資本下鄉(xiāng)的雙重效應(yīng)及對負(fù)面影響的矯正路徑

摘 要：資本下鄉(xiāng)經(jīng)營現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有利于解決我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中誰來種地、怎么種地、人去哪里、錢從何來、如何提高農(nóng)業(yè)技術(shù)等一系列難題，可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)化、社會化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。同時，我國資本下鄉(xiāng)也會導(dǎo)致出現(xiàn)危害糧食安全和社會穩(wěn)定、對失地農(nóng)民產(chǎn)生擠出效應(yīng)等一些負(fù)面效應(yīng)，需要通過規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)行為、建立企業(yè)與農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、引導(dǎo)工商資本參與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、投資現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)等基本路徑，加快我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：資本下鄉(xiāng)；雙重效應(yīng)；負(fù)面影響；矯正路徑

中圖分類號：F323 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）04-0038-06

黨的十九大報告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展指明了方向和重點，要解決工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡問題，必須建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，不斷拓寬農(nóng)民就業(yè)增收渠道等。目前，鼓勵和引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)不失為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，可以更好地解決我國誰來種地、怎么種地、人去哪里、錢從何來、如何提高農(nóng)業(yè)技術(shù)等一系列“三農(nóng)”問題，但是工商資本下鄉(xiāng)也會給農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會發(fā)展帶來一些負(fù)面效應(yīng)。因此，在考察其正面效應(yīng)和積極意義的同時，也不能忽視其可能造成的負(fù)面影響，如危害我國糧食安全和社會穩(wěn)定、對失地農(nóng)民產(chǎn)生擠出效應(yīng)、對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境帶來不良影響、可能偏離農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的方向等，這需要通過一系列有效路徑來加以規(guī)范和矯正。

一、我國工商資本下鄉(xiāng)的背景和現(xiàn)狀

我國工商資本下鄉(xiāng)基本上是隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策逐漸放寬而推進(jìn)的，土地流轉(zhuǎn)最初主要自發(fā)地發(fā)生在農(nóng)戶和親友之間，后來隨著土地流轉(zhuǎn)市場的逐漸發(fā)展，尤其是隨著地租提高和政府推動，以親緣為紐帶的流轉(zhuǎn)逐漸轉(zhuǎn)向以租金為紐帶的流轉(zhuǎn)①，從而導(dǎo)致我國工商資本參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營的機(jī)會越來越多。我國工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)業(yè)大體上經(jīng)歷了由禁止到限制再到放寬和鼓勵引導(dǎo)等不同階段。20世紀(jì)90年代以前，在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)，一些農(nóng)村龍頭企業(yè)與農(nóng)戶聯(lián)合實行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，但城市工商企業(yè)參與的較少；20世紀(jì)90年代以后，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及對工商資本涉農(nóng)經(jīng)營政策的放寬，一些城市工商企業(yè)開始進(jìn)軍農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)加銷結(jié)合、貿(mào)工農(nóng)一體化經(jīng)營，對農(nóng)地采取租賃、入股等形式開展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營；特別是2013年以后中央接連出臺多項政策，提出鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，開展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。這些政策對促進(jìn)工商資本下鄉(xiāng)起到了導(dǎo)向作用（參見表1）。據(jù)原農(nóng)業(yè)部有關(guān)部門統(tǒng)計，2016年年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積4.79億畝當(dāng)中，流入企業(yè)的耕地面積為0.46億畝，占流轉(zhuǎn)總面積的9.7%。②

收稿日期：2018-01-20

*基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“資源與生態(tài)約束下創(chuàng)新區(qū)域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式研究”（15BJL047）；山東省重大理論與實踐問題研究專項“山東省加快農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合推動‘新六產(chǎn)發(fā)展研究”（18CSJJ06）。

作者簡介：曹俊杰，男，山東理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師（淄博 255012）。

表1 我國關(guān)于促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)政策的演變

政策演變階段劃分時間出臺有關(guān)文件名稱涉及的相關(guān)政策內(nèi)容

有條件地限制工商

資本涉農(nóng)的政策1991—2001年 國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)的通知》（1991）；中共中央、國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》（1993）；中共中央《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》（2001）。 鼓勵農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)與農(nóng)戶結(jié)成利益共同體發(fā)展貿(mào)工農(nóng)一體化、產(chǎn)供銷一條龍的綜合服務(wù)組織；建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營；限制工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地，工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)應(yīng)當(dāng)主要從事產(chǎn)前、產(chǎn)后服務(wù)和“四荒”資源開發(fā)。

