產(chǎn)權(quán)治理：破解農(nóng)村基層困境的一把鑰匙

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黨的十九大報(bào)告提出，要“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。其中，治理有效既是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)容，又是鄉(xiāng)村振興的保障。近年來(lái)，為了實(shí)現(xiàn)治理有效，中央出臺(tái)了很多與基層治理有關(guān)的文件與政策，如加強(qiáng)基層黨的領(lǐng)導(dǎo)﹑以村民小組和自然村為單元進(jìn)行村民自治試點(diǎn)﹑明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)職能并提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力等等。這些政策都是為滿足新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，而對(duì)基層治理體系和治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行的重大改革創(chuàng)新。但是，基層治理還沒(méi)有抓住“牛鼻子”，因此導(dǎo)致改革缺乏整體性﹑框架性；改革對(duì)破解農(nóng)村問(wèn)題針對(duì)性不強(qiáng)，精準(zhǔn)性不夠，有效性不大。中國(guó)農(nóng)村基層治理的“牛鼻子”是產(chǎn)權(quán)，中國(guó)農(nóng)村基層治理要實(shí)施“產(chǎn)權(quán)治理”。

所謂“產(chǎn)權(quán)治理”，就是產(chǎn)權(quán)變動(dòng)誘發(fā)的治理，以及圍繞產(chǎn)權(quán)及利益相關(guān)者實(shí)施的治理。產(chǎn)權(quán)治理的內(nèi)涵包括四個(gè)方面：一是產(chǎn)權(quán)變動(dòng)，治理必然變動(dòng)；二是根據(jù)產(chǎn)權(quán)體系和結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)治理體系和結(jié)構(gòu)；三是根據(jù)產(chǎn)權(quán)主體的需要配置治理資源；四是根據(jù)破解產(chǎn)權(quán)重大問(wèn)題的難度提升治理能力。

產(chǎn)權(quán)改革的治理特點(diǎn)和趨勢(shì)

近年來(lái)，承包土地的確權(quán)頒證和“三權(quán)”分置，搞活了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，各地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)開(kāi)始出現(xiàn)；農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，喚醒了大量沉睡的集體資產(chǎn)，如荒山﹑荒地﹑水塘等；有些地方探索集體建設(shè)用地﹑宅基地的改革試點(diǎn)，盤(pán)活了大量閑置資產(chǎn)。這些產(chǎn)權(quán)改革使農(nóng)村發(fā)生了很多新變化：一是一批新的經(jīng)營(yíng)方式和組織形式開(kāi)始出現(xiàn)，如租賃經(jīng)營(yíng)﹑合作經(jīng)營(yíng)﹑委托經(jīng)營(yíng)﹑股份經(jīng)營(yíng)；二是出現(xiàn)了一大批新的經(jīng)營(yíng)主體，如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)﹑家庭農(nóng)場(chǎng)﹑經(jīng)營(yíng)大戶﹑合作社﹑股份公司等；三是產(chǎn)權(quán)改革涌現(xiàn)一批新的問(wèn)題，如股權(quán)分配﹑抵押貸款﹑資本進(jìn)村等。一些地方圍繞產(chǎn)權(quán)改革出現(xiàn)的新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)﹑新的經(jīng)營(yíng)方式﹑新的組織方式及新的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題在治理方面進(jìn)行了新的探索。

自治單元的探索。湖北秭歸﹑廣東清遠(yuǎn)和蕉嶺等地積極探索村民自治的單元，他們根據(jù)產(chǎn)權(quán)相關(guān)﹑利益相連﹑文化相近﹑地域相同等標(biāo)準(zhǔn)，確定了村民小組﹑自然村﹑家族為自治單元，使產(chǎn)權(quán)單元與治理單元更加一致和對(duì)稱，從而確保了村民自治的有效實(shí)現(xiàn)。還有些地方以沖﹑灣﹑屯﹑寨等為單元進(jìn)行自治單元的探索和治理嘗試。

治理體系的探索。廣東清遠(yuǎn)還從基層整體性﹑框架性進(jìn)行了探索，提出了鎮(zhèn)統(tǒng)籌﹑片服務(wù)﹑村行政﹑組自治的治理體系。主要理由是：統(tǒng)籌有責(zé)任要求，服務(wù)有規(guī)模要求，自治有產(chǎn)權(quán)要求，行政有范圍要求。這就從縱向明確了各個(gè)層級(jí)的主體功能，以期實(shí)現(xiàn)“功能各異﹑整體互補(bǔ)”。

治理架構(gòu)的探索。廣東蕉嶺在村支兩委的基礎(chǔ)上，根據(jù)權(quán)力制衡的原則，設(shè)置了監(jiān)委，形成了支委﹑村委﹑監(jiān)委“三位一體”的治理架構(gòu)。四川成都溫江區(qū)根據(jù)功能原則設(shè)置了黨支部﹑村委會(huì)﹑股份社﹑社會(huì)組織的“多元治理”架構(gòu)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)多在探索政經(jīng)分開(kāi)﹑政社分離。這些改革導(dǎo)致治理架構(gòu)在一定程度上實(shí)現(xiàn)了“專(zhuān)業(yè)分工﹑多元制衡”。

