永久基本農(nóng)田劃定與保護(hù)

黃鵬 段俊

摘要：耕地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)條件，不僅是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間儲(chǔ)備，同時(shí)也是人民生活穩(wěn)定的保障和社會(huì)生態(tài)安全的條件。劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)主要是為滿足未來(lái)人口和國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，將保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須的耕地劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)并建立各項(xiàng)基本農(nóng)田保護(hù)制度。隨著工業(yè)化，城鎮(zhèn)化水平的不斷推進(jìn)，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，保證劃定的基本農(nóng)田的數(shù)量與質(zhì)量，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展起到保障作用。

關(guān)鍵詞：云南省永久基本農(nóng)田；劃定；保護(hù)

1GIS空間技術(shù)分析

為提高云南省永久基本農(nóng)田劃定工作質(zhì)量，如實(shí)反映云南省永永久基本農(nóng)田布局，方便今后永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的開展和土地資源的高效管理，確保劃定成果符合相關(guān)技術(shù)規(guī)程和要求，達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，我們對(duì)本次劃定成果進(jìn)行了檢驗(yàn)。檢驗(yàn)內(nèi)容包括數(shù)據(jù)的完整性和有效性、空間屬性數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的符合性、空間圖形數(shù)據(jù)、表格數(shù)據(jù)、掃描文件以及基本農(nóng)田保護(hù)面積。

1.1數(shù)據(jù)完整和有效性檢驗(yàn)

根據(jù)《云南省加強(qiáng)和完善永久基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)庫(kù)成果檢查技術(shù)細(xì)則》（暫行），基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)包括矢量數(shù)據(jù)、柵格圖數(shù)據(jù)、文檔數(shù)據(jù)、表格數(shù)據(jù)、元數(shù)據(jù)、說(shuō)明文檔、影像掃描件和臺(tái)賬表格等內(nèi)容。通過(guò)檢驗(yàn)，本次提交的數(shù)據(jù)較為完整，數(shù)據(jù)格式正確，數(shù)學(xué)基礎(chǔ)符合要求，面積達(dá)標(biāo)，元數(shù)據(jù)符合相關(guān)要求。

1.2空間屬性數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)符合性檢驗(yàn)

通過(guò)對(duì)云南省永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)的圖層名稱規(guī)范性、屬性數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)一致性、代碼一致性、數(shù)值范圍符合性、編號(hào)唯一性、字段必填性等6項(xiàng)指標(biāo)的檢驗(yàn)，符合《基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》，

1.3空間圖形數(shù)據(jù)檢驗(yàn)

空間圖形數(shù)據(jù)檢驗(yàn)項(xiàng)目包括點(diǎn)層內(nèi)拓?fù)潢P(guān)系、線內(nèi)拓?fù)潢P(guān)系、面層內(nèi)拓?fù)潢P(guān)系、線面拓?fù)潢P(guān)系、碎片多邊形、碎線檢查、線層拓?fù)潢P(guān)系、地類符合性8項(xiàng)指標(biāo)。通過(guò)檢查，數(shù)據(jù)庫(kù)空間圖形數(shù)據(jù)存在線面拓?fù)潢P(guān)系錯(cuò)誤、碎片多邊形及碎線。

2研究方法

以云南省為例，利用ArcGIS的空間分析功能作為輔助手段，確定技術(shù)路線，通過(guò)對(duì)農(nóng)用地等別、耕地坡度級(jí)別、連片程度和行政調(diào)整四方面的分析，采用加權(quán)因素法對(duì)研究區(qū)內(nèi)的耕地綜合評(píng)分。

2.1數(shù)量分析

全省劃定永久基本農(nóng)田面積7348.26萬(wàn)畝。其中，耕地6971.95萬(wàn)畝，占全省永久基本農(nóng)田面積的94.88%；可調(diào)整園地等其他農(nóng)用地376.31萬(wàn)畝，占全省永久基本農(nóng)田面積的5.12%。此輪永久基本農(nóng)田中的可調(diào)整園地等農(nóng)用地均為原有基本農(nóng)田，與2014年末基本農(nóng)田面積相比，全省共調(diào)出可調(diào)整園地等農(nóng)用地69.63萬(wàn)畝。

