關(guān)于公安消防隊滅火救援行為可訴性的思考

韓灝凌 楊濤

摘 要 公安消防隊滅火救援的行為分析應(yīng)當(dāng)以2018年機構(gòu)改革為界限分為前后兩個階段具體判斷。關(guān)于公安消防隊滅火救援行為的可訴性，應(yīng)當(dāng)做實體性問題和程序性問題兩方面的界定，對于程序性問題應(yīng)當(dāng)納入受案范圍，對于實體性問題不宜納入受案范圍。

關(guān)鍵詞 公安消防隊 滅火救援 行政訴訟 可訴性

作者簡介：韓灝凌，湖南省公安消防總隊防火監(jiān)督部，工程師；楊濤，岳陽市公安消防支隊。

中圖分類號：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.339

公安消防隊按照《中華人民共和國消防法》的相關(guān)法律規(guī)定承擔(dān)滅火救援的法定職責(zé)。隨著公民意識的覺醒和依法治國建設(shè)的深入推進(jìn)，實踐中出現(xiàn)火災(zāi)事故后公民有了新的救濟選擇途徑，即通過行政訴訟的方式對其遭受的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)損失向?qū)嵤缁鹁仍袨榈墓蚕狸犓髻r。然而，實踐中，許多關(guān)于滅火救援的法律案件和糾紛性質(zhì)不明，是否屬于行政訴訟受案范圍并不明確，需要從消防機構(gòu)權(quán)力來源、行使方式、行為性質(zhì)等角度進(jìn)行全方位的分析和探討。

一、公安消防隊滅火救援行為法律性質(zhì)的理論爭議與司法判例

在理論探討上，關(guān)于公安消防隊滅火救援行為的法律性質(zhì)主要有“概念說”、“行為定性說”、“特征說”三種截然不同的觀點。第一類即“概念說”，認(rèn)為“公安消防機構(gòu)”和“公安消防隊”在法律上屬于兩個不同的主體，承擔(dān)不同的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任，而在滅火救援行為中所使用的是“公安消防隊”，這個概念將承擔(dān)滅火救援行為的主體視為具有國家武裝力量的“武警消防部隊”，強調(diào)其軍事性、國防性，其并非行政主體，從事的行為也不是行政行為，自然不能納入行政訴訟的受案范圍 。第二類即“行為定性說”。認(rèn)為公安消防隊從事滅火救援的行為應(yīng)當(dāng)定性為軍事勤務(wù)說、社會公益救助行為說、國家行為說等，并非行政訴訟法中明確規(guī)定的行為，不是應(yīng)納入受案范圍 。第三類即“特征說”，該種觀點認(rèn)為“消防行政行為帶有自由裁量的屬性”不是行政訴訟所規(guī)制的對象，不屬于行政訴訟的受案范圍 。

在行政訴訟的案例現(xiàn)實中，有兩種截然不同的認(rèn)定方式。一種認(rèn)為公安消防隊從事的滅火救援行為不屬于行政訴訟的受案范圍，例如徐福女訴衛(wèi)輝市公安消防大隊行政賠償一案 中法院采納了衛(wèi)輝市公安消防大隊的答辯意見，認(rèn)為公安消防隊從事的滅火救援行為不屬于行政訴訟的受案范圍，理由如下：

第一，從事滅火救援的公安消防隊不屬于行政主體，因為消防隊在建制上由中華人民共和國武裝警察部隊的官兵組成。

第二，滅火救援行為不屬于行政行為，是一種軍事救援行為，應(yīng)當(dāng)排除于行政訴訟案件的受案范圍。

另一種意見認(rèn)為公安消防隊屬于行政主體，其從事的滅火救援行為屬于行政行為應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟法的受案范圍。如李高峰、臨清市公安消防大隊公安行政管理：消防管理（消防）案 、申請人王永德因訴永昌縣公安消防大隊遲延履行職責(zé)、不履行監(jiān)督職責(zé)一案行政裁定書案 、原告陳紹華訴被告蒼南縣錢庫鎮(zhèn)人民政府不正當(dāng)履行法定職責(zé)案 中，法院對滅火救援行為的訴訟均予以受理，并依法裁判。

學(xué)術(shù)理論中對此問題的爭議和司法實踐中的分歧也敦促我們從源頭上厘清公安消防隊的職權(quán)職責(zé)、行為性質(zhì)，從而既保障消防救援的及時性、有效性，又能保護(hù)相對人的合法人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等權(quán)益。

二、公安消防隊滅火救援行為可訴性的新挑戰(zhàn)

