農(nóng)村水利建設(shè)政府投入責(zé)任承擔(dān)激勵機制研究

張基霞

(建昌縣水利局，遼寧 葫蘆島 125300)

鑒于水利產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，各級政府在農(nóng)村水利建設(shè)領(lǐng)域承擔(dān)著不可推卸的投入責(zé)任[1]。近年來，中央政府十分重視農(nóng)田水利建設(shè)，各級政府也加大了財政投資力度，在相當(dāng)程度上解決了農(nóng)村水利建設(shè)的資金需求，對農(nóng)村水利建設(shè)的開展起到了重要的推動作用；但是，在地方政府財力有限的現(xiàn)實背景下，地方政府與公共利益的會產(chǎn)生博弈，而博弈的結(jié)果會造成那些政績工程被地方政府青睞，其他工程則被緩建甚至停建。面對有限的財力和區(qū)域自然經(jīng)濟條件差異，如何使地方政府從民生視角出發(fā)，確保農(nóng)村水利建設(shè)的平衡推進，就成為促進農(nóng)村地區(qū)水利事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵[2]。顯然，要實現(xiàn)上述目的，必須要構(gòu)建基于激勵相容的激勵機制，使地方政府將有限的資金按照需要投入到農(nóng)田水利建設(shè)之中。

1 激勵機制的構(gòu)成

激勵機制會對人類的相關(guān)行為產(chǎn)生限制和規(guī)范作用[3]。對農(nóng)村水利建設(shè)而言，設(shè)計科學(xué)、合理的融入競爭精神的分擔(dān)激勵機制，可以有效促進地方政府結(jié)合本地實際推進農(nóng)村水利建設(shè)，并有利于地方公共財政資金的優(yōu)化配置[4]。在本文中，分擔(dān)激勵機制是指為了實現(xiàn)農(nóng)村水利建設(shè)的目標(biāo)，上級政府采取一定的刺激手段，激發(fā)下級政府的積極性，而達到預(yù)定目標(biāo)的規(guī)范結(jié)構(gòu)體系。

結(jié)合相關(guān)研究成果以及農(nóng)村水利建設(shè)的特點，構(gòu)建如圖1所示的投入分擔(dān)激勵機制。其中，激勵主體圍繞激勵目標(biāo)，對激勵客體采取一系列必要的激勵措施進行激勵，并通過雙向信息交流的運行模式進行信息反饋。

圖1 農(nóng)村水利建設(shè)投入分擔(dān)激勵機制的構(gòu)成示意圖

2 激勵的主體和客體

2.1 激勵主體

在構(gòu)建農(nóng)村水利建設(shè)公共投入分擔(dān)激勵機制時，鑒于我國的國情，特別是政治體制的具體特點，中央政府以及上級政府顯然在激勵機制中起主導(dǎo)作用，是激勵的主體[5]。因此，本文的研究并不是其作為激勵主體的資格問題，而是要明確其是否能承擔(dān)這一主體責(zé)任。

顯然，當(dāng)中央和上級政府在上述激勵機制下，沒有主動承擔(dān)起激勵的主體責(zé)任，那么我們認(rèn)為其雖然不失去激勵主體的資格，但是卻沒有成為激勵的主體。目前，某些地方政府的上級政府并沒有真正成為激勵主體。究其原因主要有二：一是主觀認(rèn)識不到位，沒有認(rèn)識到農(nóng)村水利建設(shè)的長遠(yuǎn)意義，自身對水利建設(shè)并不重視，當(dāng)然也談不上對下級政府的激勵；二是由于財政體制改革滯后等客觀原因，造成各級政府的財力與支出責(zé)任不匹配，使它們不能有效履行這一主體責(zé)任。

2.2 激勵的客體

同激勵的主體類似，本文所討論的并不是下級政府的激勵客體資格，而是能否真正實現(xiàn)其客體地位。顯然，這更多地取決于各級政府的主觀認(rèn)識。首先，地方政府是否通過上級政府的激勵，產(chǎn)生主動依照中央和上級精神強化農(nóng)村水利建設(shè)投入。只有中央和上級政府能夠制定科學(xué)合理的激勵措施，真正做到主體到位，下級政府才會按照其意圖采取行動，真正成為激勵客體。顯然，中央和上級政府要想使下級政府成為真正意義上的激勵客體，就必須改革現(xiàn)有的政績考核模式，使下級政府有意愿加大農(nóng)村水利建設(shè)投入。

3 激勵目標(biāo)

設(shè)置科學(xué)合理的激勵目標(biāo)，可以激發(fā)地方政府投入農(nóng)村水利建設(shè)的熱情，提高農(nóng)村水利建設(shè)的效果和水平。由于農(nóng)村水利設(shè)施具有顯著的公共產(chǎn)品屬性，使得市場機制在對其供給過程中產(chǎn)生失靈，而政府供給雖然可以有效解決這一問題，但是卻容易造成供給不足和資源配置效率過低等問題。特別是地方政府財力有限的情況下，其在農(nóng)村水利建設(shè)領(lǐng)域的選擇性，更容易造成政府性供給失靈。面對上述情況，只有基于科學(xué)、合理的激勵目標(biāo)設(shè)置，構(gòu)建適應(yīng)各地實際情況的投入分擔(dān)激勵機制。