耕地中：水田1670.88萬(wàn)畝，占全省永久基本農(nóng)田中耕地面積的23.97%；水澆地55.30萬(wàn)畝，占0.79%；旱地5245.77萬(wàn)畝，占75.24%。

2.2坡度分析

全省永久基本農(nóng)田中坡度小于6度的耕地面積1808.50萬(wàn)畝，占永久基本農(nóng)田耕地總面積的25.94%；6-15度耕地面積2048.06萬(wàn)畝，占29.38%；15-25度耕地面積2252.17萬(wàn)畝，占32.30%；25度以上耕地面積863.22萬(wàn)畝，占12.38%。全省耕地坡度主要分布在6度至25度之間，占耕地總面積的61.68%。

2.3質(zhì)量分析

全省永久基本農(nóng)田中耕地質(zhì)量等別分布在1至13等之間（無(wú)2等）。平均質(zhì)量等別10.51等，其中：1至4等優(yōu)等地面積37.52萬(wàn)畝，占耕地面積的0.54%；5至8等高等地面積599.73萬(wàn)畝，占8.60%；9至12等中等地面積6309.36萬(wàn)畝，占90.50%；13至15等低等地面積25.34萬(wàn)畝，占0.36%。云南省永久基本農(nóng)田質(zhì)量等別數(shù)據(jù)。

2.4成果分析

2014年末，全省耕地面積9311.17萬(wàn)畝。按耕地地類分：水田2137.77萬(wàn)畝、占全省耕地面積的22.96%，水澆地95.06萬(wàn)畝、占1.02%，旱地7078.34萬(wàn)畝、占76.02%。按耕地坡度級(jí)分：坡度6度以下的耕地面積2394.96萬(wàn)畝、占全省耕地面積的25.7%，6-15度耕地面積2715.8萬(wàn)畝、占29.17%，15-25度耕地面積2842.39萬(wàn)畝、占30.52%，25度以上耕地面積1358.02萬(wàn)畝、占14.58%。

3工作中存在的主要困難與問(wèn)題

3.1永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)重、難度大

云南省山地多、平地少，地震、山洪泥石流等易造成耕地?fù)p毀的自然災(zāi)害多發(fā)，全省耕地?cái)?shù)量多但質(zhì)量低，25度以上坡耕地達(dá)1358萬(wàn)畝，雖各級(jí)政府均十分重視永久基本農(nóng)田保護(hù)工作，但受各級(jí)財(cái)力緊張、自然條件惡劣等客觀條件限制，投入到高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)資金有限，施工條件困難，做到數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高難度較大。同時(shí)云南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，人均GDP居全國(guó)倒數(shù)第二位，屬全國(guó)扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)之一，基礎(chǔ)設(shè)施、民生項(xiàng)目建設(shè)欠帳較多，生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)重。

3.2項(xiàng)目難以避讓永久基本農(nóng)田

為推進(jìn)云南扶貧攻堅(jiān)，實(shí)現(xiàn)和全國(guó)同步建成小康社會(huì)的目標(biāo)，“十三五”期間，云南省公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和易地扶貧搬遷安置建設(shè)力度進(jìn)一步加大。由于云南特殊的地形地貌和復(fù)雜的地質(zhì)條件，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，用地范圍往往會(huì)發(fā)生變化調(diào)整，導(dǎo)致部分項(xiàng)目在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中難以避讓永久基本農(nóng)田。

3.3永久基本農(nóng)田劃定成果的科學(xué)性和可行性有待提高

由于劃定時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高，加之基層基礎(chǔ)工作薄弱，部分地區(qū)在永久基本農(nóng)田劃定過(guò)程中，不同程度存在著“為劃而劃”的情況，與有關(guān)部門協(xié)調(diào)不夠，對(duì)相關(guān)問(wèn)題研究不深、謀劃不全，影響了劃定成果的科學(xué)性和可行性。

