差異化產(chǎn)權(quán)制度 多元化生態(tài)管護(hù)
——國(guó)外自然資源管理模式概覽

文 l 洪旗 陳華飛

俄羅斯：以所有權(quán)控制，國(guó)家統(tǒng)一綜合管理

俄羅斯國(guó)有土地占土地總量的92%，居絕對(duì)主導(dǎo)地位，公民所有占比6.9%，法人僅占比0.9%。與土地類似，俄羅斯絕大多數(shù)的礦產(chǎn)、水、海洋、森林等自然資源也屬于國(guó)家所有。盡管俄羅斯自然資源所有權(quán)由國(guó)家所有制、集體所有制、集體股份所有制和公民所有制四類組成，但國(guó)家對(duì)自然資源所有權(quán)仍可以進(jìn)行嚴(yán)格控制，形成了俄羅斯特有的以公權(quán)管制為主導(dǎo)的自然資源所有權(quán)控制模式。

基于此，俄羅斯也形成了自然資源綜合管理模式，由自然資源與生態(tài)部負(fù)責(zé)對(duì)礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源等實(shí)施統(tǒng)一管理、嚴(yán)格保護(hù)。自然資源與生態(tài)部下設(shè)自然資源環(huán)境保護(hù)、森林資源管理、水資源管理等部門，按統(tǒng)一管理的原則集中制定自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、禁獵區(qū)、禁采伐區(qū)等管控政策，以及森林、水資源利用與保護(hù)政策，并制定生態(tài)安全監(jiān)督政策。同時(shí)，下設(shè)地下資源利用局加強(qiáng)地下資源（油氣、固定礦產(chǎn)、地下水及設(shè)施）資產(chǎn)管理、礦業(yè)權(quán)許可管理以及礦產(chǎn)資源信息庫(kù)建設(shè)；下設(shè)水資源局加強(qiáng)水資源資產(chǎn)、水資源利用和水質(zhì)管理等；下設(shè)林業(yè)局加強(qiáng)森林資源資產(chǎn)管理、森林資源保護(hù)與再生利用等。

為了促進(jìn)自然資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，俄羅斯將土地、能源等經(jīng)營(yíng)性自然資源單獨(dú)分離出來(lái)，劃歸經(jīng)濟(jì)發(fā)展部和能源部管理，有效實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)性自然資源和公益性自然資源的分開管理。在產(chǎn)權(quán)管理上，俄羅斯聯(lián)邦地籍總局負(fù)責(zé)對(duì)自然資源實(shí)行登記，聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)關(guān)系部負(fù)責(zé)管理自然資源權(quán)屬。

點(diǎn)評(píng)：俄羅斯自然資源統(tǒng)一制定政策、分類型利用管理的模式值得借鑒，尤其是在加強(qiáng)國(guó)家對(duì)自然資源的公權(quán)管理方面，有積極經(jīng)驗(yàn)。

美國(guó)：注重價(jià)值實(shí)現(xiàn)，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)

作為一個(gè)聯(lián)邦制資本主義國(guó)家，美國(guó)聯(lián)邦各州有相對(duì)較大的權(quán)力，各州有獨(dú)立的行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)。從土地所有制來(lái)看，土地所有權(quán)由私有土地（59%）、聯(lián)邦土地（32%）、州政府土地（7%）、印第安人保留地（2%）共同組成。私有土地為主的國(guó)情決定了美國(guó)的產(chǎn)權(quán)制度體系更加傾向于注重私權(quán)的保護(hù)，任何人使用不屬于自己的土地都必須購(gòu)買其所有權(quán)或使用權(quán)。聯(lián)邦政府若使用屬于州政府的土地，必須要征得州政府同意并通過(guò)購(gòu)買而取得，任何單位和個(gè)人使用或開發(fā)不屬于自己的土地，都需要有償付費(fèi)。