中央和上級政府等激勵主體在構(gòu)建激勵機制時，要明確表達激勵目標(biāo)。首先，中央和各級地方政府作為農(nóng)村水利建設(shè)領(lǐng)域的主要供給者，必須要明確對農(nóng)村水利建設(shè)領(lǐng)域的財政投入，要以解決“三農(nóng)”問題為指導(dǎo)思想，要以促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境為終極目標(biāo)。其次，農(nóng)村水利建設(shè)還應(yīng)該考慮其綜合影響與經(jīng)濟效益，能夠促進農(nóng)村地區(qū)的人口、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。最后，就基層地方政府而言，農(nóng)村水利建設(shè)的重點目標(biāo)是提升本地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，改善區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，促進新農(nóng)村建設(shè)的穩(wěn)步推進。

此外，在我國現(xiàn)行政治制度下，地方政府的任期較短，基層政府往往基于短期利益驅(qū)動，忽視見效慢和缺乏經(jīng)濟效益的農(nóng)村水利建設(shè)投入，從而導(dǎo)致部分水利設(shè)施老化失修的非理性后果[6]。因此，中央和上級政府作為激勵的主體，在設(shè)定激勵目標(biāo)時應(yīng)該兼顧經(jīng)濟和社會效益，實行多目標(biāo)激勵措施。

4 激勵方式

4.1 法律激勵

法制化是我國政治體制改革和國家建設(shè)的重要目標(biāo)。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)村水利建設(shè)的順利推進，不僅需要政策、技術(shù)、資金的支持，還需要法律制度的保障和激勵。從法律層面來看，《中華人民共和國水法》是涉農(nóng)水利建設(shè)的主要法律，也是各級政府開展農(nóng)村水利建設(shè)的根本依據(jù)。例如，其中的第五條就對縣級政府在農(nóng)村水利建設(shè)中的責(zé)任進行了法律界定，可以對縣級政府起到重要的激勵作用。近年來，各省積極響應(yīng)中央號召，制定出適合本地實際的農(nóng)村水利建設(shè)條例和辦法，對基層政府和水利管理機構(gòu)在農(nóng)村水利建設(shè)領(lǐng)域的職責(zé)進行了詳盡說明。顯然，在今后的政治經(jīng)濟體制改革中，如能從法律層面確定地方政府財力與支出責(zé)任相匹配的思路，并體現(xiàn)在農(nóng)村水利建設(shè)財政投入分擔(dān)機制中，將對各級政府積極履行農(nóng)村水利建設(shè)職責(zé)起到更好的激勵作用。

4.2 政策激勵

政策激勵是指中央和上級政府加大政策供給或按照政策要求，對下級政府在農(nóng)村水利建設(shè)投入上的權(quán)責(zé)進行明確界定，通過監(jiān)督政策的貫徹落實實現(xiàn)推進農(nóng)村水利建設(shè)的目標(biāo)。

目前，我國促進農(nóng)村水利建設(shè)的政策供給比較充分，其來源主要有以下三個方面：一是2005年至2015年的中央一號文件，其中還均有農(nóng)田水利建設(shè)的政策內(nèi)容。二是中央政府出臺的專門政策，例如，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》《水利建設(shè)資金籌集和使用辦法》等，這些政策從農(nóng)村水利建設(shè)的目標(biāo)、資金來源等方面作出了政策安排，明確了各級政府的投入分擔(dān)責(zé)任。三是湖南、江西、遼寧等地基于中央精神，出臺了本地水利建設(shè)資金的籌集和使用管理辦法，以要求的形式實現(xiàn)對下級政府的激勵。

政策激勵是農(nóng)村水利建設(shè)政府投入責(zé)任承擔(dān)激勵機制重要組成部分[7]。未來，各級政府要進一步加大政策供給，結(jié)合本地的實際情況，制定相關(guān)政策為基層政府的資金籌集提供保障，對解決域內(nèi)的農(nóng)田水利建設(shè)“一事一議”、水利設(shè)施“最后一公里”問題起到重要的激勵作用。

4.3 物質(zhì)與精神激勵

物質(zhì)激勵是中央或上級政府運用物質(zhì)手段使下級政府得到物質(zhì)滿足，從而調(diào)動其進行農(nóng)村水利建設(shè)投入的積極性。具體而言，物質(zhì)激勵包括薪酬激勵、獎金以及其他資金投入等。例如，上級政府可以對在水利建設(shè)領(lǐng)域投入做出突出貢獻的單位予以一定數(shù)額的現(xiàn)金獎勵。當(dāng)然，要實現(xiàn)物質(zhì)激勵的作用，必須要構(gòu)建相應(yīng)的運行制度，以保證物質(zhì)激勵的公正性。

