精準(zhǔn)扶貧政策在農(nóng)村的實(shí)踐困境

龍鳳翔

摘要：任何實(shí)際運(yùn)行中的政策，都不僅是一種決策，而且是一個(gè)過(guò)程。因此，關(guān)于精準(zhǔn)扶貧政策的研究，必然要走向?qū)嶋H，走向政策執(zhí)行的過(guò)程。本研究從政策執(zhí)行的相關(guān)條件來(lái)分析精準(zhǔn)扶貧政策在農(nóng)村的實(shí)踐過(guò)程，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中存在政策資源不足、扶貧隊(duì)伍建設(shè)不足等困境。因此，精準(zhǔn)扶貧既需要上級(jí)政府高度重視，也需要基層人員貫徹落實(shí)。既要宏觀規(guī)劃、整體推進(jìn)，也要微觀執(zhí)行，嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)心。在抓好扶貧制度建設(shè)與扶貧隊(duì)伍建設(shè)的同時(shí)，也應(yīng)該完善信息反饋機(jī)制，助力農(nóng)村早日脫貧。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；政策執(zhí)行；政策資源

一、前言

2017年暑假，我到武陵山區(qū)來(lái)鳳縣旅游局實(shí)習(xí)。為了讓我得到更多的鍛煉，局里安排我駐舍米湖村兩周。于是我有幸參與到精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)踐，協(xié)助駐村工作人員進(jìn)行扶貧工作。

駐村期間，我參與到該村貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別、村民評(píng)議及檔案整理等具體工作當(dāng)中。兩周的時(shí)間雖然短，但通過(guò)我的訪談及觀察，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策在地方實(shí)踐過(guò)程中仍存在諸多問(wèn)題，待以解決與完善。精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)“十三五”規(guī)劃中的重點(diǎn)內(nèi)容，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)工作。分析并解決精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)踐困境對(duì)助力脫貧工作、全面建成小康社會(huì)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

本研究主要是以政策執(zhí)行的相關(guān)條件（目標(biāo)群體、政策資源、政策主體、執(zhí)行手段、信息溝通）為框架，圍繞政策執(zhí)行主體和客體，運(yùn)用了下面三種具體的研究方法：

1、深度訪談法。深度訪談法是人文社會(huì)科學(xué)比較常用的一種調(diào)查方法。通過(guò)與訪談對(duì)象面對(duì)面的交談，能夠獲得許多復(fù)雜的、深層次的信息，具有真實(shí)性和可靠性。由于本研究主要是針對(duì)精準(zhǔn)扶貧的具體實(shí)踐過(guò)程，所以采用訪談法更具有操作性。本研究的訪談對(duì)象主要有：貧困戶、非貧困戶、脫貧戶、幫扶責(zé)任人、駐村工作人員。在訪談中，詢(xún)問(wèn)了關(guān)于扶貧政策的落實(shí)情況，對(duì)現(xiàn)行政策的滿意度，扶貧政策對(duì)政策之外人員生活及心理的影響以及幫扶責(zé)任人工作的積極性等一系列問(wèn)題。

2、文獻(xiàn)分析法。為了從整體上把握來(lái)鳳縣及舍米湖村精準(zhǔn)扶貧情況，我從縣旅游局、檔案館等機(jī)構(gòu)得到了一些文獻(xiàn)資料，為本研究補(bǔ)充一些重要的信息。

3、參與觀察法。在駐村期間，通過(guò)與駐村工作人員一起工作與生活，跟他們相處融洽，在許多方面給他們提供了幫助，也取得了他們對(duì)我的認(rèn)同，能夠?qū)ξ彝侣缎穆暎劻撕芏嚓P(guān)于扶貧的看法。

二、舍米湖村精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐概況

舍米湖村位于來(lái)鳳縣百福司鎮(zhèn)河?xùn)|片區(qū)，距百福司鎮(zhèn)11公里，為非重點(diǎn)貧困村。全村有6個(gè)村民小組，共有175戶、670人；建檔立卡貧困戶90戶、270人，其中低保戶33戶88人，低保人口63人；低保貧困戶30戶83人，五保戶1戶1人。來(lái)鳳縣精準(zhǔn)扶貧指揮部統(tǒng)一安排，由縣旅游局和百福司鎮(zhèn)綜治辦組成聯(lián)合駐村工作隊(duì)，與舍米湖村支兩委一道共同開(kāi)展舍米湖村精準(zhǔn)扶貧工作。2017年該村扶貧工作開(kāi)展概況如下：

