新型全球治理觀指引下的中國(guó)發(fā)展與南極治理
——基于實(shí)地調(diào)研的思考和建議

王 文 姚 樂

中國(guó)南極事業(yè)起步于20世紀(jì)80年代初。近40年來，中國(guó)南極事業(yè)的進(jìn)步與發(fā)展引起了學(xué)界高度關(guān)注。國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)中國(guó)與南極關(guān)系的研究主要體現(xiàn)在以下方面：(1)地緣政治學(xué)視角下的南極及其對(duì)中國(guó)國(guó)家權(quán)益和利益的重要性*陳玉剛、秦倩等編著：《南極：地緣政治與國(guó)家權(quán)益》，北京，時(shí)事出版社，2017；陳玉剛、周超、秦倩：《批判地緣政治學(xué)與南極地緣政治的發(fā)展》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2012(10)；陳玉剛：《試析南極地緣政治的再安全化》，載《國(guó)際觀察》，2013(3)；陳玉剛、王婉潞：《試析中國(guó)的南極利益與權(quán)益》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2016(4)；阮建平：《南極政治的進(jìn)程、挑戰(zhàn)與中國(guó)的參與戰(zhàn)略：從地緣政治博弈到全球治理》，載《太平洋學(xué)報(bào)》，2016(12)。；(2)介紹當(dāng)前南極治理體系現(xiàn)狀，并從主權(quán)、資源、法律、環(huán)境等方面分析南極治理面臨的挑戰(zhàn)*顏其德、朱建鋼主編：《南極洲領(lǐng)土主權(quán)與資源權(quán)屬問題研究》，上海，上?？茖W(xué)技術(shù)出版社，2009；郭培清、石偉華編著：《南極政治問題的多角度探討》，北京，海軍出版社，2012。；(3)介紹主要南極事務(wù)強(qiáng)國(guó)的南極政策，為中國(guó)提供借鑒和參考*潘敏：《國(guó)際政治中的南極：大國(guó)南極政策研究》，上海，上海交通大學(xué)出版社，2015；丁煌主編：《極地國(guó)家政策研究報(bào)告(2014—2015)》，北京，科學(xué)出版社，2016。；(4)從全球治理的視角分析中國(guó)參與南極治理的現(xiàn)狀，并為如何掌握更多話語權(quán)提供政策建議*楊劍：《中國(guó)發(fā)展極地事業(yè)的戰(zhàn)略思考》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2017(11)；華薇娜、張俠編著：《南極條約協(xié)商國(guó)南極活動(dòng)能力調(diào)研統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，北京，海軍出版社，2012；凌曉良、朱建鋼等：《通過南極條約協(xié)商會(huì)議文件和議案看南極事務(wù)》，2009年中國(guó)軟科學(xué)學(xué)術(shù)年會(huì)會(huì)議論文；薛桂芳：《我國(guó)拓展極地海洋權(quán)益的對(duì)策建議》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2017(11)；何柳：《中國(guó)參與南極治理的國(guó)際合作戰(zhàn)略研究》，載《武大國(guó)際法評(píng)論》，2016(2)。。與此同時(shí)，國(guó)外學(xué)者對(duì)近年來中國(guó)南極科研經(jīng)費(fèi)投入大量增加、南極事務(wù)參與能力不斷增強(qiáng)表現(xiàn)出了更多疑慮，質(zhì)疑中國(guó)對(duì)南極資源的所謂“野心”，甚至揣測(cè)中國(guó)試圖在南極將實(shí)力轉(zhuǎn)化為影響力和控制力，與既有南極大國(guó)開展地緣戰(zhàn)略博弈和競(jìng)爭(zhēng)。*Anne-Marie Brady.“China’s Expanding Antarctic Interests: Implications for Australia”.Australian Strategic Policy Institute (ASPI) Special Report, August 2017, pp.1-24; Jane Perlez.“China, Pursuing Strategic Interests, Builds Presence in Antarctica”, May 3, 2015, https://www.nytimes.com/2015/05/04/world/asia/china-pursuing-strategic-interests-builds-presence-in-antarctica.html; Adriana Erthal Abdenur.“China’s Growing Influence in the South Atlantic”.BRICS Policy Center Working Paper, University of Cambridge, October 2013, pp.1-27; N.D..“China in the Antarctic: Polar Power Play”.The Economist，2013(7), https://www.economist.com/blogs/analects/2013/11/china-antarctic.

