市級盤活財政存量資金政策研究

郭媛媛

摘 要：2013年，按照國務院部署，財政部下發(fā)了《關于加強地方預算執(zhí)行管理 激活財政存量資金的通知》（財預〔2013〕285號），要求各級各部門進一步加快預算執(zhí)行進度、有效消化和壓縮結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、規(guī)范國庫資金管理、提高財政資金使用效益。截至目前，各級各部門采取多項有力措施，確保盤活財政存量資金工作取得實效，使國家穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生政策得到有效落實，同時，盤活財政存量資金也成為了一項“新常態(tài)”工作，作為當前經(jīng)濟新常態(tài)下推進整體財稅改革、發(fā)揮積極財政作用的必要措施，能最大限度釋放資金活力。本文從市級財政存量資金的主要構(gòu)成部分，即：公共財政預算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、政府性基金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、預算單位結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金方面，深入剖析結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金成因，并針對存在的問題進行歸納和思考提出相關建議。

關鍵詞：盤活 財政存量資金 研究

一、市級財政存量資金成因分析

財政存量資金包括財政性資金形成的各類閑置和沉淀資金。從資金構(gòu)成上看，市級財政存量資金主要存在于公共財政預算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、政府性基金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金和預算單位結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金三個方面。從資金來源上看，市級財政存量資金主要分為年初預算安排的項目支出結(jié)轉(zhuǎn)、執(zhí)行中上級新增轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)、當年超收安排支出形成的結(jié)轉(zhuǎn)以及以前年度滾存結(jié)轉(zhuǎn)等。

（一）公共財政預算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金

一是當年新增上級轉(zhuǎn)移支付資金，由于下達時間較晚，年底前無法撥付給本級預算部門而形成結(jié)轉(zhuǎn)。二是以前年度上級轉(zhuǎn)移支付資金因資金結(jié)余、項目調(diào)整等情況無法支出而形成結(jié)轉(zhuǎn)。三是本級預算安排專項資金在預算執(zhí)行過程中因工程進展等情況無法支出而形成結(jié)轉(zhuǎn)。

（二）政府性基金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金

一是部分基金收入入庫較晚，只能在下一年度撥付各項成本或上繳上級資金。二是部分基金如土地出讓金政府收益可用部分在當年年初預算中已安排，當年度形成的超收部分沒有列支渠道而結(jié)轉(zhuǎn)下年。三是部分專項項目資金視工程項目進展情況撥款，年終因工程未完工等原因而形成結(jié)轉(zhuǎn)。

（三）預算單位結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金

一是資金凈結(jié)余，由于預算單位有些專項項目當年沒有開展或者沒有完成，造成資金無法列支而形成歷年資金結(jié)存。二是專項資金結(jié)轉(zhuǎn)，如教師績效工資必須于會計年度之后才能安排發(fā)放，而此項支出則是安排在當年的預算里，只能在年前預撥到預算單位賬戶而形成結(jié)轉(zhuǎn)；又如工程建設項目工程周期長、前期論證時間長，一次性申請到位的工程資金需按工程進度逐筆撥付而形成結(jié)轉(zhuǎn)。三是其他資金結(jié)轉(zhuǎn)，如預算單位按規(guī)定收取的專項保證金因工程未完工而形成結(jié)轉(zhuǎn)等。

二、盤活財政存量資金主要存在的困難

盤活財政存量資金是一項復雜的系統(tǒng)工程，與部門利益分配、預算實際執(zhí)行、轉(zhuǎn)移支付體制等方面密切相關，實際執(zhí)行中主要存在著以下三方面問題：

（一）預算單位配合難度大

此項工作涉及部門利益，盤活財政存量資金的途徑之一就是意味著打破現(xiàn)有部門存量資金，收回財政重新分配的問題。對一些部門（單位）來說，將沉淀資金重新安排使用，意味著手中可支配資金的重新調(diào)整，還存在著下一年度預算被縮減的可能性，博弈與較量將不可避免。