1、旅游+扶貧，抓好旅游規(guī)劃編制，以旅游促發(fā)展

舍米湖村是民族特色突出，土家文化底蘊(yùn)深厚的自然村落，人文旅游資源相對(duì)豐富。為了幫助該村脫貧摘帽，縣旅游局和扶貧工作隊(duì)因地制宜，制訂了“旅游+扶貧”的扶貧工作路線，邀請(qǐng)華中師范大學(xué)旅游規(guī)劃與景觀設(shè)計(jì)研究院為舍米湖村編制了《土家源旅游區(qū)總體規(guī)劃》，為全村文化旅游業(yè)提供了指導(dǎo)和依據(jù)。同時(shí)，加強(qiáng)舍米湖村文化旅游的對(duì)外宣傳。7月份還邀請(qǐng)了全國(guó)部分旅游企業(yè)負(fù)責(zé)人到該村進(jìn)行旅游線路踩點(diǎn)，中央電視臺(tái)《中國(guó)影像方志》、《美麗鄉(xiāng)村》、《記住鄉(xiāng)愁》欄目先后于7、8月、11月三次來(lái)舍米湖村拍攝專(zhuān)題節(jié)目，對(duì)提升舍米湖村的知名度，為今后鄉(xiāng)村旅游發(fā)展推廣奠定了良好的基礎(chǔ)。

2、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)生活條件

按照“五網(wǎng)覆蓋”（水、電、路、通信、服務(wù)）要求，2017年舍米村先后實(shí)施了村級(jí)水廠建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、村級(jí)公路硬化、光伏發(fā)電、傳統(tǒng)村落保護(hù)等項(xiàng)目，其中農(nóng)網(wǎng)改造、傳統(tǒng)村落保護(hù)項(xiàng)目已完工，傳統(tǒng)村落保護(hù)項(xiàng)目完成太陽(yáng)能路燈安裝60盞，新修排水渠300米，新修旅游廁所1座，維修戶間石板路100米，總投資達(dá)150萬(wàn)元，農(nóng)網(wǎng)改造完成主線改造2000米，擴(kuò)容新裝變壓器3臺(tái)，投入資金40萬(wàn)元。

3、抓好產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

如何讓群眾利用僅有的土地資源勤勞致富增收是駐村工作隊(duì)面前的一大難題和課題。為此，舍米湖工作隊(duì)結(jié)合本村實(shí)際，制定了長(zhǎng)短結(jié)合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。長(zhǎng)的方面，將突出舍米湖村的文化旅游資源優(yōu)勢(shì)，將文化旅游作為全村未來(lái)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，圍繞旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，2017年全村新發(fā)展油茶基地200畝，可帶動(dòng)200人次貧困戶務(wù)工就業(yè)，可供20年左右長(zhǎng)期受益。短期方面，2017年全村發(fā)展西瓜種植200畝，貢米400畝，本村貧困戶直接受益約20萬(wàn)元。本村33戶貧困戶發(fā)展牲豬養(yǎng)殖72頭、土雞養(yǎng)殖1045只，山羊48只等。以上項(xiàng)目預(yù)計(jì)能為貧困戶增收15萬(wàn)元以上，33戶貧困戶共獲得國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展補(bǔ)助資金54175元。

4、扎實(shí)開(kāi)展貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別工作。

精準(zhǔn)識(shí)別是進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶的前提。根據(jù)縣脫貧攻堅(jiān)指揮部的安排部署，該村扶貧工作隊(duì)務(wù)實(shí)開(kāi)展精準(zhǔn)識(shí)別工作。2017年圍繞“春季攻勢(shì)”、“戶戶到活動(dòng)”、“精準(zhǔn)識(shí)別攻堅(jiān)周活動(dòng)”、“扶貧日”、“精準(zhǔn)脫貧集中整改攻堅(jiān)月”等活動(dòng)深入到每家農(nóng)戶，通過(guò)召開(kāi)院落會(huì)、村民代表大會(huì)、黨員會(huì)等，認(rèn)真開(kāi)展精準(zhǔn)識(shí)別工作，確保“卡內(nèi)無(wú)硬傷，卡外無(wú)真貧”。8月份期間，通過(guò)開(kāi)展“精準(zhǔn)識(shí)別攻堅(jiān)周”，經(jīng)過(guò)摸底調(diào)查，村民評(píng)議，清退硬傷戶3戶，新進(jìn)貧困戶2戶。