綜觀現(xiàn)有關(guān)于中國(guó)學(xué)界對(duì)南極治理的研究成果，或聚焦于某一具體領(lǐng)域，或從整體層面出發(fā)，絕大多數(shù)都是從國(guó)家利益與權(quán)益的視角分析中國(guó)參與南極治理的能力及利弊得失。但是，將參與南極治理上升到戰(zhàn)略高度，并將參與南極治理放置在中國(guó)整體新型全球治理框架下進(jìn)行系統(tǒng)思考的成果較為缺乏。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，南極治理關(guān)系到中國(guó)在全球公域治理領(lǐng)域的話語權(quán)、影響力、地位和作用等問題，對(duì)未來中國(guó)的發(fā)展有著舉足輕重的意義。

2017年5月22日，中國(guó)國(guó)家海洋局首次發(fā)布了白皮書性質(zhì)的南極事業(yè)發(fā)展報(bào)告《中國(guó)的南極事業(yè)》*中國(guó)國(guó)家海洋局：《中國(guó)的南極事業(yè)》，2017-05-22，http://www.soa.gov.cn/xw/hyyw_90/201705/t20170523_56194.html。，系統(tǒng)闡述了中國(guó)發(fā)展南極事業(yè)的基本理念、科考?xì)v程、科研成果、環(huán)境保護(hù)與資源利用情況、國(guó)際交流合作成果及參與治理的情況。進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)需要以全球視野從國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略高度審視南極，思考南極對(duì)中國(guó)未來發(fā)展的重要性和意義以及中國(guó)在未來南極治理中應(yīng)該發(fā)揮的作用。因此，需要深入分析南極的形勢(shì)及其變化，清晰闡述中國(guó)與南極的關(guān)系，盡快出臺(tái)我們的南極戰(zhàn)略，明確定位南極戰(zhàn)略的目標(biāo)和基本原則。

一、新時(shí)代中國(guó)參與南極治理面臨的挑戰(zhàn)

中國(guó)發(fā)展南極事業(yè)的歷程見表1：

表1中國(guó)南極事業(yè)發(fā)展歷程

資料來源：根據(jù)相關(guān)材料匯總整理。

(一)中國(guó)參與南極治理體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于老牌強(qiáng)國(guó)

自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，國(guó)際社會(huì)的南極治理建立在以《南極條約》為核心的治理體系之上，該體系由《南極條約》及與之相關(guān)公約、建議和措施構(gòu)成，包括《南極海豹保護(hù)公約》(CCAS)、《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》(CCAMLR)、《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》(以下簡(jiǎn)稱《議定書》)*《議定書》的簽署實(shí)際上否定了尚未生效的《南極礦產(chǎn)資源活動(dòng)管理公約》(CRAMRA)，因此本文介紹《南極條約》體系時(shí)沒有將CRAMRA囊括在內(nèi)。、ATCM一致同意通過的各項(xiàng)建議和措施，以及SCAR等專業(yè)組織的工作成果。*顏其德、朱建鋼主編：《南極洲領(lǐng)土主權(quán)與資源權(quán)屬問題研究》，145頁，上海，上?？茖W(xué)技術(shù)出版社，2009。

《南極條約》于1959年簽訂，1961年生效，是維護(hù)南極地區(qū)和平穩(wěn)定，促進(jìn)全人類共同保護(hù)、研究、科學(xué)利用南極的基石?！赌蠘O條約》共有12個(gè)原始締約國(guó)*分別是美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、新西蘭、智利、阿根廷、比利時(shí)、挪威、俄羅斯、南非和日本。，后又增加17個(gè)締約協(xié)商國(guó)和24個(gè)非協(xié)商國(guó)，目前締約國(guó)總數(shù)已達(dá)53個(gè)。*參見南極條約協(xié)商國(guó)組織(ATCM)官網(wǎng)，http:www.ats.aq/dev AS/ats-parties.aspx?lang=e。雖然《南極條約》名義上是開放的體系，但卻把締約國(guó)分為協(xié)商國(guó)和非協(xié)商國(guó)，只有在南極從事實(shí)質(zhì)性科學(xué)研究活動(dòng)(如建立科考站、派遣科考隊(duì)等)的國(guó)家才能成為協(xié)商國(guó)并擁有表決權(quán)，非協(xié)商國(guó)沒有決策權(quán)。*陳玉剛、王婉潞：《試析中國(guó)的南極利益與權(quán)益》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2016(4)。中國(guó)加入南極條約體系時(shí)間見表2：

