農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本測算
——以陜西省地市數(shù)據(jù)為例

任 儀，劉科偉,張可心

(西北大學(xué) 城市與環(huán)境學(xué)院，陜西 西安 710127)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的核心任務(wù),在市民化進(jìn)程中政府、企業(yè)、個(gè)人都應(yīng)承擔(dān)部分責(zé)任和經(jīng)濟(jì)成本?，F(xiàn)階段市民化進(jìn)程推進(jìn)緩慢的主要原因是:政府在巨大的經(jīng)濟(jì)成本壓力下,制定了延緩市民化進(jìn)程的戶籍制度、社會保障制度、土地制度等,限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的身份轉(zhuǎn)換,轉(zhuǎn)移人口難以享受城市各項(xiàng)公共服務(wù),其社會保障等基本權(quán)益也很難實(shí)現(xiàn)。推進(jìn)市民化的關(guān)鍵在于解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中的資金需求[1],提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受城市公共產(chǎn)品和服務(wù)的水平[2],實(shí)現(xiàn)職業(yè)、身份、生活的全面轉(zhuǎn)化。龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量,給政府帶來巨大的經(jīng)濟(jì)壓力,也使得城鎮(zhèn)化的各項(xiàng)政策實(shí)施落實(shí)受阻,因此,測算市民化公共成本,結(jié)合政府財(cái)政實(shí)力,指導(dǎo)建立市民化公共成本分擔(dān)機(jī)制,對于順利推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有重要意義。

1 研究進(jìn)展

市民化的公共成本是指政府為彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民在設(shè)施、權(quán)益等方面的差距,促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、身份的同步轉(zhuǎn)化而支付的資金。我國關(guān)于市民化公共成本測算研究尺度涉及全國、省域、特定城市3個(gè)層面[3]。全國層面的成本測算側(cè)重于區(qū)域差異對比分析,張國勝[4],李小敏[5]研究顯示,從全國層面省市對比來看,市民化成本存在明顯的區(qū)域差異,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市民化成本呈正相關(guān)。省域?qū)用娉杀緶y算側(cè)重于成本細(xì)分要素討論與重點(diǎn)城市測算[6-9]。也有學(xué)者在對象細(xì)分的基礎(chǔ)上對不同類型農(nóng)民工市民化成本進(jìn)行了測算,如張繼良[10]測算了江蘇省第一代農(nóng)民工和新生代農(nóng)民工的成本差異。部分研究針對特定城市展開,杜宇、張華初、申兵分別對不同城市進(jìn)行測算[11-13]。從市民化成本測算框架及方法看,分類加總法在成本匯總測算中的應(yīng)用已達(dá)成共識。但是由于對市民化成本的內(nèi)涵界定不同,各層面研究關(guān)于成本細(xì)分的指標(biāo)選取差別很大;對成本支付方式認(rèn)識不足導(dǎo)致測算框架不同,部分測算為年均成本投入,部分為轉(zhuǎn)移人口市民化終身總投入。

多尺度、多口徑的研究使得結(jié)果差別較大。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本測算,需要從市民化的概念和內(nèi)涵出發(fā),結(jié)合轉(zhuǎn)移過程,確定公共成本構(gòu)成及支付方式,不僅要測算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的一次性公共成本,也要測算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)市民化后政府為保障其市民待遇而每年必須持續(xù)投入的經(jīng)常性公共成本。從研究尺度來看,我國社會保障資金采取“中央—市—區(qū)/縣”三級分擔(dān)機(jī)制*中央按照各省的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政收入狀況確定不同比例的轉(zhuǎn)移支付，省級財(cái)政再根據(jù)各區(qū)縣的具體情況確定不同比例的轉(zhuǎn)移支付。市政公共事業(yè)建設(shè)維護(hù)則由省級政府下達(dá)指標(biāo)，地方政府承擔(dān)主要財(cái)政支出并進(jìn)行實(shí)施。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，隨遷子女的教育、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等屬于中央政府的事權(quán)范圍，保障性住房、就業(yè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施等屬于地方政府的事權(quán)范圍。決定了省域?qū)用骊P(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本研究具有較高的指導(dǎo)意義。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動特征來看,以省內(nèi)轉(zhuǎn)移為主,省內(nèi)各地市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同,城鄉(xiāng)居民生活水平與享受權(quán)益不同,其公共成本也存在差異。