多元的自然資源所有權(quán)主體、發(fā)達(dá)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、完善的法律制度，為美國(guó)自然資源交易市場(chǎng)起步奠定了基礎(chǔ)條件。在美國(guó)，所有自然資源產(chǎn)權(quán)的獲取和交易都要有償付費(fèi)并按照規(guī)定進(jìn)行。開采和利用自然資源須持有許可證，如開采礦產(chǎn)資源需持有采礦許可證，砍伐森林須持有砍伐許可證，草地放牧需持有放牧許可證，開發(fā)海洋需持海洋開發(fā)許可證。私人和企業(yè)要在公共土地（聯(lián)邦土地）上開采礦產(chǎn)資源，首先應(yīng)向內(nèi)政部土地管理局申請(qǐng)租地，繳納土地租金和礦產(chǎn)資源費(fèi)等。

美國(guó)對(duì)自然資源資產(chǎn)管理高度重視，目前形成了世界上最完善的自然資源資產(chǎn)價(jià)值管理體系。比如，美國(guó)農(nóng)業(yè)自然資源保護(hù)局下設(shè)土壤調(diào)查處、資源盤存處、資源評(píng)價(jià)處等，負(fù)責(zé)土壤資源評(píng)估；金融管理處負(fù)責(zé)土壤經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估；保持運(yùn)作處負(fù)責(zé)土壤生態(tài)效益評(píng)估，保證土壤資源的可持續(xù)利用。另外，美國(guó)在內(nèi)政部中單獨(dú)設(shè)立了自然資源收益辦公室，代表國(guó)家負(fù)責(zé)自然資源收益的收繳和管理。

點(diǎn)評(píng)：美國(guó)的自然資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)模式值得借鑒，但前提是構(gòu)建清晰的自然資源產(chǎn)權(quán)體系，完善自然資源的有償使用制度，促進(jìn)自然資源市場(chǎng)的建立。

英國(guó)：以利用定歸屬，統(tǒng)一資源資產(chǎn)管理

英國(guó)作為世界上第一個(gè)君主立憲制國(guó)家，其土地及地上附著的自然資源所有權(quán)歸屬英國(guó)女王，但其所有權(quán)已經(jīng)形同虛設(shè)。以土地資源為例，英國(guó)真正的土地權(quán)利為不同形式的土地保有權(quán)，包括自由保有權(quán)和租用保有權(quán)兩大類：自由保有權(quán)為保有權(quán)人永久所有，一般以契約或居住、耕作使用等形式為基礎(chǔ)確定；租用保有權(quán)有一定年期（125年、40年、20年、10年等）并通過(guò)合同或協(xié)議確定土地權(quán)利和內(nèi)容，在租賃期內(nèi)確定的土地權(quán)利和內(nèi)容不能隨意更改，自由保有權(quán)人不能隨意干涉。

英國(guó)土地所有權(quán)制度的基本屬性是以利用定歸屬，從歸屬轉(zhuǎn)向利用。從本質(zhì)上來(lái)講，附屬于土地之上的各類自然資源權(quán)利屬于土地使用者。

自然資源所有權(quán)的虛設(shè)，致使英國(guó)形成了分散的自然資源管理模式，在中央一級(jí)并沒有統(tǒng)一的自然資源管理機(jī)構(gòu)，而是由若干部委分類管理。但為有效行使女王皇家自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，從18世紀(jì)60年代起，英國(guó)政府專門設(shè)立了皇家地產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使金、銀礦產(chǎn)和大部分海上非能源礦產(chǎn)的所有者和管理者職責(zé)。英國(guó)皇家地產(chǎn)局負(fù)責(zé)管理英國(guó)55% 的海灘、約一半的河口灣和潮（水）河河底，以及12 海里內(nèi)領(lǐng)海水域的海床，擁有這些地區(qū)大陸架礦產(chǎn)資源（主要是海沙、礫石、鉀鹽和鹽）的勘探和開采權(quán)。