表2中國(guó)加入南極條約體系時(shí)間表

資料來源：http://www.ats.aq/devAS/ats_parties.aspx?lang=e; https://www.scar.org/about-us/members/overview/。

中國(guó)加入南極條約體系較晚，開展科考活動(dòng)時(shí)間不長(zhǎng)。與美、英、澳等南極事務(wù)強(qiáng)國(guó)相比，中國(guó)對(duì)南極治理的參與能力和參與程度需要進(jìn)一步提升。根據(jù)《南極條約》，各協(xié)商國(guó)可就所關(guān)心議題單獨(dú)或聯(lián)合向ATCM提交工作文件和信息文件，前者包含實(shí)質(zhì)性決定草案，可供審議通過；后者只提供某一議題具體情況，不包含議案。*凌曉良、朱建鋼等：《通過南極條約協(xié)商會(huì)議文件和議案看南極事務(wù)》，2009年中國(guó)軟科學(xué)學(xué)術(shù)年會(huì)會(huì)議論文。因此，向ATCM提交工作文件的數(shù)量及質(zhì)量，在很大程度上反映了一國(guó)南極考察成果、政策重點(diǎn)和利益取向，是提升在南極治理體系中的地位和影響力的重要途徑。部分國(guó)家自加入ATCM至今提交工作文件數(shù)量統(tǒng)計(jì)見表3：

表3部分國(guó)家自加入ATCM至今提交工作文件數(shù)量統(tǒng)計(jì)

資料來源：ATCM官網(wǎng)，http://www.ats.aq/devAS/ats_meetings_doc_database.aspx?lang=e&menu=2。

從表3可以看出，即便排除中國(guó)加入南極治理體系較晚的因素，中國(guó)提交的工作文件數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于老牌南極事務(wù)強(qiáng)國(guó)。從工作文件涉及議題來看，中國(guó)提交的工作文件基本聚焦于南極特別保護(hù)區(qū)的管理、新建以及區(qū)域環(huán)境評(píng)估等領(lǐng)域，而對(duì)體系運(yùn)行、旅游及其他非政府組織活動(dòng)、安全作業(yè)、生物資源勘探、ATCM大會(huì)議程和事項(xiàng)安排等鮮有涉及，參與南極治理的廣度欠缺。

另外，中國(guó)極少有人在南極治理國(guó)際權(quán)威機(jī)構(gòu)中擔(dān)任委員乃至領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。以SCAR*該機(jī)構(gòu)成立于1959年，是國(guó)際南極科學(xué)的最高學(xué)術(shù)權(quán)威機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)國(guó)際南極科學(xué)研究計(jì)劃的制定、啟動(dòng)、推進(jìn)和協(xié)調(diào)。我國(guó)于1986年被接納為該委員會(huì)的成員國(guó)。參見http://www.soa.gov.cn/xw/dfdwdt/jsdw_157/201211/t20121108_16640.html。為例，表4是該組織自1959年成立至今執(zhí)行委員會(huì)成員數(shù)量國(guó)別統(tǒng)計(jì)：

表4SCAR成立至今執(zhí)行委員會(huì)成員數(shù)量國(guó)別統(tǒng)計(jì)

資料來源：SCAR官網(wǎng)，https://www.scar.org/about-us/executive-committee/。

從表4可以看出，SCAR執(zhí)行委員會(huì)中，歷年來美國(guó)、澳大利亞、新西蘭和阿根廷等國(guó)占據(jù)明顯優(yōu)勢(shì)。我國(guó)曾有兩位科學(xué)家出任SCAR副主席，分別是董兆乾(1992—1996)和張占海(2005—2008)。近十年來，中國(guó)還沒有新的科學(xué)家進(jìn)入SCAR管理層，當(dāng)前在SCAR中按研究方向和項(xiàng)目細(xì)分的研究小組中，也沒有中國(guó)人擔(dān)任國(guó)際項(xiàng)目牽頭負(fù)責(zé)人。