3.4永久基本農(nóng)田保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制尚未建立

云南地方財(cái)力比較困難，加之近幾年有限的財(cái)政資金主要向脫貧攻堅(jiān)作傾斜。在近期內(nèi)，因缺乏穩(wěn)定的財(cái)政資金來(lái)源，永久基本農(nóng)田激勵(lì)性保護(hù)措施難以落實(shí)，在一定程度上影響了廣大農(nóng)民群眾保護(hù)耕地的積極性和主動(dòng)性。

4結(jié)論與對(duì)策建議

4.1完善基本農(nóng)田保護(hù)制度

基本農(nóng)田保護(hù)制度作為耕地保護(hù)政策體系的核心之一，承擔(dān)著保護(hù)耕地精華部分的重要職能。因此，要加大基本農(nóng)田保護(hù)法律和政策的宣傳力度，使全民形成保護(hù)耕地的共識(shí)。同時(shí)通過(guò)經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)等手段完善鞏固現(xiàn)有的基本農(nóng)田保護(hù)制度，使之成為劃定永久基本農(nóng)田的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4.2做好三個(gè)結(jié)合

一是與各類規(guī)劃相結(jié)合。永久基本農(nóng)田的劃定要科學(xué)結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃、基本農(nóng)田專項(xiàng)規(guī)劃等規(guī)劃成果，在各類規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上劃定永久基本農(nóng)田范圍，使其能得以長(zhǎng)久保護(hù)。二是與農(nóng)用地分等定級(jí)的成果以及第二次土地調(diào)查的數(shù)據(jù)相結(jié)合。劃定永久基本農(nóng)田必須根據(jù)農(nóng)用地分等定級(jí)的成果，將高等優(yōu)級(jí)的耕地劃入，同時(shí)利用第二次土地調(diào)查成果，在精準(zhǔn)地籍的基礎(chǔ)上劃定永久基本農(nóng)田，使永久基本農(nóng)田落位準(zhǔn)確，方便管理。三是與土地整理項(xiàng)目相結(jié)合，經(jīng)過(guò)土地整理的耕地須優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田。

4.3建立永久基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

制定永久基本農(nóng)田的優(yōu)先優(yōu)惠政策，并整合國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利等部門的惠農(nóng)資金，建立永久基本農(nóng)田補(bǔ)償金制度。

4.4建立永久基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)管體系

擬定頒布《永久基本農(nóng)田保護(hù)條例》，積極建立多部門聯(lián)動(dòng)的共同責(zé)任機(jī)制。同時(shí)建立信息系統(tǒng)，備案永久基本農(nóng)田基礎(chǔ)信息；建立公開查詢系統(tǒng)，向社會(huì)公開保護(hù)區(qū)坐標(biāo)位置和保護(hù)政策；設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的界樁和保護(hù)標(biāo)志；公開網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)系統(tǒng)和舉報(bào)電話。土地執(zhí)法部門和土地督察機(jī)構(gòu)要“守土有責(zé)”，對(duì)借發(fā)展農(nóng)業(yè)設(shè)施為名違法違規(guī)用地的，要嚴(yán)肅查處，重典問(wèn)責(zé)，確?！叭齻€(gè)不得、三個(gè)禁止”規(guī)定切實(shí)落到實(shí)處：即不得改變土地用途，禁止擅自用于其他非農(nóng)建設(shè)；不得超標(biāo)準(zhǔn)用地，禁止擅自擴(kuò)大用地規(guī)模；不得改變農(nóng)業(yè)設(shè)施性質(zhì)，禁止擅自將農(nóng)業(yè)設(shè)施用于其他經(jīng)營(yíng)。

