(zhuān)業(yè)護(hù)理人才極為缺乏，而且很多具有專(zhuān)業(yè)技能的人才因待遇低而不愿意從事養(yǎng)老護(hù)理工作。為了緩解這一問(wèn)題，有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)甚至將護(hù)理人員分為兩隊(duì)，交替參加專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和完成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理工作，增加了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理成本和培訓(xùn)成本。

三、優(yōu)化改革的對(duì)策建議

（一）制定完善的法律法規(guī)制度

健全的法律法規(guī)能夠?yàn)轲B(yǎng)老機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)改革構(gòu)建良好的制度環(huán)境，能夠保證改革過(guò)程的規(guī)范性。中央政府應(yīng)盡快制定系統(tǒng)的法律規(guī)范，對(duì)公辦民營(yíng)改革過(guò)程中的招標(biāo)、營(yíng)運(yùn)和監(jiān)管等環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，同時(shí)對(duì)公辦民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、盈利標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等做出明確的規(guī)定。各地政府可在遵從中央法律規(guī)范的情況下根據(jù)自身的具體情況稍作調(diào)整，因地制宜。

（二）明確市場(chǎng)定位，規(guī)范人住資格

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)改革后應(yīng)該明確其福利性和微利性，規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人住資格，將困難老人作為主要服務(wù)對(duì)象，并針對(duì)這一主要服務(wù)對(duì)象做好登記和審核工作，讓符合條件的困難老人能夠優(yōu)先享受養(yǎng)老服務(wù)?？梢越梃b深圳市福田區(qū)福利中心的做法，為“三無(wú)”老人、“五?！崩先说忍厥馊后w劃分一定比例的床位，并且在政府的支持下采取較低的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮社會(huì)保障作用。

（三）構(gòu)建良好的溝通平臺(tái)，促進(jìn)行業(yè)內(nèi)交流學(xué)習(xí)

各地區(qū)省市級(jí)政府可以相互合作并利用互聯(lián)網(wǎng)等手段構(gòu)建地區(qū)之間的交流平臺(tái)，定期分享改革經(jīng)驗(yàn)，探討改革困境和解決辦法，相互學(xué)習(xí)、共同進(jìn)步。

（四）加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員的培養(yǎng)

目前我國(guó)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)從業(yè)人員的職業(yè)培訓(xùn)十分重視，培訓(xùn)力度較大，主要問(wèn)題集中在從業(yè)人員少以及人才流失率高。鑒于此特點(diǎn)，提出以下建議：

首先，吸引新人加入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，各地政府可以利用農(nóng)民工轉(zhuǎn)型的機(jī)會(huì)，針對(duì)失地農(nóng)民開(kāi)設(shè)培訓(xùn)課程，為養(yǎng)老行業(yè)提供基層的服務(wù)人員。

其次，建立分級(jí)護(hù)理制度。根據(jù)老人身體健康狀況的不同實(shí)行分級(jí)護(hù)理制度，一方面不同等級(jí)的老人對(duì)應(yīng)不同等級(jí)的護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)，從而將有限的專(zhuān)業(yè)人才的作用最大化；另一方面不同等級(jí)的服務(wù)對(duì)應(yīng)不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，有助于形成良好的價(jià)格體系，促進(jìn)養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展。

最后，加強(qiáng)護(hù)理人員薪酬體系的建設(shè)。目前我國(guó)養(yǎng)老行業(yè)護(hù)理人員的薪資水平較低，不僅無(wú)法吸引專(zhuān)業(yè)人員的加入而且人才流失率較高，合理的薪酬和適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制有利于建設(shè)穩(wěn)定的護(hù)理人才隊(duì)伍。例如江蘇省宿遷市就定期開(kāi)展優(yōu)秀護(hù)理員的評(píng)選工作，并給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

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