(二)中國(guó)利用南極資源遠(yuǎn)未達(dá)到效益最優(yōu)

由于南極生態(tài)環(huán)境脆弱性及其對(duì)全球生態(tài)環(huán)境的重大影響，資源開發(fā)與利用一直是南極治理的敏感議題。隨著人類對(duì)南極資源的獲取能力不斷提升，世界各國(guó)在此方面展開了激烈競(jìng)爭(zhēng)。

中國(guó)自2007年加入CCAMLR之后，開始享有南極海洋生物資源開發(fā)利用權(quán)，并于2009年開始南極磷蝦漁業(yè)捕撈。表5顯示了2009年以來中國(guó)與世界主要磷蝦捕撈國(guó)年捕撈量變化情況：

表5部分國(guó)家2009—2016磷蝦捕撈量統(tǒng)計(jì)(單位：噸)

資料來源：南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)官網(wǎng)，https://www.ccamlr.org/en/document/data/ccamlr-statistical-bulletin-vol-29-selected-tables。

以下幾點(diǎn)值得注意：第一，近年來，中國(guó)磷蝦捕撈量增長(zhǎng)迅猛，但由于捕撈技術(shù)和裝備落后，漁獲量遠(yuǎn)不及挪威等老牌遠(yuǎn)洋漁業(yè)強(qiáng)國(guó)。第二，加工技術(shù)落后，高附加值磷蝦產(chǎn)品尚未市場(chǎng)化，無法最大限度實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。面對(duì)國(guó)際推廣磷蝦高值利用產(chǎn)品，中國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨巨大競(jìng)爭(zhēng)壓力。第三，對(duì)磷蝦資源相關(guān)研究不夠深入，難以在磷蝦國(guó)際漁業(yè)管理機(jī)制中獲得實(shí)質(zhì)性話語權(quán)。

除了以磷蝦為代表的海洋生物資源，南極旅游是近年來興起的另一個(gè)南極開發(fā)熱點(diǎn)議題。1991年8月成立的國(guó)際南極旅游業(yè)者協(xié)會(huì)(IAATO)由美、英、新、澳等7個(gè)最早開展南極旅游業(yè)務(wù)的國(guó)際旅游經(jīng)營(yíng)團(tuán)體創(chuàng)立，其行業(yè)管理規(guī)定和實(shí)踐構(gòu)成了當(dāng)前規(guī)范南極旅游的核心規(guī)則。*陳丹紅：《南極旅游業(yè)的發(fā)展與中國(guó)應(yīng)采取的對(duì)策的思考》，載《極地研究》，2012(1)。

2007年，中國(guó)組成首個(gè)25人南極旅游團(tuán)開赴南極。此后，中國(guó)游客赴南極旅游人數(shù)飛速增長(zhǎng)。近年來中國(guó)赴南極旅游人數(shù)統(tǒng)計(jì)見表6：

表62011—2017中國(guó)赴南極旅游人數(shù)統(tǒng)計(jì)

數(shù)據(jù)來源：https://iaato.org/tourism-statistics。

然而，雖然消費(fèi)市場(chǎng)巨大，但中國(guó)企業(yè)并非南極旅游產(chǎn)業(yè)主要受益方。目前IAATO的115家成員中只有4家中國(guó)企業(yè)，且全部是產(chǎn)品分銷機(jī)構(gòu)，只能獲取8%～15%的傭金；真正獲取最豐厚利潤(rùn)的是掌握產(chǎn)業(yè)上游資源的郵輪和航空公司，而中國(guó)尚無相關(guān)企業(yè)取得IAATO運(yùn)營(yíng)資質(zhì)。*《“南極熱”背后的冷思考：缺失的產(chǎn)業(yè)鏈上游何時(shí)補(bǔ)全？》，和訊新聞，2017-10-27，http://news.hexun.com/2017-10-27/191396989.html。此外，中國(guó)尚未將南極洲列為中國(guó)公民的旅游目的地，國(guó)內(nèi)關(guān)于南極旅游的法律法規(guī)幾乎空白，普通公民、企業(yè)在開展相關(guān)活動(dòng)時(shí)無法可依、無規(guī)可循。南極旅游快速發(fā)展勢(shì)不可擋，南極條約體系針對(duì)旅游從業(yè)機(jī)構(gòu)和游客的管理規(guī)范正在逐步形成、完善過程中。中國(guó)在該領(lǐng)域立法的空白和管理缺位，不僅對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成障礙，也令我國(guó)在南極旅游國(guó)際規(guī)范確立方面無法享有話語權(quán)。