隨著依法治國的深入推進(jìn)和實踐發(fā)展的新變化，關(guān)于公安消防隊滅火救援行為的可訴性問題面臨《中華人民共和國行政訴訟法》受案范圍擴大和公安消防隊機構(gòu)改制方案的雙重挑戰(zhàn)。

第一，2015年最新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》以及2018年2月頒布實施的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》均指向擴大行政訴訟受案范圍的目標(biāo)傾向。在司法審查的對象方面由“具體行政行為”改成“行政行為”，將被保護(hù)的法益從“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)為主”擴大到“除政治權(quán)利以外的所有合法權(quán)益” 。受案范圍擴大化的傾向?qū)τ谀壳靶姓V訟法和司法解釋中沒有明確列舉是否應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的公安消防隊滅火救援行為提出了新的挑戰(zhàn)，需要從行政訴訟法的目的傾向和“認(rèn)為行政機關(guān)侵害其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”款項進(jìn)行分析。

第二，上述關(guān)于公安消防隊滅火救援行為的可訴性分析均是在2018年機構(gòu)改革之前。2017年10月中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》并于2018年3月發(fā)布實施，要求各個地方貫徹執(zhí)行。《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中明確規(guī)定，按照軍是軍、警是警、民是民的原則，將公安消防隊全面改制，不再將其列入武警部隊序列，全部退出現(xiàn)役，將其完全轉(zhuǎn)入地方，歸入地方應(yīng)急指揮部，全部轉(zhuǎn)為行政編制。按照此改革方案的明確規(guī)定，公安消防人員屬于行政編制，公安消防隊屬于行政機關(guān)，其按照《中華人民共和國消防法》有關(guān)規(guī)定所從事的行為屬于行政行為，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟法的受案范圍，按照行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理規(guī)制和調(diào)整救助。但是，與此同時需要明確的是，上述對公安消防隊主體的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)適用于2018年之后所產(chǎn)生糾紛的滅火救援案件，在2018年機構(gòu)未改制之前的案件仍需具體問題具體分析。

三、公安消防隊滅火救援可訴性的分析邏輯

《中華人民共和國行政訴訟法》第49條規(guī)定提起行政訴訟應(yīng)當(dāng)符合四個方面的要件：適格的原告、明確的被告、屬于人民法院的受案范圍以及擁有具體的訴訟請求和事實依據(jù)。要分析公安消防隊滅火救援行為的可訴性應(yīng)當(dāng)從上述四個方面的要件入手。結(jié)合目前公安消防隊滅火救援行為應(yīng)對的機構(gòu)改革以及行政訴訟法修改的新挑戰(zhàn)，需要面對的主要有兩個方面的問題：

第一，主體要素分析。滅火救援行為的實施機關(guān)即公安消防隊是否屬于行政機關(guān)，特別是2018年機構(gòu)改制之前的公安消防隊能否按照相關(guān)法律規(guī)定認(rèn)定為行政機關(guān)。

第二，行為要素分析。公安消防隊所從事的滅火救援行為是否屬于行使行政管理權(quán)，這種行為是否符合行政訴訟法上所稱的行政行為。

述關(guān)于主體要素和行為要素的分析是解決公安消防隊所從事的滅火救援行為是否屬于行政訴訟受案范圍的核心問題。

四、公安消防隊滅火救援的可訴性分析

首先，公安消防隊是行政機關(guān)，承擔(dān)監(jiān)督管理職能。根據(jù)2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的具體改革措施，公安消防隊轉(zhuǎn)為行政編制，納入地方應(yīng)急指揮部，因此其屬于行政機關(guān)，享有行政權(quán)力行使行政職能。但是，在機構(gòu)改制之前，公安消防隊是否可以認(rèn)定為行政機關(guān)則需要另行分析。根據(jù)《中華人民共和國消防法》第四條第一款規(guī)定，縣級以上地方人民政府公安機關(guān)對本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實施監(jiān)督管理，并由本級人民政府公安機關(guān)消防機構(gòu)負(fù)責(zé)實施?？h級以上公安機關(guān)消防機構(gòu)具有對本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實施管理并監(jiān)督的職權(quán)，依法承擔(dān)消防救援的職責(zé)。實際上，無論是改制之前還是改制之后，公安消防隊都擁有并實施對本行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)消防工作的監(jiān)督管理職能，享有權(quán)力并履行職責(zé)，公安消防隊是明確的行政機關(guān)并無異議。實踐中的相關(guān)司法裁判中也并未以公安消防隊不屬于行政機關(guān)而駁回原告訴訟請求或裁定不予受理。