因此，本文首先從市民化公共成本內(nèi)涵出發(fā)確定成本包含要素,各類成本根據(jù)其支付時(shí)序及服務(wù)對象不同,確定具體測算方法,利用分類加總法確定省域?qū)用婀渤杀?。其?構(gòu)建地區(qū)公共成本修正模型,對成本要素中受地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平影響的市場導(dǎo)向型成本進(jìn)行修正,對各地市成本進(jìn)行估算。

2 市民化公共成本測算方法

2.1 市民化公共成本內(nèi)涵分析

市民化是指借助工業(yè)化和城市化的推動,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在身份、社會權(quán)利等各方面全面轉(zhuǎn)化為城市居民,融入城市就業(yè)生活的過程。在這一過程中,政府承擔(dān)的責(zé)任主要體現(xiàn)在3個(gè)方面:幫助其在城市定居解決居住問題;使轉(zhuǎn)移人口享受與市民同等待遇的公共服務(wù)便利;接受轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)社會保障體系。

圖1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本內(nèi)涵Fig.1 The connotation of citizenization public cost of rural-urban migrants

2.2 市民化公共成本構(gòu)成與計(jì)算

根據(jù)各要素特征及支付時(shí)序可以分為經(jīng)常性成本和一次性成本。經(jīng)常性成本是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市定居生活,為了始終維持城市居民生活質(zhì)量而需要定期持續(xù)投入的成本,包括市政公用設(shè)施建設(shè)維護(hù)與管理、社會保障成本、公共服務(wù)管理成本;一次性成本是指在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)移過程中只需支付一次,且支付完成后可長期受益的成本,包括保障性住房建設(shè)成本,公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)成本(見圖2)。

在對成本中細(xì)分要素進(jìn)行計(jì)算時(shí),要注意:① 市民化公共成本的本質(zhì)是彌補(bǔ)城鄉(xiāng)之間的福利及設(shè)施差距,成本單項(xiàng)要素計(jì)算應(yīng)為城鄉(xiāng)居民支出差額。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后,將不再享受農(nóng)村各項(xiàng)公共服務(wù)并退出農(nóng)村居民社會保障體系,因此,社會保障成本和公共服務(wù)管理成本需計(jì)算城鄉(xiāng)居民差額。② 面向所有常住居民提供的市政公共設(shè)施,計(jì)算時(shí)應(yīng)以總投入成本對所有常住居民的平均值計(jì)入市民化公共成本中。③ 針對轉(zhuǎn)移人口所額外增加的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育設(shè)施建設(shè)成本,以城鎮(zhèn)各項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo),計(jì)算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均投入。

圖2 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本構(gòu)成Fig.2 The public cost structure of citizenization of rural-urban migrants

2.3 地區(qū)公共成本修正模型

考慮到各地區(qū)之間市民化影響因素的差異,需要在測算的基礎(chǔ)上,根據(jù)區(qū)域發(fā)展情況構(gòu)建地區(qū)公共成本修正模型,對公共成本進(jìn)行地區(qū)修正。

首先,將成本要素分為市場導(dǎo)向型成本和政策導(dǎo)向型成本;市場導(dǎo)向型成本是指與當(dāng)?shù)氐南M(fèi)水平,經(jīng)濟(jì)水平有直接關(guān)系的成本要素,本文中市場導(dǎo)向型成本包括市政公用設(shè)施建設(shè)維護(hù)管理成本、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)成本與公共服務(wù)管理成本。政策導(dǎo)向型成本是指由政府政策決定的成本要素,包括社會保障成本以及住房保障成本。

其次,采用主成分分析法確定公共成本影響因子及權(quán)重。結(jié)合地區(qū)各因子與參照區(qū)域因子,確定各地區(qū)市民化公共成本修正系數(shù)。

(1)

最后,結(jié)合參照區(qū)域市民化公共成本,根據(jù)公式(2)計(jì)算各地區(qū)市民化公共成本。

地區(qū)公共成本=(市場導(dǎo)向型成本×修正系數(shù))+政策導(dǎo)向型成本。

(2)