放寬工商資本

投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的

政策演變2002—2012年 《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（2002）；中共中央、國務(wù)院《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（2007）；《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（2008）。 引導(dǎo)和支持從事農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)加銷企業(yè)與農(nóng)民及其合作組織訂立合同，形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；鼓勵各類工商企業(yè)通過收購、兼并、參股等方式參與農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營、創(chuàng)辦現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)；鼓勵企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制提高組織化程度，引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動。

鼓勵和支持工商

資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)

農(nóng)村的新政策2013年以后 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）；中共中央、國務(wù)院《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（2014）；中共中央、國務(wù)院《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》（2015）；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意見》（2017）；黨的十九大報告和2018年中央一號文件等。 推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)；農(nóng)村土地實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，積極培育新型經(jīng)營主體，引導(dǎo)工商資本發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元融合發(fā)展和多路徑提升規(guī)模經(jīng)營水平；通過完善各項扶持政策鼓勵引導(dǎo)工商資本參與鄉(xiāng)村振興等。

資料來源：根據(jù)我國歷年出臺的有關(guān)法律法規(guī)和中央文件進(jìn)行整理。

二、我國資本下鄉(xiāng)帶來的正面效應(yīng)和積極意義

1.較好地解決誰來種地的問題

隨著我國普遍出現(xiàn)的農(nóng)村空心化和務(wù)農(nóng)老齡化現(xiàn)象，以及長期存在的農(nóng)民純收入中來自傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的比重下降和生產(chǎn)效率偏低等問題，今后誰來種地的問題突出。近年來，中央多次強(qiáng)調(diào)要加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)體制改革，激活和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，就是想更好地解決這一問題。引導(dǎo)和鼓勵城市工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)業(yè)，農(nóng)戶承包的土地以租賃、投資入股等方式流轉(zhuǎn)給企業(yè)進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民可以根據(jù)合同進(jìn)入企業(yè)工作，企業(yè)通過教育和培訓(xùn)使農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楹细窆と?，在轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份的同時，提高農(nóng)業(yè)勞動力的素質(zhì)，企業(yè)獲得利潤收入和一定的財政補(bǔ)貼，農(nóng)民獲得租金和工資收入，工商資本下鄉(xiāng)實行企業(yè)化經(jīng)營還能吸引各類人才進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，在許多方面都比農(nóng)戶分散經(jīng)營具有明顯優(yōu)勢。

2.更好地解決怎么種地的問題

我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實行小農(nóng)戶分散經(jīng)營難以與國內(nèi)外大市場進(jìn)行對接，農(nóng)村大量優(yōu)秀勞動力流向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小、勞動力素質(zhì)低、技術(shù)進(jìn)步緩慢、經(jīng)營效率低和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后，阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)民增收。工商資本下鄉(xiāng)正是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型、農(nóng)村生產(chǎn)要素關(guān)系變化的必然結(jié)果。③工商資本下鄉(xiāng)可以促進(jìn)現(xiàn)代生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村聚集，將人才、技術(shù)、品牌和先進(jìn)管理經(jīng)驗等要素引向農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)化、組織化和社會化經(jīng)營，從而加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的目標(biāo)。同時，工商資本下鄉(xiāng)加快了土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)戶多了一份流轉(zhuǎn)收入，有利于開發(fā)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和提升農(nóng)產(chǎn)品供給水平。④

