美國選擇雙邊談判策略，沖擊WTO多邊貿(mào)易機(jī)制

丁安華

中美貿(mào)易爭議從雙邊談判到多邊場合兩條戰(zhàn)線同時(shí)上演。5月4日，中美首輪貿(mào)易談判美方提出了一個(gè)涉及廣泛的訴求清單，市場關(guān)注的焦點(diǎn)集中在美方要求縮減中美之間的貿(mào)易赤字規(guī)模和要求中國停止對“中國制造2025”相關(guān)產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼之上，對幾項(xiàng)涉及多邊貿(mào)易機(jī)制特別是WTO的申訴案件的關(guān)注較少。5月8日，中美雙方貿(mào)易代表在日內(nèi)瓦舉行的世貿(mào)組織總理事會會議上再次針鋒相對，議題相對集中而言辭激烈。5月17日，中美就經(jīng)貿(mào)問題進(jìn)行第二輪磋商并取得成果。

面對這場備受矚目的談判，或許我們應(yīng)該梳理一下中美爭論的緣由和可能的演變趨勢，這關(guān)乎WTO多邊機(jī)制的前途并取得成果。

美方在中美貿(mào)易談判中提到的幾項(xiàng)WTO申訴案件

今年3月23日，美國向WTO提訴中國知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)措施，即DS542案。美國主要援引《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》（TRIPS協(xié)議），認(rèn)為中國剝奪了外國知識產(chǎn)權(quán)持有者的權(quán)力，據(jù)此提出磋商要求。作為回應(yīng)，中國在4月4日也向WTO提出了申訴，即DS543號案件，針對美國以中國竊取美國知識產(chǎn)權(quán)為由宣布將向中國商品加征關(guān)稅的做法，向美方提出磋商。中國認(rèn)為美國的301調(diào)查違反WTO的最惠國待遇原則，訴諸單邊行動而非通過WTO爭端解決程序。

從首輪談判流傳出來的文件看，美方提出了關(guān)于WTO的幾項(xiàng)案件的訴求。美方要求中方按照DS542美方提出的要求，于年內(nèi)刪除《中國技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》及《中國中外合資經(jīng)營企業(yè)法實(shí)施條例》當(dāng)中的相關(guān)條款，此舉等于不經(jīng)WTO爭端解決程序、要求中國直接接受美國提出的申訴要求。而有關(guān)中國控訴美國的DS543案，美方要求中方在7月1日之前撤回控訴，并承諾不就該內(nèi)容再次上訴。

此外，美國要求中國撤訴的案件還包括中國在2016年提出的DS515案和DS516案，分別是針對美國和歐盟的關(guān)于價(jià)格比較方法的控訴，目前分別處于磋商和專家小組調(diào)查階段，即WTO爭端解決機(jī)制的第一和第二步。這兩個(gè)案件涉及前幾年比較受關(guān)注的中國“市場經(jīng)濟(jì)地位”問題，美國（和歐盟）不認(rèn)可中國加入WTO相關(guān)文件中關(guān)于中國入世15年后自動獲得“市場經(jīng)濟(jì)地位”的“日落條款”。

美國為何會在雙邊談判中提出涉及WTO爭端解決機(jī)制的案件？

一個(gè)顯而易見的回答是，美國對WTO的多邊機(jī)制失去耐心。1995年至今訴至WTO的543個(gè)爭端案件當(dāng)中，中國作為申訴方（complainant）有16起案件（其中11件針對美國，5件針對歐盟）；作為應(yīng)訴方（respondent） 有40個(gè)案件（其中22件來自美國，8件來自歐盟）。中國被訴案件涉及的法律點(diǎn)相對集中，主要是補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼、進(jìn)出口許可和征稅、傾銷和反傾銷、貿(mào)易相關(guān)的投資等。在已經(jīng)終結(jié)的30起被訴案件中，有15起敗訴，另有15起在磋商階段達(dá)成和解。

拋開雙方的理據(jù)不論，美方針對的貿(mào)易爭端的解決途徑，取態(tài)已經(jīng)明顯改變：那就是舍棄多邊機(jī)制，付諸雙邊貿(mào)易談判。也就是說，美國不想看到這些案件在WTO爭端解決機(jī)制當(dāng)中被拖延太久，也不想得到任何不滿意的結(jié)果。無論是美方勝算大還是贏面小的案件，特朗普的貿(mào)易政策團(tuán)隊(duì)都希望通過雙邊談判直接施壓而迅速終結(jié)爭議?？梢?，多邊機(jī)制顯然不是特朗普政府青睞的問題解決途徑。從這點(diǎn)看，在與中國的首輪貿(mào)易談判中提到幾起涉及多邊機(jī)制的案件，就不難理解了。

美國對WTO多邊機(jī)制有何不滿？

美國與多邊貿(mào)易機(jī)制的關(guān)系從來就不單是經(jīng)濟(jì)政策決定的，更重要的因素是國內(nèi)政策和外交戰(zhàn)略。美國傳統(tǒng)的建制派政治精英在二戰(zhàn)后推行多邊自由貿(mào)易的主要目的很清晰：一是促進(jìn)資本主義價(jià)值觀和自由市場信條在全世界傳播；二是促進(jìn)國與國之間的貨物貿(mào)易相互關(guān)聯(lián)，通過經(jīng)濟(jì)融合從而防止戰(zhàn)爭；第三是助力美國企業(yè)在全球的擴(kuò)展布局，維護(hù)美國的商業(yè)利益。