三、精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的困境及原因分析

精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)細(xì)致、復(fù)雜、艱巨的工作，受到中央和省級(jí)政府的高度重視。但政策執(zhí)行過(guò)程中，許多地方政府和基層工作人員對(duì)扶貧理解的還不夠深入，再加上農(nóng)村人文環(huán)境及其它因素的影響，精準(zhǔn)扶貧政策在實(shí)踐中仍存在許多可供探討的地方。本研究從政策執(zhí)行的相關(guān)條件來(lái)分析精準(zhǔn)扶貧政策在實(shí)踐中存在的困境及原因。

1、政策執(zhí)行主體：駐村工作隊(duì)成員素質(zhì)不過(guò)硬，扶貧工作難開(kāi)展

政策執(zhí)行主體是政策落實(shí)的關(guān)鍵因素，其素質(zhì)及隊(duì)伍的協(xié)調(diào)、配合程度關(guān)系政策的執(zhí)行能否達(dá)到預(yù)期效果。

來(lái)鳳縣各駐村工作隊(duì)由縣直屬機(jī)構(gòu)1到2名成員同鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬部門(mén)1到2名成員組成，根據(jù)各機(jī)構(gòu)、各部門(mén)情況靈活安排，但各級(jí)機(jī)構(gòu)和部門(mén)至少得有1人入駐村里，開(kāi)展扶貧工作。舍米湖村駐村工作隊(duì)員共有2名，年齡在45歲左右，都不是本村人。駐村工作隊(duì)的辦公地點(diǎn)在村委會(huì)，條件簡(jiǎn)陋，只有一臺(tái)電腦，一臺(tái)簡(jiǎn)易型打印機(jī)。駐村人員的工作效率很低，常常需要為打印幾個(gè)文件琢磨半天時(shí)間。由于長(zhǎng)年在基層工作，所以駐村人員常常是“關(guān)著門(mén)”開(kāi)展扶貧工作，無(wú)創(chuàng)新也不突破，上級(jí)政府說(shuō)怎么做，下面就怎么做。

2、政策資源不足，拖慢扶貧進(jìn)度

俗話說(shuō)，“巧婦難為無(wú)米之炊”，充足的政策資源對(duì)推進(jìn)脫貧致富必不可少。

近年，扶貧項(xiàng)目資金主要向重點(diǎn)貧困村傾斜，舍米湖村為非重點(diǎn)貧困村，項(xiàng)目資金投入到該村很有限，道路、便民服務(wù)中心、衛(wèi)生室等設(shè)施建設(shè)明顯落后。盡管縣上整合了許多項(xiàng)目資金，但仍然沒(méi)有充足的資金投入貧困村參與基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。舍米湖村人文旅游資源和自然旅游資源有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，可供開(kāi)發(fā)成旅游景區(qū)大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，現(xiàn)狀是因投入資金不夠?qū)е屡涮自O(shè)施不完善，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，原生態(tài)擺手舞的傳承與傳播缺乏專(zhuān)業(yè)化管理與運(yùn)作，都拖慢了扶貧進(jìn)度。由于缺乏資金，駐村人員常常是心有余而力不足。

3、政策執(zhí)行以行政手段為主，層次多，貧困戶受益難

在地方政府的扶貧實(shí)踐中，統(tǒng)籌一致、層級(jí)推進(jìn)、分類(lèi)治理是一大特色。而扶貧資金和政策也是由上至下一層層地落實(shí)。但由于中間層次過(guò)多，程序復(fù)雜，資金和政策往往需要很長(zhǎng)時(shí)間才能落實(shí)。在現(xiàn)實(shí)中，許多項(xiàng)目從申報(bào)到政策落實(shí)得需要一年多時(shí)間，致使扶貧的進(jìn)度緩慢，效果不明顯。