其次，行政訴訟法未將公安消防隊從事的滅火救援行為明確排除在受案范圍之外。目前案件是否屬于行政訴訟的受案范圍是通過行政訴訟法以及司法解釋采用列舉的方式規(guī)定的。在《行政訴訟法》第十三條和司法解釋中均未明確將公安消防隊滅火救援行為排除在行政訴訟受案范圍，其并非絕對不可訴行為。對于其是否可訴應(yīng)當(dāng)從其行為是否造成了公民人身權(quán)財產(chǎn)權(quán)的損失進(jìn)行分析。在從事滅火救援的行為中如果侵犯了公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)則依法應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍，反之則不應(yīng)當(dāng)納入受案范圍。

再者，由于消防救援行為本身的技術(shù)性和專業(yè)性，本文認(rèn)為對于消防救援行為本身的行政可訴性應(yīng)當(dāng)從程序性問題和實體性問題兩個角度分析。有關(guān)程序問題，例如公安消防隊接到火警后是否立即趕赴火災(zāi)現(xiàn)場、消防車輛和器材裝備是否用于消防工作無關(guān)的事項等，由于這些問題相對明確，且屬于公安消防機構(gòu)依據(jù)消防法的具體授權(quán)實施的行政行為，因此應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范疇。而涉及救援方法是否足夠科學(xué)有效、救援中實施的某一行為是否正確，則應(yīng)依據(jù)公安消防隊的專業(yè)判斷。由于涉及行為的專業(yè)性和應(yīng)急情況的不同，本文認(rèn)為這樣的行為難以通過一個客觀明確的標(biāo)準(zhǔn)予以衡量，法院作為司法裁判的主導(dǎo)者，對于此問題顯然難以形成客觀、公正的看法 。

最后，由于機構(gòu)改革的出現(xiàn)和設(shè)立，關(guān)于公安消防隊所從事的滅火救援行為應(yīng)當(dāng)以2018年為界限分為前后兩個階段。對于2018年之后的案件，由于公安消防隊已經(jīng)納入行政編制，屬于行政機關(guān)，其行為的判斷相對簡單。但在2018年之前，對于公安消防隊從事的滅火救援行為，應(yīng)當(dāng)首先分析在實施滅火救援的過程中，公安消防隊的主體身份，到底是以軍事救援的身份出現(xiàn)還是實施行政管理職權(quán)的行政機關(guān)，上述問題的厘清是解決滅火救援行為可訴性的前提。

五、公安消防隊滅火救援行為可訴性結(jié)論

綜合上述分析可知，對于公安消防隊滅火救援的行為分析應(yīng)當(dāng)以2018年機構(gòu)改革為界限分為前后兩個階段，在前一階段要具體判斷公安消防隊在滅火救援中的職權(quán)與職責(zé)，當(dāng)其屬于行政機關(guān)從事行政監(jiān)督管理服務(wù)職權(quán)之時，從事行政行為應(yīng)當(dāng)依法納入行政訴訟受案范圍。2018年國家機構(gòu)改革之后，應(yīng)當(dāng)明確分析公安消防隊在滅火救援中的實質(zhì)性行為和程序性行為，對于程序性行為由于其專業(yè)性不強，法院可以進(jìn)行判斷，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍；而關(guān)于實體性行為，其專業(yè)性靈活性導(dǎo)致司法機關(guān)對此判斷不如行政機關(guān)更加科學(xué)，法院應(yīng)當(dāng)尊重公安消防隊的裁判，不應(yīng)當(dāng)將其納入行政訴訟受案范圍。

注釋：

牛剛.公安消防隊滅活救援行為所涉及的法律問題探討.武警學(xué)院學(xué)報.2010，26（8）.82-84.

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鄭自武、安翠.關(guān)于消防滅火救援行為的幾點思考.科技信息.2009（8）.334.

上訴人徐福女訴衛(wèi)輝市公安消防大隊行政賠償一案（2009）新行終字第119號.

李高峰、臨清市公安消防大隊公安行政管理：消防管理（消防）案（2017）魯15行終41號.

申請人王永德因訴永昌縣公安消防大隊遲延履行職責(zé)、不履行監(jiān)督職責(zé)一案行政裁定書案 （2016）甘行申92號.

原告陳紹華訴被告蒼南縣錢庫鎮(zhèn)人民政府不正當(dāng)履行法定職責(zé)案 （2015）溫蒼行初字第57號.

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