精神激勵屬于一種內(nèi)在激勵形式，屬于無形激勵。對政府部門而言，精神激勵的作用是其他任何激勵方式都無法替代的，其人性化特征可以進一步激發(fā)下級部門的動力。精神激勵的主要形式是榮譽激勵。例如，上級政府可以通過每年的水利工作會議，對優(yōu)秀的農(nóng)村水利建設(shè)單位授予榮譽稱號，對相關(guān)負(fù)責(zé)人予以書面嘉獎。

4.4 監(jiān)督考核激勵

在財力有限的背景下，地方有意愿將有限的財力優(yōu)先用于能產(chǎn)生直接經(jīng)濟利益的領(lǐng)域，而農(nóng)村水利建設(shè)周期長、收益低，通常不被作為優(yōu)先考慮對象[8]。因此，中央和上級政府需要進行強有力的監(jiān)督激勵，方可實現(xiàn)對地方政府投入行為的約束。

除了監(jiān)督激勵，對地方官員的考核也是激勵的重要手段。其中，晉升考核機制不僅決定了官員的職務(wù)晉升與權(quán)力資源積累，二是直接影響官員的經(jīng)濟利益，是對地方官員十分有效的激勵機制。為了激勵下級地方政府在農(nóng)村水利建設(shè)領(lǐng)域的投入，建議中央和上級政府將農(nóng)村水利建設(shè)納入下級政府的政績考核，同時發(fā)揮激勵機制的外延作用，帶動全社會重視農(nóng)田水利建設(shè)事業(yè)。

5 激勵機制的運行模式

農(nóng)村水利建設(shè)公共財政投入分擔(dān)激勵機制采取雙向信息交流的全過程激勵模式如圖2所示。具體而言，這種運行模式主要包括5個步驟。

圖2 農(nóng)村水利建設(shè)政府投入責(zé)任承擔(dān)激勵機制運行模式

5.1 上下級政府的雙向交流

在這一步驟中，中央和上級政府需要了解下級政府所在區(qū)域的自然地理條件和經(jīng)濟狀況，農(nóng)村水利建設(shè)需求，在此基礎(chǔ)上制定出適合當(dāng)?shù)厍闆r的農(nóng)村水利建設(shè)目標(biāo)、責(zé)任、資金投入責(zé)任、分擔(dān)比例、考核以及獎懲規(guī)則、評價標(biāo)準(zhǔn)等。下級政府則通過這一步驟向上級政府充分反映自己的訴求，上級政府則需要基于這些訴求和實際情況，進一步明確下級政府的責(zé)任分擔(dān)。

5.2 上下級政府各自承擔(dān)相關(guān)責(zé)任

通過上一步的雙向信息交流，上級政府確定明確的建設(shè)規(guī)劃，然后結(jié)合下級政府面臨的實際情況進行資金分擔(dān)安排。下級政府則按照上級政府的安排按時、足額投入資金，并認(rèn)真參與相關(guān)水利設(shè)施的建設(shè)過程與建后管理。

5.3 階段性評價

上級政府依據(jù)農(nóng)村水利建設(shè)項目的性質(zhì)，選擇適當(dāng)?shù)脑u價周期，開展對下級政府的評價。評價的主要內(nèi)容是資金投入的效率以及建設(shè)的成果，以便依據(jù)評價結(jié)果進行必要的后續(xù)調(diào)整。

5.4 考核與獎懲

在農(nóng)村水利項目建設(shè)結(jié)束后，下級政府要對自己的投入以及產(chǎn)生的效益情況進行評價，并以此為依據(jù)接受上級政府的考核和相應(yīng)的獎懲。

5.5 上下級政府之間的再交流與再調(diào)整

在這一階段，下級政府可以依據(jù)考核和獎懲情況與上級政府再次展開交流，同時與過去的項目和同級政府的情況進行縱向和橫向?qū)Ρ?，如果分?dān)比例合適，則繼續(xù)沿用該比例；如果覺得不合適，則可以與上級政府及逆行溝通，在統(tǒng)一意見后對分擔(dān)比例進行必要調(diào)整。

6 結(jié)語

農(nóng)村水利設(shè)施具有公共品的特征。農(nóng)村水利建設(shè)具有戰(zhàn)略性和持續(xù)性，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。從以往情況看，農(nóng)村水利建設(shè)無論是區(qū)域分布還是項目類型，都存在顯著的推進不平衡問題。其中的重要原因就是地方建設(shè)資金難以及時、足額到位。本文提出的政府投入責(zé)任承擔(dān)激勵機制，對推行農(nóng)村水利建設(shè)領(lǐng)域的公共財政分擔(dān)機制，保障農(nóng)村水利建設(shè)事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。

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