3 市民化公共成本測算及區(qū)域差異分析

3.1 全省公共成本測算與分析

3.1.1 經(jīng)常性成本 政府支付的經(jīng)常性成本包括市政公用設(shè)施建筑維護(hù)與管理成本、對城鎮(zhèn)居民和農(nóng)業(yè)人口的社會保障補(bǔ)償差額、城鎮(zhèn)公共服務(wù)管理成本3個(gè)方面。

社會保障成本中養(yǎng)老保險(xiǎn)按城鄉(xiāng)居民財(cái)政補(bǔ)貼差額計(jì)算,最低生活保障按半城鎮(zhèn)化人口低保人數(shù)均值計(jì)算。養(yǎng)老保險(xiǎn)按照按城鎮(zhèn)居民年繳費(fèi)2000元以上,農(nóng)村居民年繳費(fèi)500計(jì)算財(cái)政補(bǔ)貼差額,為140元/年·人。2015年城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為4 668元/年,農(nóng)村居民為2 250元/年,城鎮(zhèn)戶籍人口1 519萬人,按低保人數(shù)占總?cè)丝?.2%計(jì)算,半城鎮(zhèn)化人口中領(lǐng)取城市低保的人數(shù)為(1931-1519)*7.2%=29.66萬人,根據(jù)城鄉(xiāng)低保最低標(biāo)準(zhǔn)政府需要增加投入的資金為29.66*(4 668-2 250)=71 717.88萬元,半城鎮(zhèn)化人口人均投入為2418元/年。

市政公用設(shè)施建設(shè)維護(hù)與管理成本按往年人均投入水平估算。2015年陜西省城鎮(zhèn)市政公用設(shè)施建設(shè)維護(hù)與管理*數(shù)據(jù)來源:2016年陜西省城建年報(bào)總支出5 461 868萬元,根據(jù)2015年陜西省城鎮(zhèn)常住人口1931萬人測算,人均市政公用設(shè)施建設(shè)維護(hù)與管理支出為2 829元/年。

公共服務(wù)管理成本按照陜西省城鄉(xiāng)公共服務(wù)管理支出差額計(jì)算。陜西省公共服務(wù)水平在西北地區(qū)處于領(lǐng)先地位,在一般公共服務(wù)、文化體育方面的支出均遠(yuǎn)高于全國和西部平均水平(表1)。陜西省農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)由于統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一,本文中采用西部地區(qū)平均水平進(jìn)行計(jì)算。

表1 2015年陜西省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)管理成本Tab.1 The cost of public service management in Shaanxi province in 2015

注：資料來源根據(jù)《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》、《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》、《陜西省統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理計(jì)算。

3.1.2 一次性成本 政府為轉(zhuǎn)移人口指出的一次性成本包括住房保障成本和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)成本,本文主要以《陜西省新型城鎮(zhèn)化(2014—2020年)》中的各項(xiàng)目標(biāo)為依據(jù),計(jì)算這一段時(shí)間內(nèi)政府需要投入的一次性建設(shè)成本。

1)住房成本

根據(jù)《陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》的要求,至2020年我省保障性住房的保障面達(dá)到23%,按照人均住房建筑面積20m2,陜西省住房建設(shè)成本按2 300元/m2計(jì)算,需要享受保障性住房的轉(zhuǎn)移人口有(1931-1519)*23%=94.76萬人,人均保障性住房建設(shè)成本為(412*23%*20*2 300)/412=10 580元/人。人均公租房補(bǔ)貼成本按政府向15%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口發(fā)放公租房補(bǔ)貼,人均補(bǔ)助面積20m2,租金補(bǔ)貼按各地區(qū)城市的平均標(biāo)準(zhǔn)(陜西省200元/m2),人均補(bǔ)助5年計(jì)算,為人均3 000元(見表2)。

2)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)成本

城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)成本包含養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療設(shè)施建設(shè)、教育設(shè)施建設(shè)3項(xiàng)。結(jié)合《陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》與各類公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)估算人均投入。