4.5加強(qiáng)永久基本農(nóng)田劃定成果的信息化管理與共享

加快構(gòu)建云南省永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)及管理系統(tǒng)，將永久基本農(nóng)田保護(hù)圖、表、冊(cè)等相關(guān)內(nèi)容納入數(shù)據(jù)庫(kù)管理。借助國(guó)土資源主干網(wǎng)、金土工程及“一張圖”工程的支持，實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田劃定成果充分運(yùn)用于國(guó)土資源管理日常業(yè)務(wù)，為土地資源宏觀規(guī)劃和管理決策，提供快速、準(zhǔn)確、翔實(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

4.6建議盡快制定永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)政策措施

建議部盡快制定出臺(tái)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)相關(guān)政策措施，進(jìn)一步明確依法占用永久基本農(nóng)田重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的范圍，永久基本農(nóng)田及城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田占用及補(bǔ)劃方案編制的具體程序和要求等。

5工作取得的成效

5.1促進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，優(yōu)化了三生空間

云南省山地占國(guó)土總面積的94%，境內(nèi)山高谷深、地形破碎，城鎮(zhèn)周邊既是優(yōu)質(zhì)耕地集中分布區(qū)域，也是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要空間。開展城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田劃定，合理布局永久基本農(nóng)田，對(duì)貫徹落實(shí)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略具有重大意義。云南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，城市規(guī)模普遍偏小，除省會(huì)昆明市外，其余市、縣政府駐地均為小型城鎮(zhèn)，大部分城鎮(zhèn)具有按國(guó)家和省戰(zhàn)略部署適當(dāng)擴(kuò)大的客觀需要，同時(shí)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，土地節(jié)約集約利用水平低、占用優(yōu)質(zhì)耕地比例過(guò)高的情況仍不同程度存在。通過(guò)城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田劃定，全省城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田劃定比例由46.54%提高到61.88%，在基本保障全省“十三五”期間發(fā)展空間的基礎(chǔ)上，形成了城市開發(fā)實(shí)體邊界，進(jìn)一步優(yōu)化城市發(fā)展空間。

5.2促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)

云南省耕地?cái)?shù)量占全國(guó)第8位，但總體質(zhì)量不高，90%以上為中、低等地。在永久基本農(nóng)田劃定與土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善過(guò)程中，國(guó)土資源部充分考慮云南實(shí)際，調(diào)減了云南省耕地保有量與基本農(nóng)田保護(hù)面積，通過(guò)按照兩部規(guī)定開展永久基本農(nóng)田劃定工作，云南省永久基本農(nóng)田中坡地、劣地、不穩(wěn)定耕地和非耕地的面積進(jìn)一步下降，永久基本農(nóng)田總體質(zhì)量和集中連片程度有一定提高，使得云南省各級(jí)政府得以集中資源、集聚力量實(shí)行特殊保護(hù)，并加快推進(jìn)高原糧倉(cāng)建設(shè)和高原特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，為云南農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)提供了有利條件。

6結(jié)束語(yǔ)

永久基本農(nóng)田劃定與保護(hù)研究結(jié)果：一是城市（鎮(zhèn)）周邊永久基本農(nóng)田布局得到了進(jìn)一步優(yōu)化。二是永久基本農(nóng)田質(zhì)量得到進(jìn)一步提高。三是新設(shè)立了一批永久基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)志，將永久基本農(nóng)田保護(hù)邊界和建設(shè)用地邊界落到實(shí)地。四是建立了永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)，提高了永久基本農(nóng)田管理科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化水平。五是各地保護(hù)耕地和基本農(nóng)田的意識(shí)得到了進(jìn)一步增強(qiáng)。六是永久基本農(nóng)田促進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，優(yōu)化了三生空間，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

[1].傅玉祥.土地資源學(xué).北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2003：3-5

[2].張鳳榮.中國(guó)土地資源及其可持續(xù)利用.北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2000

第一作者：黃鵬（1985-），男，湖南省洪江市人，云南翔鵬測(cè)繪地理信息有限公司工程師，本科學(xué)位，主要從事國(guó)土資源管理及測(cè)繪地理信息工作及研究

（作者單位：云南翔鵬測(cè)繪地理信息有限公司）