3.有效地解決錢從何來和技術(shù)如何提高的問題

我國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最缺乏的就是資金和技術(shù)，資金單靠農(nóng)戶自身積累和有限的財政、信貸支持難以滿足，技術(shù)進(jìn)步問題靠農(nóng)戶和農(nóng)村合作組織也解決不了，引入工商資本是一種比較好的選擇。首先，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域不僅可以利用企業(yè)閑置資金拓展企業(yè)發(fā)展空間，而且可以把先進(jìn)的融資手段帶給農(nóng)業(yè)，緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金制約。其次，工商資本下鄉(xiāng)可在一定程度上彌補(bǔ)國家財政、金融支持不足的缺陷，從而成為解決農(nóng)業(yè)資本短缺的重要途徑。再次，工商資本下鄉(xiāng)有助于解決農(nóng)業(yè)技術(shù)瓶頸問題。工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，可以憑借其技術(shù)開發(fā)和引進(jìn)的優(yōu)越條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，并為農(nóng)業(yè)帶來先進(jìn)的經(jīng)營理念和管理經(jīng)驗，加快農(nóng)業(yè)的科學(xué)化和信息化進(jìn)程。

4.促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合與城鄉(xiāng)融合發(fā)展

資本下鄉(xiāng)實行農(nóng)業(yè)企業(yè)化經(jīng)營和投資農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)，可促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。資本下鄉(xiāng)加快農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐，城鎮(zhèn)對周邊農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮輻射功能，可加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程。同時，資本與農(nóng)戶建立新的合作關(guān)系提高了農(nóng)戶的組織化程度，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)生新的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)⑤，大量資本投向農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移提供了契機(jī)，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去的部分農(nóng)民拉進(jìn)企業(yè)變身為工人，另一部分失地農(nóng)民被推向城鎮(zhèn)和進(jìn)行非農(nóng)就業(yè)，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變又會推動農(nóng)村社會關(guān)系變化，從而加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

三、資本下鄉(xiāng)可能帶來的負(fù)面效應(yīng)

1.可能危害糧食安全和助長“圈地”風(fēng)氣

有的資本下鄉(xiāng)取得土地和獲得扶持資金后，不愿意投資相對收益較低的純農(nóng)業(yè)項目和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而熱衷于利潤高的非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營項目。有的資本下鄉(xiāng)后不愿意種植糧食作物和發(fā)展種養(yǎng)業(yè)，而熱衷于選擇經(jīng)營價值較高的蔬菜、水果、花卉、苗木等經(jīng)濟(jì)作物和發(fā)展旅游業(yè)、農(nóng)村度假養(yǎng)老服務(wù)業(yè)等，甚至建設(shè)私人農(nóng)莊、會所和辦公場所等。這些非農(nóng)化、非糧化傾向可能危害我國農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和糧食安全。一些企業(yè)不愿吸納農(nóng)民就業(yè)，不但偏離投資農(nóng)業(yè)的初衷，而且脫離了國情和農(nóng)情。同時，一些企業(yè)與基層政府、村組織合謀通過資本下鄉(xiāng)項目獲取城市新增建設(shè)用地指標(biāo)，套取國家配套資金和惠農(nóng)資金，一些企業(yè)借機(jī)炒作土地以達(dá)到獲取超額利潤的目的。如果放任企業(yè)大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地，將會助長商業(yè)資本的“圈地”風(fēng)氣。⑥由于不少下鄉(xiāng)企業(yè)缺少從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的經(jīng)驗，對投資農(nóng)業(yè)的各種風(fēng)險缺乏全面評估，一旦遭遇經(jīng)營不善、效益不好而退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營，可能造成大量土地荒蕪和浪費，影響農(nóng)戶租金、勞動收益和生活保障費用正常獲得，會對失地農(nóng)民帶來經(jīng)濟(jì)方面和感情方面的雙重傷害。

2.存在沖擊農(nóng)村基本經(jīng)營制度的風(fēng)險

首先，對失地農(nóng)民可能產(chǎn)生擠出效應(yīng)。由于農(nóng)民文化技術(shù)素質(zhì)偏低，難以適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營的需要，會增大企業(yè)對勞動力培訓(xùn)的教育成本，導(dǎo)致企業(yè)不愿吸納失地農(nóng)民就業(yè)，很多農(nóng)民被迫脫離土地和農(nóng)業(yè)活動。如果工商資本大規(guī)模、長時間地直接參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營而又得不到限制和有效監(jiān)管，就會對失地農(nóng)民產(chǎn)生擠出效應(yīng)，影響農(nóng)村人口就業(yè)，特別是年老體弱、非農(nóng)就業(yè)能力低的弱勢農(nóng)民再就業(yè)困難。⑦