4、信息傳輸渠道單一，反饋機(jī)制不完善

政策執(zhí)行中的信息溝通主要是指執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間，執(zhí)行機(jī)構(gòu)與有關(guān)部門(mén)之間，上下級(jí)之間，執(zhí)行人員之間，執(zhí)行人員與目標(biāo)群體之間的信息交換。本研究針對(duì)的是政策執(zhí)行人員上下級(jí)之間的信息溝通。

舍米湖的駐村工作人員受百福司鎮(zhèn)扶貧辦的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又受到縣旅游局的領(lǐng)導(dǎo)，在工作開(kāi)展過(guò)程中，駐村人員需要與機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息溝通。由于距離相對(duì)遙遠(yuǎn)，交通不便，所以駐村人員與縣里常常是通過(guò)電話進(jìn)行溝通，輔以文件形式，進(jìn)行命令的傳達(dá)和信息的交換。上下級(jí)溝通的渠道單一，信息反饋機(jī)制不完善，難以保證信息的全面性和真實(shí)性。所以有時(shí)候會(huì)出現(xiàn)決策與實(shí)情不符的情況，再一次對(duì)政策的執(zhí)行造成阻礙。

四、建議與總結(jié)

政策的主要目的不是研究問(wèn)題而是解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。針對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策在實(shí)踐中的困境，本研究提供了以下三條建議：

1、抓好宏觀規(guī)劃，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，整體推進(jìn)扶貧脫貧工作

精準(zhǔn)到戶，精準(zhǔn)到人體現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧政策的的針對(duì)性，對(duì)解決農(nóng)民疾苦、切實(shí)保障民生意義深遠(yuǎn)。但是，由于廣大農(nóng)村地區(qū)的青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，留守老人、婦女及兒童能力不足，難以真正實(shí)現(xiàn)脫貧致富的目標(biāo)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，讓貧困戶脫貧之后不再返貧，必須抓好宏觀規(guī)劃，吸引外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。所以，農(nóng)村扶貧要想取得成效，要通過(guò)加強(qiáng)技能培訓(xùn)、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)吸引優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力，用項(xiàng)目來(lái)拉動(dòng)整村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把流失勞動(dòng)力帶回家鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)脫貧致富的目標(biāo)。

2、抓好扶貧制度建設(shè)，提供政策保障

幫扶責(zé)任人是精準(zhǔn)扶貧的主力軍，而充足的政策資源和資金支持則是扶貧的保障。假如上級(jí)政府出臺(tái)更多優(yōu)惠政策助推精準(zhǔn)扶貧，減少政策落實(shí)的層級(jí)，提升資金到位的速度，就會(huì)大大地調(diào)動(dòng)駐村人員、貧困戶及社會(huì)各界扶貧的積極性，加快脫貧地步伐。各級(jí)政府也要明確工作職責(zé)，勇?lián)?zé)任。既要抓好對(duì)基層工作的檢查與考核，也要深入基層，從實(shí)際出發(fā)，提高效率，給基層工作給予幫助，助力脫貧攻堅(jiān)更好更快地開(kāi)展。

3、抓好扶貧隊(duì)伍建設(shè)，完善信息反饋機(jī)制

作為精準(zhǔn)扶貧的“排頭兵”，駐村隊(duì)員、幫扶責(zé)任人以及村支兩委的工作至關(guān)重要。村支兩委班子是農(nóng)村群眾的主心骨，其抓落實(shí)促發(fā)展的能力如何，直接影響到當(dāng)?shù)氐拇屣L(fēng)民風(fēng)，直接關(guān)系到村里的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，應(yīng)抓好扶貧隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮村支兩委的優(yōu)勢(shì)，建設(shè)一支精明、團(tuán)結(jié)的扶貧隊(duì)伍。

總結(jié)：任何實(shí)際運(yùn)行中的政策，都不僅是一種決策，而且是一個(gè)過(guò)程。政策執(zhí)行實(shí)際上就是不斷修正政策缺陷和彌補(bǔ)政策漏洞，確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施是一個(gè)極為復(fù)雜而困難的過(guò)程。既需要上級(jí)政府高度重視，也需要基層人員貫徹落實(shí)。在抓好扶貧制度建設(shè)與扶貧隊(duì)伍建設(shè)的同時(shí)，也應(yīng)該完善信息反饋機(jī)制，助力農(nóng)村早日脫貧，致富奔小康。

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