(三)南極條約體系的不穩(wěn)定性對(duì)中國(guó)南極安全利益構(gòu)成潛在威脅

《南極條約》關(guān)于凍結(jié)領(lǐng)土主權(quán)聲索和禁止南極軍事化的條款，是當(dāng)前治理體系維護(hù)南極地區(qū)和平穩(wěn)定的根基。但近年來，南極“再領(lǐng)土化”隱憂頻繁出現(xiàn)。雖然南極“再領(lǐng)土化”缺乏明確的國(guó)際法依據(jù)，但早期7個(gè)南極大陸領(lǐng)土主權(quán)聲索國(guó)從未放棄相關(guān)主張，“圈地”行為始終存在。

原有的領(lǐng)土主權(quán)問題至今懸而未決，南極海域富饒資源和1982年出臺(tái)的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》又引發(fā)了南極大陸架主權(quán)權(quán)利之爭(zhēng)。南極條約體系與國(guó)際海洋法公約適用范圍邊界模糊，兩套國(guó)際法體系既矛盾又互補(bǔ)，使南極主權(quán)之爭(zhēng)更復(fù)雜化。2004—2009年，澳大利亞、新西蘭、挪威、阿根廷、智利、英國(guó)等都先后提交了對(duì)南極外大陸架的劃界主張，由于大陸架主權(quán)權(quán)利依存于領(lǐng)土主權(quán)而存在，因此，聲索國(guó)對(duì)大陸架主權(quán)權(quán)利的主張已經(jīng)對(duì)南極條約體系構(gòu)成了實(shí)質(zhì)挑戰(zhàn)，也意味著南極主權(quán)之爭(zhēng)不會(huì)因《南極條約》而凍結(jié)。*潘敏：《國(guó)際政治中的南極：大國(guó)南極政策研究》，94頁，上海，上海交通大學(xué)出版社，2015。更嚴(yán)重的是，主權(quán)之爭(zhēng)有可能引發(fā)對(duì)海洋生物捕撈、南大洋船只通行與海上應(yīng)急救援、南極旅游規(guī)范管理等事務(wù)的管轄權(quán)歸屬之爭(zhēng)，嚴(yán)重威脅南極和平穩(wěn)定。

此外，由于獨(dú)特的地理氣候條件，南極客觀上具備極高的軍事價(jià)值和地緣戰(zhàn)略價(jià)值?！赌蠘O條約》雖然禁止在南極開展任何軍事活動(dòng)，卻允許為科學(xué)研究和其他和平目的使用軍事人員和設(shè)備。部分國(guó)家在南極地區(qū)變相開展軍事活動(dòng)，對(duì)南極非軍事化構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

南極和平穩(wěn)定是中國(guó)實(shí)現(xiàn)南極利益的保證。南極“再領(lǐng)土化”“再軍事化”將有可能引發(fā)激烈的爭(zhēng)端沖突，導(dǎo)致現(xiàn)有南極治理體系崩潰，這將對(duì)中國(guó)在南極的國(guó)家安全利益構(gòu)成根本威脅。

(四)中國(guó)南極科研水平和科考能力滯后于國(guó)家發(fā)展需求

中國(guó)南極事業(yè)30多年來取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，尤其是近年來發(fā)展非常迅速，在科學(xué)研究和科考平臺(tái)建設(shè)方面成果顯著。但與傳統(tǒng)南極強(qiáng)國(guó)相比，中國(guó)仍有明顯差距。

第一，從南極科研成果看，中國(guó)學(xué)者在SCI上刊發(fā)論文數(shù)量偏少，遠(yuǎn)遜于老牌南極事務(wù)強(qiáng)國(guó)。*華薇娜、張俠編著：《南極條約協(xié)商國(guó)南極活動(dòng)能力調(diào)研統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，64頁，北京，海軍出版社，2012。