其次，難以調(diào)和農(nóng)戶與企業(yè)的矛盾。一方面，由于我國還沒有形成促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的運行機(jī)制，土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范現(xiàn)象比較普遍，農(nóng)戶悔約、毀約事件時有發(fā)生，再加之農(nóng)業(yè)受自然因素影響大，農(nóng)業(yè)投資回收周期長，農(nóng)業(yè)合同履行政策性較強(qiáng)和影響因素較多，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的自然、政策和市場風(fēng)險均較高，影響了資本下鄉(xiāng)的積極性。另一方面，由于企業(yè)在合作中掌握了資金、技術(shù)、市場、品牌和農(nóng)業(yè)剩余分配的支配權(quán)，農(nóng)戶因組織化程度低而處于被動和不利地位，農(nóng)民往往顧慮較多，流轉(zhuǎn)土地的積極性不高。

再次，可能引起農(nóng)村社會階層分化。企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地成為事實上的農(nóng)地主人，并不符合中央關(guān)于家庭承包經(jīng)營制中農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營主體地位的要求，可能動搖農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)⑧，還會在農(nóng)村形成少量強(qiáng)勢資本所有者與大量弱勢小農(nóng)并存的格局，失地農(nóng)民的主體地位弱化，再加上信息不對稱與監(jiān)管不力，涉農(nóng)企業(yè)一旦破產(chǎn)倒閉，合作入股的農(nóng)民將陷入被動境地，會加快農(nóng)村貧富分化或者階層分化，甚至存在部分農(nóng)民被邊緣化或者成為新的弱勢社會群體的危險。

3.存在失地農(nóng)民喪失生活和養(yǎng)老保障的風(fēng)險

首先，家庭承包經(jīng)營下的農(nóng)業(yè)不僅為家庭勞動力提供就業(yè)機(jī)會，而且還是農(nóng)民生活資料的主要來源，在一定程度上承擔(dān)了農(nóng)民的生活保障。由于資本的逐利性及其排斥勞動的屬性，資本下鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)會選擇機(jī)械化生產(chǎn)代替人工勞動，而農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)以及向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移也會受到就業(yè)門檻高和就業(yè)市場容量有限等限制，可能造成大量失地農(nóng)民失業(yè)和半失業(yè)，生活和養(yǎng)老保障喪失的風(fēng)險增加。

其次，現(xiàn)階段農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中缺乏對農(nóng)民的保護(hù)機(jī)制，農(nóng)民談判中的弱勢地位決定了其在簽訂土地租賃合同時難以享受平等權(quán)利，有的租賃合同很不規(guī)范以及對土地價格界定偏低，有的沒有約定租金逐年上調(diào)機(jī)制或者合同期滿資產(chǎn)處置辦法，一旦企業(yè)發(fā)生經(jīng)營風(fēng)險就會侵害農(nóng)戶的利益甚至毀約棄耕，而在農(nóng)村社會保障體系尚不完善以及城鄉(xiāng)社會保障制度不統(tǒng)一的情況下，不管是留守農(nóng)村還是進(jìn)城的失地農(nóng)民的生活養(yǎng)老保障風(fēng)險均會增加。

再次，資本下鄉(xiāng)剝離了農(nóng)民與村莊原有的密切關(guān)聯(lián)，通過“公司化”或者“村企合一”等運作模式推動“農(nóng)民上樓”和土地流轉(zhuǎn)，村莊日益依附于公司，土地全部由公司統(tǒng)一經(jīng)營。⑨失地農(nóng)民的福利狀況和保障水平由公司經(jīng)營情況而定，當(dāng)?shù)胤秸畬Y本的承諾或優(yōu)惠政策不能及時兌現(xiàn)時，資本也會將政策風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給弱勢農(nóng)戶，農(nóng)民生活保障不確定性增大。另外，由于部分失地農(nóng)民對未來生活缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，一旦消耗光土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償，就可能面臨生活無法保障的巨大風(fēng)險。⑩一些文化素質(zhì)低和沒有一技之長的失地農(nóng)民，以及老、弱、病、殘等農(nóng)村留守人口，未來面臨的生活、就業(yè)和養(yǎng)老保障風(fēng)險更大。