（二）預算執(zhí)行實際困難多

部分專項資金在年初預算下達后，受實際執(zhí)行中遇到的種種客觀因素影響，如工程建設類項目前期論證時間長、審批環(huán)節(jié)多、政策性配套資金需與上級?？钜徊⑾逻_等，造成項目執(zhí)行進展緩慢，預算年度結(jié)束前無法支付資金，最終形成結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)。

（三）專項轉(zhuǎn)移支付弊端多

一是體現(xiàn)在設置不合理方面，專項項目設置交叉重復，分配制度不夠合理，資金投向較為分散，重點不突出，幾乎覆蓋了所有預算支出項目，并且補助對象涉及各行業(yè)，這就使得龐大的專項轉(zhuǎn)移支付資金分散到全國各地后資金量會變小，真正想做項目的地方拿到資金后也難以啟動項目，那些不急切需要資金的地方獲得資金后也只能閑置。二是下達時間較晚滯后于實際需求。

三、盤活財政存量資金對策建議

盤活財政存量資金工作，有利于籌集資金推動，有利于重點工程實施，對于當前財政職能作用充分發(fā)揮，特別是實現(xiàn)保增長、保民生、保穩(wěn)定、促發(fā)展的目標，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展具有重大現(xiàn)實意義。因此，應從以下幾方面入手，真正使結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金得到有效消化和壓縮，切實提高財政資金使用效益。

（一）形成盤活常態(tài)意識

盤活財政存量工作不單是財政支出問題，更關系到國家穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生政策的有效落實。建議各級財政部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，落實責任，建立跟蹤督導、定期通報、考核獎懲等多種機制，通過制定切實有效的工作方案，建立財政存量資金收回及使用臺賬、財政存量資金月報制度、現(xiàn)代信息化軟件應用等，切實增強財政存量資金回收的可操作性。同時，與審計等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，對各地盤活財政存量資金工作中懶政怠政、失察失職瀆職、違法違規(guī)、工作不力等問題進行問責，徹底杜絕存量資金未如實報告、虛報、瞞報、應交未交以及未按時上交等現(xiàn)象發(fā)生，進而提高各預算單位對盤活財政存量資金的重視程度和配合程度，建立健全盤活財政存量資金的長效機制。

（二）深化預算編制改革

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》，并重新頒布修訂后的預算法，《決定》自2015年1月1日起施行。新《預算法》的出臺是國家法律制度建設的一項重要成果，更是財政制度建設具有里程碑意義的一件大事，標志著我國加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度邁出了堅實的一步。財政部門應認真貫徹新《預算法》，進一步深化部門預算編制改革，一是對于部門基本支出，要按照規(guī)定標準核實打足，不留缺口；對于部門項目支出，要加強事前論證，對項目的可行性、實施時間、投資構(gòu)成等進行充分調(diào)研，盡量減少預算代編和預留資金，進一步提高年初預算的到位率和可執(zhí)行性。二是將預算單位結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金情況與預算編制工作有機結(jié)合，對于結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金較多的預算單位，在編制下一年度部門預算時應適當減少預算安排額度。

（三）深化專項轉(zhuǎn)移支付改革

新《預算法》對各級轉(zhuǎn)移支付的下達時限和提前告知做出了明確要求，“縣級以上地方各級預算安排對下級政府的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，應當分別在本級人民代表大會批準預算后的三十日和六十日內(nèi)正式下達”、“地方各級政府應當將上級政府提前下達的轉(zhuǎn)移支付預計數(shù)編入本級預算”，這必將有利于優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，也有利于地方統(tǒng)籌安排預算，提高地方預算編報的完整性。因此，各級財政部門一是切實加快上級轉(zhuǎn)移支付資金下達速度，使各項上級?？畹玫郊皶r分配下達，盡可能減少下級財政結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模。二是在時間上提前告知上級轉(zhuǎn)移支付資金額度，結(jié)合市縣級財政通常在七八月份開始編制預算的實際情況，將上級轉(zhuǎn)移支付的提前通知時間提前到七八月份左右，最大程度地與市級預算編制緊密結(jié)合。