第二，在南極科考資金及人員投入上，中國(guó)仍有很大提升空間。以美國(guó)為例，美國(guó)南極項(xiàng)目(USAP)在南極常年保持運(yùn)行3個(gè)科考站，每年約3 500人投入科考和后勤保障活動(dòng)中，其中科學(xué)家及研究團(tuán)隊(duì)約800人。USAP依靠美國(guó)科學(xué)基金會(huì)(NSF)撥款獲取資金，2012年USAP得到資金支持約3.5億美元。*U.S.Antarctic Program Fact Sheet, National Science Foundation (NSF), https://www.nsf.gov/news/news_summ.jsp?cntn_id=102869.據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國(guó)2001—2016年間南極科研項(xiàng)目投入僅3.1億元人民幣*中國(guó)國(guó)家海洋局：《中國(guó)的南極事業(yè)》，2017-05-22，http://www.soa.gov.cn/xw/hyyw_90/201705/t20170523_56194.html。，近年來，歷次南極考察隊(duì)成員人數(shù)均維持在250人左右。

第三，長(zhǎng)期以來中國(guó)對(duì)于南極的研究主要集中于自然科學(xué)中的基礎(chǔ)科學(xué)領(lǐng)域，對(duì)資源的調(diào)查、評(píng)估、開發(fā)利用潛力等研究相對(duì)不足；長(zhǎng)期以來重自然科學(xué)輕社會(huì)科學(xué)，對(duì)涉及南極的政治、法律、政策、戰(zhàn)略、外交等研究極為稀缺，使中國(guó)參與南極治理的能力受到極大局限。*潘敏：《國(guó)際政治中的南極：大國(guó)南極政策研究》，252頁，上海，上海交通大學(xué)出版社，2015。

(五)南極保護(hù)區(qū)設(shè)立背后的“勢(shì)力范圍”競(jìng)爭(zhēng)對(duì)后發(fā)國(guó)家不利

為保護(hù)南極動(dòng)植物和有價(jià)值區(qū)域，南極條約體系采取設(shè)立南極特別保護(hù)區(qū)(Antarctic Specially Protected Areas, SPAs)和南極特別管理區(qū)(Antarctic Specially Managed Areas, ASMAs)(見表8)*特別保護(hù)區(qū)大多是人跡罕至之處，設(shè)立目的是為了最大限度保護(hù)該類地區(qū)的原生態(tài)特征及其科學(xué)、荒野、美學(xué)、歷史等價(jià)值；特別管理區(qū)則是人類活動(dòng)頻繁之處，劃定此類區(qū)域是為了輔助、協(xié)調(diào)人類活動(dòng)，避免多方可能發(fā)生的沖突，減少對(duì)環(huán)境的累積影響。參見潘敏：《國(guó)際政治中的南極：大國(guó)南極政策研究》，170頁，上海，上海交通大學(xué)出版社，2015。的方式，作為國(guó)際通行的保護(hù)措施。此外，CCAMLR還專門設(shè)立了海洋保護(hù)區(qū)。

南極各類保護(hù)區(qū)、管理區(qū)的設(shè)立很大程度上體現(xiàn)了各國(guó)在南極的實(shí)質(zhì)性存在，以及技術(shù)、實(shí)力、戰(zhàn)略、地緣政治之間的競(jìng)爭(zhēng)和較量。從表8可以看出，美國(guó)、英國(guó)、新西蘭和澳大利亞等國(guó)在保護(hù)區(qū)和管理區(qū)設(shè)立議題上的參與度和影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他國(guó)家。

表8南極特別保護(hù)區(qū)數(shù)量統(tǒng)計(jì)

資料來源: “Status of Antarctic Specially Protected Area and Antarctic Specially Managed Area Management Plans (Updated 2017)”.http://www.ats.aq/documents/ATCM40/WW/atcm40_ww004_e.pdf。