4.存在偏離農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革和鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的隱患

首先，企業(yè)經(jīng)營問題影響農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民利益實現(xiàn)。有的涉農(nóng)企業(yè)由于經(jīng)營不善出現(xiàn)嚴(yán)重虧損，導(dǎo)致土地撂荒、項目“爛尾”和資本“跑路”，土地租賃合同無法兌現(xiàn)影響農(nóng)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民的利益，這與農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收目標(biāo)相矛盾。

其次，資本下鄉(xiāng)可能加劇農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題。有的涉農(nóng)企業(yè)把農(nóng)業(yè)視為高投入高產(chǎn)出的產(chǎn)業(yè)，依靠非可持續(xù)的資源掠奪模式經(jīng)營農(nóng)業(yè)，不惜犧牲農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。目前鄉(xiāng)村招商工作也存在相互攀比之風(fēng)和地方政府追求政績的沖動，由于放寬進(jìn)入條件往往引進(jìn)一些高污染項目，帶來嚴(yán)重的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題；有的工商資本投入大量化肥、農(nóng)藥、除草劑和塑料薄膜等來增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和食品質(zhì)量安全問題增多，這顯然同提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與推動農(nóng)村綠色發(fā)展等改革目標(biāo)背道而馳。

再次，約束了工商資本投向新型農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的創(chuàng)新。2013年中央一號文件提出鼓勵和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)，2015年中央一號文件強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)工商資本租地準(zhǔn)入監(jiān)管和嚴(yán)禁擅自改變農(nóng)業(yè)用途，這些政策對于保證資本下鄉(xiāng)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和防止“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象等起到了一定的作用。但是，一些地方理解中央政策精神存在一些偏差，甚至限制工商資本進(jìn)入新型農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，有的企業(yè)也怕承擔(dān)經(jīng)營的政策風(fēng)險而不敢投資新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式創(chuàng)新；而投向規(guī)模種養(yǎng)業(yè)的資本往往以追求產(chǎn)量為主要目標(biāo)，由于受農(nóng)資價格提高、經(jīng)營成本上升、糧食等農(nóng)產(chǎn)品價格偏低和“賣難”因素的影響，一些企業(yè)不盈反虧和退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營，影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。

四、探索資本下鄉(xiāng)負(fù)面影響的矯正路徑

1.規(guī)范資本下鄉(xiāng)行為和嚴(yán)控耕地非農(nóng)化

首先，從制度上進(jìn)一步規(guī)范資本下鄉(xiāng)行為。引導(dǎo)和規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)，既要最大程度地規(guī)避資本下鄉(xiāng)帶來的風(fēng)險，也要給下鄉(xiāng)資本足夠的發(fā)展空間，引導(dǎo)其在搞好糧食作物規(guī)模種植基礎(chǔ)上適當(dāng)發(fā)展林果蔬、花卉苗圃、畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖和特色觀光農(nóng)業(yè)等，鼓勵工商資本發(fā)揮專業(yè)特長和充分利用自身優(yōu)勢領(lǐng)域，多投資農(nóng)地托管、農(nóng)機(jī)全程服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、金融擔(dān)保等農(nóng)戶干不了或干不好的事情，注重發(fā)展資本和技術(shù)密集型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，盡可能延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和增加農(nóng)業(yè)的附加值，推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)加速向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

其次，嚴(yán)格控制耕地非農(nóng)化和確保糧食安全。工商資本下鄉(xiāng)投資經(jīng)營農(nóng)業(yè)固然要占用一定的土地等自然資源，隨著我國土地的稀缺程度越來越高，保護(hù)耕地事關(guān)全國糧食安全問題，必須保證資本下鄉(xiāng)不能浪費、侵占土地和隨意改變耕地用途，嚴(yán)控耕地非農(nóng)化，合理開發(fā)利用土地，鼓勵涉農(nóng)企業(yè)積極開發(fā)農(nóng)村“四荒”地、廢棄地和低洼地等，擴(kuò)大土地資源供給規(guī)模，在此基礎(chǔ)上逐漸加大對種糧主體的支持力度，支持農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和糧價保護(hù)等政策，提高種糧企業(yè)的積極性。