戰(zhàn)后美國貿(mào)易政策的制定權(quán)，有一個(gè)從國會到總統(tǒng)的演變過程。在1974年之前主要是由國會主導(dǎo)貿(mào)易政策。受制于選區(qū)選票的民粹壓力，國會議員的貿(mào)易保護(hù)主義傾向嚴(yán)重，那時(shí)美國的平均關(guān)稅一直比較高。而1974年的《貿(mào)易法》為總統(tǒng)開通了快速通道，總統(tǒng)可以不經(jīng)過國會同意便同別國進(jìn)行貿(mào)易談判，有權(quán)根據(jù)互惠對等原則降低甚至取消關(guān)稅。自此，總統(tǒng)擁有的“快軌權(quán)力”（fast track negotiating authority）成為了美國貿(mào)易政策分權(quán)制衡中的主導(dǎo)力量。1994年國會在強(qiáng)烈保護(hù)主義氣氛下曾拒絕延長“快軌權(quán)力”。在2002年又恢復(fù)了此項(xiàng)權(quán)力，并改稱為“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)力”（trade promotion authority）。

在擺脫民粹的制約之后，美國建制派精英主導(dǎo)的行政部門致力于推進(jìn)多邊自由貿(mào)易，不論是民主黨還是共和黨執(zhí)政，總統(tǒng)和行政部門傾向于支持自由貿(mào)易和多邊貿(mào)易體系。美國的加權(quán)有效關(guān)稅稅率由1970年的6%，下降到1975年的3.7%，再到現(xiàn)在只剩1.3%。

特朗普是一個(gè)另類，他顛覆了建制派精英長期以來所堅(jiān)持的多邊自由貿(mào)易理念。在特朗普的貿(mào)易政策目標(biāo)中，所謂“美國優(yōu)先”可以理解為不講政治、只講利益。特朗普一直對WTO怨念有加，他認(rèn)為正是WTO，特別是中國加入WTO這件事，造成了美國制造業(yè)職位的流失。特朗普政府還指責(zé)WTO未能為全球貿(mào)易談判達(dá)成新的規(guī)則，將美國禁錮在不合理關(guān)稅承諾當(dāng)中。WTO成立之前，美國與別國的貿(mào)易糾紛主要是通過雙邊談判解決，而美國往往能夠如愿以償。而WTO爭端解決機(jī)制的建立使得大部分國家選擇通過多邊機(jī)制來解決糾紛，美國作為應(yīng)訴方被訴共計(jì)137次，是所有成員國當(dāng)中最多的。由于WTO專家組的決定通常同情申訴國立場，美國的多項(xiàng)貿(mào)易政策被WTO裁決為違反國際貿(mào)易法，包括小布什總統(tǒng)的鋼鐵關(guān)稅。可以說，WTO多邊協(xié)調(diào)機(jī)制程序?qū)γ绹Q(mào)易政策帶來了一定的制約。

多邊機(jī)制的流程和時(shí)間也是WTO受到詬病的原因。WTO的爭端解決機(jī)制雖然比起國際法庭等其他多邊機(jī)制效率更高，但平均結(jié)案時(shí)間也要在一年以上，這個(gè)時(shí)間相對于美國國內(nèi)的政治周期來說仍然過長。美國政府無意去改進(jìn)這個(gè)問題：特朗普對WTO的一項(xiàng)重創(chuàng)在于否決了填補(bǔ)由7名成員組成的WTO上訴機(jī)構(gòu)空缺席位的人選，目前只剩4名成員處理不斷出現(xiàn)的貿(mào)易爭端案件，將拖慢甚至凍結(jié)全球貿(mào)易爭端解決機(jī)制。WTO爭端解決機(jī)制需要針對具體的某個(gè)問題提出上訴；美國通過雙邊談判就可以將各種要求“一籃子”提出，這無疑更符合美國慣用的談判策略。

WTO多邊機(jī)制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

中國的崛起，使得美國原本支持多邊貿(mào)易的條件加速改變。即使是美國傳統(tǒng)建制派的政治人物，也開始對美國推行的多邊貿(mào)易體系產(chǎn)生懷疑。2016年奧巴馬政府曾阻止韓國法官在WTO上訴機(jī)構(gòu)的連任。美國貿(mào)易代表萊特希澤在2010年發(fā)文指出，世界已經(jīng)深刻變化，那種認(rèn)為國際體系需要去幫助其他發(fā)展中國家來追趕西方國家的思路已經(jīng)完全過時(shí)了。

問題的核心還在于，美國需要在WTO擁有和保持的是絕對領(lǐng)導(dǎo)力。美國曾經(jīng)一度努力將WTO保持為一個(gè)親美國的或是由美國主導(dǎo)和規(guī)范的多邊機(jī)構(gòu)。歷史數(shù)據(jù)反映出，美國通過WTO爭端解決機(jī)制處理問題的效果比其他談判機(jī)制更好，但美國依然著眼于其受到的政策約束和非優(yōu)待地位，特別是現(xiàn)在的WTO體系和談判中，美國并沒有特別的優(yōu)勢。于是，特朗普選擇遠(yuǎn)離和打擊多邊機(jī)制，轉(zhuǎn)向美國擅長的雙邊直接對話。

誠然，WTO多邊機(jī)制在解決雙邊問題，特別是中美這樣存在復(fù)雜關(guān)系的大國的雙邊貿(mào)易不平衡上存在諸多不足，不難理解美國想和中國單獨(dú)談。在解決雙邊復(fù)雜的貿(mào)易問題上，多邊機(jī)制力有不逮，特定的雙邊談判仍是必要的。不過，WTO多邊爭端解決機(jī)制若被架空甚或是凍結(jié)，對于全球貿(mào)易的打擊無疑是巨大而深遠(yuǎn)的，這種可能似乎越來越大，我們應(yīng)該心中有數(shù)。

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