點(diǎn)評(píng)：英國(guó)成立專門的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，行使自然資源所有者職能，并逐步完善自然資源使用權(quán)制度。這使自然資源使用權(quán)人能夠承擔(dān)相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，達(dá)到促進(jìn)自然資源合理利用的目的。

日本：以保護(hù)為導(dǎo)向，構(gòu)建生態(tài)管理體系

自明治維新后，日本將土地封建領(lǐng)主所有改為了土地私人所有。日本現(xiàn)行的土地所有制主要分為三種形式，即國(guó)家所有、公共所有、個(gè)人與法人所有。根據(jù)日本國(guó)土廳土地白皮書統(tǒng)計(jì)，國(guó)有土地和公有土地（地方政府所有）占37%，私有土地（個(gè)人與法人所有）占63%。

日本國(guó)有和公有土地大部分是山林、河川、海濱地，主要為國(guó)家及全民的公益利用，更強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)的保護(hù)。自然資源貧乏的現(xiàn)狀，迫使日本政府更加注重對(duì)自然資源的保護(hù)和合理利用。早在20世紀(jì)80年代后期，日本就已經(jīng)開始由消耗資源的資源型管理模式，向保護(hù)生態(tài)環(huán)境的生態(tài)型管理模式轉(zhuǎn)變。為保護(hù)自然資源，日本構(gòu)建了完善的自然資源物權(quán)制度，將其作為一種私權(quán)進(jìn)行交易。同時(shí)，日本又通過(guò)公權(quán)力的介入，運(yùn)用特別法立法的方式，限制或禁止人們對(duì)自然資源的開發(fā)與利用，并通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段對(duì)保全自然資源有貢獻(xiàn)者實(shí)行補(bǔ)助制度。

點(diǎn)評(píng)：日本通過(guò)自然資源產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)置，強(qiáng)化對(duì)重要生態(tài)資源（區(qū)）的保護(hù)，對(duì)生態(tài)區(qū)位重要的自然資源實(shí)行國(guó)有和公有，同時(shí)加大對(duì)自然資源使用權(quán)人的產(chǎn)權(quán)限制。

澳大利亞：圍繞土地產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)空間整體管護(hù)

澳大利亞是由六個(gè)州和兩個(gè)地區(qū)（北領(lǐng)地和首都領(lǐng)地）組成的聯(lián)邦制國(guó)家，中央政府與地方政府的管理權(quán)限在憲法中明確規(guī)定，互不隸屬、互不干涉。在澳大利亞，土地的含義就是不動(dòng)產(chǎn)，從物質(zhì)組成上看其包括地表以及地表的土壤、土地上所有改良物（如建筑物）。

根據(jù)澳大利亞土地登記制度，土地登記即不動(dòng)產(chǎn)登記，是對(duì)土地的占有、使用、出售、出租、抵押以及相關(guān)土地權(quán)利的登記，土地登記也不僅僅是地表權(quán)利的登記，還包括空間權(quán)益的登記，所有附屬于土地上的建筑物與改良物，都會(huì)隨著土地一同變更，由土地登記局統(tǒng)一進(jìn)行登記。

澳大利亞的土地登記制度發(fā)達(dá)，土地登記是以承載自然資源的土地空間為基礎(chǔ)，登記土地資源的所有權(quán)，并通過(guò)各種法律明確土地上水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等不同自然資源類型的權(quán)利和義務(wù)，限制土地所有權(quán)人的相關(guān)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的保護(hù)和利用。

點(diǎn)評(píng)：澳大利亞的自然資源產(chǎn)權(quán)登記制度，強(qiáng)調(diào)以土地為載體，在登記土地資源所有權(quán)和使用權(quán)的基礎(chǔ)上，明確其產(chǎn)權(quán)范圍內(nèi)土地上的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等不同自然資源利用限制條件和保護(hù)要求。