再次，建立健全下鄉(xiāng)企業(yè)用地監(jiān)管體系。在工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)前進(jìn)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入審核，對于已下鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)業(yè)的工商企業(yè)建立嚴(yán)格的動態(tài)跟蹤監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)督企業(yè)對流轉(zhuǎn)土地的用途、資本注入情況、土地利用程度和土地用途是否改變等，督促企業(yè)節(jié)約和合理利用土地資源，引導(dǎo)工商資本因地制宜投資農(nóng)業(yè)項目和發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。另外，各地政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)馗刭Y源狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際，規(guī)定農(nóng)地租賃的時間和規(guī)模的上限，避免出現(xiàn)因企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)地對農(nóng)民產(chǎn)生的“擠出效應(yīng)”，防止社會急劇分化和由此帶來的社會風(fēng)險。

2.完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度與協(xié)調(diào)農(nóng)戶和企業(yè)的利益關(guān)系

首先，盡快建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度和監(jiān)管體系。資本下鄉(xiāng)是以我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)為前提的投資活動，國家有關(guān)部門應(yīng)加快相關(guān)法律法規(guī)和政策的制定、修改進(jìn)程。地方政府也應(yīng)出臺具體的政策措施，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)和流轉(zhuǎn)服務(wù)工作，加大土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管力度，完善土地流轉(zhuǎn)程序和規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，防止侵害農(nóng)民利益的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、代替流轉(zhuǎn)等行為，建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金制度，防止企業(yè)不支付土地租金、破壞耕地、非農(nóng)化經(jīng)營等行為。總之，政府應(yīng)發(fā)揮好宏觀調(diào)控和監(jiān)管職能，做到調(diào)控監(jiān)管不“缺位”也不“越位”，妥善處理土地租賃與農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營中出現(xiàn)的矛盾問題，及時防范和化解土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險。

其次，提高農(nóng)民的組織化程度及其在土地流轉(zhuǎn)中的話語權(quán)。爭取農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的話語權(quán)，目前一些地方圍繞資本下鄉(xiāng)成立的農(nóng)民合作社、農(nóng)民理事會等，將流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民吸納進(jìn)合作社或者理事會，直接將農(nóng)民合作社或者理事會作為流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民一方的代表，同企業(yè)等合作方進(jìn)行談判和簽約，這對改變個體農(nóng)民在談判中的弱勢地位，保護(hù)農(nóng)民的主體地位及其切身利益發(fā)揮了重要作用。要進(jìn)一步發(fā)揮此類合作社的作用，提高農(nóng)民的組織化程度。

再次，形成農(nóng)民和企業(yè)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。資本下鄉(xiāng)是一個土地等資源要素重新配置的過程，既要注意提高農(nóng)地配置效率，又要保證合作者利益分配公平，調(diào)動企業(yè)和農(nóng)民兩方面的積極性，農(nóng)民由于在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中處于相對弱勢地位，其權(quán)益最容易受到侵害，政府有關(guān)部門要依法保護(hù)農(nóng)民的利益，保護(hù)農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和訴求權(quán)等，充分尊重農(nóng)民的需要、愿望和預(yù)期，在平等自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上推動土地流轉(zhuǎn)，防止地方政府和基層組織違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制推行土地流轉(zhuǎn)，當(dāng)農(nóng)民的合法權(quán)益遭受資本方侵害時，政府有關(guān)部門要及時介入和糾正。同時，支持企業(yè)依法依約開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營，保護(hù)企業(yè)依法流轉(zhuǎn)的土地和經(jīng)營收益，當(dāng)農(nóng)民發(fā)生悔約、毀約、違約和侵害企業(yè)的利益時，或者出現(xiàn)勞資矛盾、農(nóng)戶與資本方利益沖突時，有關(guān)部門要積極協(xié)調(diào)和妥善化解矛盾。