養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)。根據(jù)《陜西省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》(陜政發(fā)[2014]21號),到2020年,社會養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到每千名老人40張。據(jù)《城鎮(zhèn)老年綜合福利機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)指導(dǎo)意見(試行)》第三類養(yǎng)老院標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)面積10 800m2左右,總床位數(shù)300張左右。因此,到2020年陜西省需建成老年綜合福利機(jī)構(gòu)(5 260*40)/300=701個(gè),據(jù)此計(jì)算,到2020年我省養(yǎng)老設(shè)施需累計(jì)投入:701*10 800*2 300=174億。人均:174億/526萬=3 308元。

表2 陜西省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化住房保障成本

Tab.2 The cost of housing guarantee for the citizenization in Shaanxi province

成本類型成本金額(元/人) 保障房建設(shè)成本10 580 公租房補(bǔ)貼成本3 000 人均住房保障總成本13 580

注：資料來源根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》、《2016中國城市發(fā)展報(bào)告》、陜西省的保障房政策中的相關(guān)數(shù)據(jù)整理計(jì)算。

醫(yī)療設(shè)施建設(shè)。根據(jù)《全國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要(2015—2020年)》每千常住人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)6張。根據(jù)《綜合醫(yī)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》(建標(biāo)[2008]164號)建設(shè)規(guī)模600～700床的綜合醫(yī)院建筑面積為86m2/床。據(jù)此計(jì)算,到2020年我省綜合醫(yī)院建設(shè)需累計(jì)投入:5 260*6*86*2 300=62億,人均:62億/526萬=1 178元。

教育設(shè)施建設(shè)。根據(jù)《陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》要求2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到62%,即吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口約380萬,陜西省少年兒童撫養(yǎng)比為18.75*少年兒童撫養(yǎng)比也稱少年兒童撫養(yǎng)系數(shù),反映每100名勞動年齡人口要負(fù)擔(dān)多少名少年兒童。數(shù)據(jù)來源:《陜西統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》,其中學(xué)齡兒童約為60萬,意味著自2015年至2020年每年新增入學(xué)兒童約10萬人。根據(jù)《陜西省義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)》,小學(xué)生均建筑面積15m2左右,因此每年需要新建校舍面積150萬m2。據(jù)此計(jì)算,人均校舍建造成本為4 736元(見表3)。

表3 陜西省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)成本Tab.3 The cost of public service facilities for the citizenization in Shaanxi province

注:上表中陜西省房屋造價(jià)按2015年平均水平2 300元/m2計(jì)算。

3.1.3 結(jié)果分析 根據(jù)上文建立的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本框架,結(jié)合陜西省城鄉(xiāng)居民各項(xiàng)福利、生活條件差距,估算了陜西省市民化公共成本。陜西省市民化總成本為年均29 689元/人,其中一次性成本為22 874元/人,經(jīng)常性成本6 815元/人(見表4)。

表4 陜西省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本一覽表Tab.4 Total public cost of citizenization in Shaanxi province

從政府公共成本支出總量來看,根據(jù)《陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》,2020年戶籍登記城鎮(zhèn)化率達(dá)52%,每年至少需實(shí)現(xiàn)約90萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn),即每年需增加243億的公共成本。一次性成本中,住房成本是政府市民化推進(jìn)中的重要障礙,保障性住房與公租房補(bǔ)貼占比高達(dá)59%(見圖3);經(jīng)常性成本中,城鎮(zhèn)市政設(shè)施建設(shè)維護(hù)管理費(fèi)用占比最高(44%),其次為最低生活保障支出38%(見圖4)。

圖3 一次性成本構(gòu)成Fig.3 One-time cost composition

圖4 經(jīng)常性成本構(gòu)成Fig.4 Regular cost composition

3.2 各地市公共成本測算與分析

3.2.1 修正系數(shù)估算 確定p個(gè)因素影響各地區(qū)市民化公共成本,分別是城市居民人居可支配收入、GDP增速、財(cái)政收入增速、農(nóng)民人均純收入等。通過主成分分析結(jié)果得出,城鎮(zhèn)人均可支配收入、財(cái)政收入增速和GDP增速對市民化公共成本的累計(jì)貢獻(xiàn)率超過85%,我們認(rèn)為這3個(gè)主成分基本包含了全部指標(biāo)具有的信息。