治理保障的探索?；鶎又卫硇枰兄贫缺Ｕ希残枰?jīng)濟(jì)保障。在保障治理制度化方面，安徽走在了全國(guó)前列，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革后，市政府提供治理保障，實(shí)施“五七九”財(cái)政資助辦法，小村資助五萬(wàn)元﹑中等規(guī)模村資助七萬(wàn)元﹑大村資助九萬(wàn)元。在制度化方面，以人口規(guī)模確定治理規(guī)模，天長(zhǎng)市以鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模配備專(zhuān)業(yè)治理人員，按“每五萬(wàn)人一名”的標(biāo)準(zhǔn)，全縣共配備11名，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按“每萬(wàn)人一名”，每鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備4-6人，確保改革事項(xiàng)有人抓﹑有人管。

治理機(jī)制的探索。產(chǎn)權(quán)改革本身就是一個(gè)治理的過(guò)程，因此不少地方以產(chǎn)權(quán)為核心實(shí)施治理。如湖北京山集體股份權(quán)能改革在充分考慮歷史因素和村民貢獻(xiàn)后，進(jìn)行精細(xì)化管理，這體現(xiàn)在“節(jié)點(diǎn)配股法”；山東東平納入年齡因素，實(shí)施“年齡配股法”；天長(zhǎng)和余江在產(chǎn)權(quán)改革后利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體股權(quán)進(jìn)行抵押貸款。

以產(chǎn)權(quán)為核心重構(gòu)農(nóng)村基層治理

從各地實(shí)踐看，為了破解農(nóng)村基層治理困境，推動(dòng)鄉(xiāng)村有效治理，需要在新時(shí)代形成以產(chǎn)權(quán)為核心的“產(chǎn)權(quán)治理”。

根據(jù)產(chǎn)權(quán)單元設(shè)置治理單元。在產(chǎn)權(quán)單元與治理單元不一致的地方，要盡量調(diào)整治理單元，以使產(chǎn)權(quán)單元與治理單元一致。如果無(wú)法調(diào)整，也要設(shè)置治理代理單元，以使產(chǎn)權(quán)單元與代理單元一致。

根據(jù)新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重構(gòu)縱向治理體系。雖然中央已經(jīng)發(fā)文明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)職能，也鼓勵(lì)探索以村民小組和自然村為單元的村民自治，但是自治單元下移后的村莊究竟如何定位，需要進(jìn)一步界定，特別是需要從整體上根據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，重新確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)﹑片區(qū)﹑村﹑組﹑中心戶之間的治理關(guān)系。

根據(jù)新的利益結(jié)構(gòu)重構(gòu)橫向治理架構(gòu)。鑒于很多地方已經(jīng)實(shí)施了集體產(chǎn)權(quán)改革，農(nóng)民擁有股權(quán)，而且這些股權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓﹑繼承﹑贈(zèng)予﹑抵押﹑入股，因此單一的集體產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)了多元化現(xiàn)象，同樣分配給農(nóng)戶的承包地也可以“三權(quán)”分置。產(chǎn)權(quán)的多元化﹑分置化要求治理結(jié)構(gòu)做出相應(yīng)的改革。一是將相應(yīng)的主體納入治理結(jié)構(gòu)，賦予治理權(quán)和參與權(quán)。二是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，在村支兩委基礎(chǔ)上設(shè)置股份社﹑社會(huì)組織﹑政務(wù)服務(wù)等多元治理主體。特別是在產(chǎn)權(quán)改革后的新型農(nóng)村社區(qū)務(wù)必加速完善治理結(jié)構(gòu)，提升治理能力。三是在村民小組或自然村可以設(shè)置經(jīng)濟(jì)社﹑理事會(huì)﹑黨小組等多元治理主體。四是厘清村支兩委﹑股份社與社會(huì)組織﹑公共服務(wù)組織的治理關(guān)系。

根據(jù)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)建立精細(xì)化的產(chǎn)權(quán)治理機(jī)制。京山﹑東平集體股權(quán)設(shè)置的經(jīng)驗(yàn)是，在股權(quán)設(shè)置時(shí)更加精細(xì)化，考慮多方面的因素?？梢越梃b余江﹑天長(zhǎng)的經(jīng)驗(yàn)完善產(chǎn)權(quán)的金融制度?？梢越梃b東平吸納鄉(xiāng)賢資本的經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)?？梢越梃b東平將國(guó)家投資資產(chǎn)化﹑產(chǎn)權(quán)化﹑股權(quán)化的經(jīng)驗(yàn)，確保國(guó)家財(cái)政投入可持續(xù)增效。還可以借鑒余江宅基地整治的“宅票制”經(jīng)驗(yàn)。

完善產(chǎn)權(quán)治理改革的配套政策和制度保障。天長(zhǎng)在集體資產(chǎn)改革后，對(duì)村莊給予公共財(cái)政的規(guī)范化補(bǔ)貼。股權(quán)量化后還要配套完善的股權(quán)流轉(zhuǎn)制度，分家后股權(quán)分配制度，股權(quán)人去世的繼承制度等。還要考慮婦女的權(quán)益保障制度，如女性可否繼承的問(wèn)題，有些地方實(shí)行“村內(nèi)分配，戶內(nèi)解決”，但是“戶內(nèi)解決”主體是誰(shuí)，用什么方法解決等，很多問(wèn)題都有待于進(jìn)一步完善和探索。