3.完善農(nóng)村社會保障制度和構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化保障體系

首先，完善農(nóng)村社會保障制度。地方政府一定要重視資本下鄉(xiāng)對失地農(nóng)民生活、就業(yè)、養(yǎng)老等社會保障帶來的沖擊，盡快完善農(nóng)村社會保障制度，做到土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民社會保障建設(shè)同步，確保失地者不失業(yè)和失業(yè)者不失保障。農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)或租賃給企業(yè)后，除了要求企業(yè)吸納一部分土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民就業(yè)以外，對于自主再就業(yè)有困難的勞動力，地方政府、企業(yè)、農(nóng)村組織等應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助，政府對面向當(dāng)?shù)剞r(nóng)村地區(qū)招工的投資項目和企業(yè)給予優(yōu)惠政策，鼓勵就業(yè)機(jī)會向本地失地農(nóng)民傾斜。同時建立健全失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度，避免失地農(nóng)民變成“老無所養(yǎng)、老無所依”的社會群體，資本下鄉(xiāng)需要流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地時，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制企業(yè)為失地農(nóng)民購買生活和養(yǎng)老保險，一旦企業(yè)經(jīng)營不善破產(chǎn)倒閉或者發(fā)生“跑路”現(xiàn)象，不會影響失地農(nóng)民的生活和養(yǎng)老保障。

其次，不斷完善土地流轉(zhuǎn)制度，提高農(nóng)民的保障能力。一是規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的期限不宜過長，有的土地轉(zhuǎn)讓合同租期長達(dá)30年，實際上已經(jīng)剝奪了農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)，失地農(nóng)民承擔(dān)的保障風(fēng)險會很大，但是租期過短也會影響資本下鄉(xiāng)的積極性，一般租期控制在10—15年為好，一次性合同租期不要超過20年。二是在支取農(nóng)戶土地轉(zhuǎn)讓金、生活補(bǔ)助金和拆遷安置補(bǔ)助金等方式上，盡可能避免企業(yè)以“買斷”的形式一次性給付，企業(yè)可以先行支付農(nóng)戶由合同約定的一部分費用，剩余部分可以建立專項基金的形式由政府部門或者農(nóng)村基層組織代管代發(fā)，實行按年、季度或者按月發(fā)放現(xiàn)金和面粉等生活必需品，防止農(nóng)民過早花光補(bǔ)貼影響正常生活和養(yǎng)老。

再次，盡快建立健全城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。隨著我國資本下鄉(xiāng)引起的失地農(nóng)民數(shù)量增多，進(jìn)行非農(nóng)就業(yè)和進(jìn)入城鎮(zhèn)生活的農(nóng)村勞動力越來越多，農(nóng)村勞動力流動對傳統(tǒng)農(nóng)村社會依靠土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老的保障模式提出挑戰(zhàn)，保障責(zé)任日益從家庭向社會轉(zhuǎn)移。然而，目前我國農(nóng)村保障落后讓流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民有后顧之憂，阻礙了資本下鄉(xiāng)的順利推進(jìn)，需要在不斷加大對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的財政支持力度基礎(chǔ)上，逐步將城鄉(xiāng)居民納入整體統(tǒng)籌保障規(guī)劃，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)不同生活、養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等保險制度間的整合，最后建立健全城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。

4.引導(dǎo)工商資本參與農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革和鄉(xiāng)村振興建設(shè)

首先，通過資本下鄉(xiāng)助推農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要目標(biāo)是在確保糧食安全、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞市場需求變化，保障有效供給和提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。因此，針對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的投資機(jī)會，引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)租賃土地，允許農(nóng)戶通過承包地、宅基地采取出租、入股、聯(lián)營等方式，通過規(guī)?；⒓s化經(jīng)營發(fā)展種養(yǎng)業(yè)和新興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，注重發(fā)展資本密集型和技術(shù)密集型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，開展農(nóng)產(chǎn)品加工、流通和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，創(chuàng)立農(nóng)業(yè)品牌，拓展農(nóng)業(yè)增值增效和農(nóng)民增收空間，推動我國農(nóng)業(yè)由速度與數(shù)量型盡快向質(zhì)量與效益型轉(zhuǎn)變。