對主成分分析得到的影響因素進(jìn)行因子分析。采用方差極大化方法進(jìn)行因子旋轉(zhuǎn),得到因子載荷矩陣,第一個(gè)因子影響的主要變量是:城鎮(zhèn)人均可支配收入,第二個(gè)因子影響的主要變量是:財(cái)政收入增速和GDP增速。通過加權(quán)平均計(jì)算財(cái)政收入增速和GDP增速在因子2中所占的比重,得出各變量的權(quán)重(見表5)。

表5 市民化公共成本影響因子權(quán)重一覽表Tab.5 List of influencing factors of public cost of citizenization

根據(jù)各地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、人均GDP、人均財(cái)政收入等因子確定修正系數(shù),計(jì)算公式如下。

3.2.2 各地市公共成本測算 利用上文測算的陜西省公共成本和地區(qū)修正系數(shù),對各地級市進(jìn)行成本估算(見表6)。

地區(qū)公共成本=(公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)成本+公共服務(wù)管理成本+市政公用設(shè)施維護(hù)與管理成本)×修正系數(shù)+社會保障成本+住房成本。

表6 各城市市民化公共成本估算結(jié)果一覽表Tab.6 List of public cost estimates for citizenization of cities

注:資料來源根據(jù)《2016中國城市發(fā)展報(bào)告》、《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》、《陜西省2010年人口普查資料》、《陜西省統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》、《陜西省城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)(2016)》以及各地區(qū)歷年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)整理計(jì)算。

3.2.3 各地市公共成本差異分析 從地區(qū)差異來看,關(guān)中公共成本最高,陜南次之,陜北最低。市民化公共成本不僅與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相關(guān),也受到城鄉(xiāng)居民生活服務(wù)差距的影響。關(guān)中各地市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高,陜南地區(qū)城鄉(xiāng)居民生活差距較大,陜北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高,但是城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距較小,因此市民化公共成本較低。

對比市民化公共成本與地區(qū)半城鎮(zhèn)化率、城鄉(xiāng)居民收入差距發(fā)現(xiàn):市民化公共成本高的地區(qū),其半城鎮(zhèn)化率與城鄉(xiāng)居民收入差距也處于較高水平。公共成本高的地區(qū),政府財(cái)政壓力較大,市民化阻力較大,城鎮(zhèn)化進(jìn)程受阻,城鄉(xiāng)收入差距較大[14-15]。

圖5 陜西省各地市市民化公共成本Fig.5 The public cost of citizenization in various cities of Shaanxi province

圖6 地級市公共成本與城鄉(xiāng)收入差距Fig.6 The comparison between the public cost of prefecture-level city and the urban-rural income gap

圖7 地級市公共成本與半城鎮(zhèn)化比例Fig.7 The comparison between the public cost and the proportion of semi-urbanization in prefecture-level cities

4 結(jié) 論

1)陜西省市民化公共成本為29 689元,首年支付一次性成本22 874元/人,保障性住房與市政設(shè)施建設(shè)占比最大,每年持續(xù)支付經(jīng)常性成本6 815元/人,最低生活保障成本占比最大。市民化公共成本總量巨大,任務(wù)艱巨,一方面,需要建立有效的公共成本融資機(jī)制,鼓勵(lì)社會資本參與到市政設(shè)施建設(shè)維護(hù)、保障房及公租房建設(shè)中,減輕市政設(shè)施及住房成本壓力；另一方面,積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革,鼓勵(lì)轉(zhuǎn)移人口帶資進(jìn)城,自主解決住房問題,降低保障房及廉租房需求群體數(shù)量,減輕住房成本壓力。

2)陜西省內(nèi)關(guān)中地區(qū)成本普遍高于陜南,陜北地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)較完善,公共成本較低。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平越高,城鄉(xiāng)居民收入差距越大的地市,公共成本越高。要充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)低成本優(yōu)勢,推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化化解市民化困境。通過縣域小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展,創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會,引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地、就近轉(zhuǎn)移;增強(qiáng)地方政府財(cái)政與人口承載能力,提升小城鎮(zhèn)公共服務(wù)品質(zhì),使小城鎮(zhèn)成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要轉(zhuǎn)移目的地。

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