其次，引導(dǎo)工商資本積極參與鄉(xiāng)村振興建設(shè)。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換，這為資本下鄉(xiāng)創(chuàng)造了機(jī)會。目前農(nóng)村資金、技術(shù)、人才、管理等要素短缺是鄉(xiāng)村振興的重要制約因素，引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)并扎根土地、服務(wù)“三農(nóng)”，將現(xiàn)代生產(chǎn)要素引入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，不但能夠發(fā)揮工商資本安農(nóng)富農(nóng)的功能，而且可以促進(jìn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)避免以往下鄉(xiāng)資本與新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興目標(biāo)不合拍的現(xiàn)象，完善落實好對資本下鄉(xiāng)的各項優(yōu)惠政策，引導(dǎo)工商資本積極參與鄉(xiāng)村振興建設(shè)，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生活環(huán)境，創(chuàng)建新型特色農(nóng)業(yè)示范園，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。

再次，引導(dǎo)工商資本發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。引導(dǎo)工商資本發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村增綠。要不斷創(chuàng)新企業(yè)多元化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展農(nóng)業(yè)與生態(tài)旅游、休閑、教育、文化、體驗、養(yǎng)生等產(chǎn)業(yè)結(jié)合，拓展休閑農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、會展農(nóng)業(yè)等新模式，讓工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個環(huán)節(jié)，發(fā)展“農(nóng)場云”、農(nóng)業(yè)物流、電子商務(wù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等模式，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，促進(jìn)農(nóng)村相關(guān)產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)逐漸走向深度融合發(fā)展。

注釋

①何秀榮：《關(guān)于我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的思考》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2016年第9期。

②農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站體系與信息處：《2016年農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)及糾紛調(diào)處情況》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2017年第8期。

③涂圣偉：《工商資本下鄉(xiāng)的適宜領(lǐng)域及其困境擺脫》，《改革》2014年第9期。

④趙俊臣：《土地流轉(zhuǎn)：工商資本下鄉(xiāng)需規(guī)范》，《紅旗文稿》2011年第4期。

⑤陸文榮、盧漢龍：《部門下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)與農(nóng)戶再合作——基于村社自主性的視角》，《中國農(nóng)村觀察》2013年第2期。

⑥陳錫文：《鼓勵和支持家庭農(nóng)場發(fā)展》，《上海農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2013年第10期。

⑦杜志雄、王新志：《中國農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度變革的理論思考》，《理論探討》2013年第4期。

⑧田歐南：《工商企業(yè)介入農(nóng)地經(jīng)營的風(fēng)險研究——基于省際面板數(shù)據(jù)的實證分析》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2012年等9期。

⑨焦長權(quán)、周飛舟：《“資本下鄉(xiāng)”與村莊的再造》，《中國社會科學(xué)》2016年第1期。

⑩李云新、王曉璇：《資本下鄉(xiāng)中利益沖突的類型及發(fā)生機(jī)理研究》，《中州學(xué)刊》2015年第10期。

朱啟臻：《發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的三個誤區(qū)》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2011年第11期。

朱俊峰、苗海民：《新常態(tài)下的工商資本下鄉(xiāng)》，《中國發(fā)展觀察》2017年第15期。

何鼎鼎：《資本下鄉(xiāng)如何安農(nóng)富農(nóng)》，《人民日報》2018年2月5日。

曹俊杰：《我國幾種工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)模式比較研究》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2017年第3期。

責(zé)任編輯：澍 文

The Double Effect of Capital Going to the Countryside and

the Path to Correct the Negative Influence

Cao Junjie

Abstract：Capital going to the countryside to operate modern agriculture is conducive to solving a series of problems in the development of China′s modern agriculture， including who plants land， how to plant land， where people go， where money comes from， how to improve agricultural technology and so on， which can promote agricultural enterprise， socialization and industrialization. At the same time， China′s capital going to the countryside will also lead to some negative effects. It may endanger food security and social stability， and produce more landless peasants. It is necessary to improve the farmland circulation system， establish the mechanism of benefit connection between the enterprise and the farmer， promote the structural reform of the agricultural supply side， guide the industrial and commercial capital to invest in the modern new agriculture， innovate the agricultural management mode and accelerate the process of agricultural modernization. It is necessary to regulate the behavior of industrial and commercial capital， establish the joint mechanism between the enterprise and the farmers， and guide industrial and commercial capital to participate in structural reform of agricultural supply side and Rural Revitalization Strategy and invest in the modern new agriculture， thus to speed up the process of agricultural modernization in China.

Key words：capital to the countryside； double effects； negative effects； correction path