由于某國(guó)對(duì)其指定的特別保護(hù)區(qū)擁有一定程度管轄權(quán)*管轄權(quán)分為：(1)對(duì)保護(hù)區(qū)本身的管理，包括規(guī)定人類能在該地區(qū)從事的活動(dòng)、著陸地點(diǎn)和行進(jìn)路線等；(2)對(duì)進(jìn)入保護(hù)區(qū)的人的管理，包括為進(jìn)入該區(qū)域的人發(fā)放活動(dòng)許可證，并要求對(duì)方申報(bào)活動(dòng)時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容、設(shè)備等情況，為之設(shè)立規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)等。參見潘敏：《國(guó)際政治中的南極：大國(guó)南極政策研究》，102頁，上海，上海交通大學(xué)出版社，2015。，圍繞保護(hù)區(qū)設(shè)立時(shí)常引發(fā)公平性爭(zhēng)議。例如，當(dāng)前圍繞羅斯海保護(hù)區(qū)設(shè)立的爭(zhēng)議，不僅反映了不同國(guó)家在捕撈業(yè)上的利益之爭(zhēng)，更表明了后發(fā)國(guó)家對(duì)自身平等利用南極資源、自由開展科學(xué)研究權(quán)益遭受侵犯的擔(dān)憂。*Jianye Tang.“China’s Engagement in the Establishment of Marine Protected Areas in the Southern Ocean: From Reactive to Active”.Marine Policy, Vol.75, 2017, p.73.南極生態(tài)環(huán)境保護(hù)要與資源合理利用相平衡，發(fā)達(dá)國(guó)家不應(yīng)倚仗自身優(yōu)勢(shì)，以設(shè)立保護(hù)區(qū)的方式限制后發(fā)國(guó)家在相關(guān)區(qū)域內(nèi)開展?jié)O業(yè)捕撈及科考活動(dòng)。

二、中國(guó)在南極治理角色變化的認(rèn)知?jiǎng)右?/h2>

長(zhǎng)久以來，地理上的非臨近性拉遠(yuǎn)了中國(guó)人與南極之間的心理距離。由于傳統(tǒng)安全觀念局限于本土防衛(wèi)，很多人認(rèn)為南極對(duì)中國(guó)不構(gòu)成安全威脅或挑戰(zhàn)；加之受發(fā)展水平及國(guó)家綜合實(shí)力限制，從政府高層到基層社會(huì)，對(duì)參與南極治理的重要性認(rèn)識(shí)不足，長(zhǎng)期以來中國(guó)人的南極意識(shí)非常淡漠，整體缺乏對(duì)南極重大戰(zhàn)略意義的共識(shí)，南極一度在中國(guó)對(duì)外政策中處于邊緣地位。

黨的十八大以來，中國(guó)的全球治理觀發(fā)生了顯著變化。2015年10月12日，中共中央政治局就中國(guó)參與全球治理問題進(jìn)行集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記指出，加強(qiáng)全球治理、推進(jìn)全球治理體制變革事關(guān)各國(guó)在國(guó)際秩序和國(guó)際體系長(zhǎng)遠(yuǎn)制度性安排中的地位和作用。*《習(xí)近平在中共中央政治局第二十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)全球治理體制更加公正更加合理，為我國(guó)發(fā)展和世界和平創(chuàng)造有利條件》，見http://www.gov.cn/xinwen/2015-10/13/content_2946293.htm。為此，中國(guó)倡導(dǎo)共商、共建、共享的新型全球治理觀，致力于推動(dòng)其形成全球共識(shí)、促成一致行動(dòng)。

在新型全球治理觀的指引下，加強(qiáng)全球公域治理是中國(guó)推動(dòng)全球治理體系變革的重點(diǎn)目標(biāo)之一，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)中國(guó)要加大在深海、極地、外空、網(wǎng)絡(luò)等新興領(lǐng)域規(guī)則制定的參與。這為中國(guó)重新審視自身的南極戰(zhàn)略提供了方向引領(lǐng)和思想指南。在此背景下，中國(guó)倡導(dǎo)新型全球治理觀的核心理念“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”在南極治理問題上將展示出全球視野、人類意識(shí)與未來價(jià)值。

人類命運(yùn)共同體理念體現(xiàn)了整體性思維下的新全球觀，是中國(guó)對(duì)人類未來的深刻思考，也是中國(guó)為全球治理體系改革貢獻(xiàn)的智慧和方案，超越了傳統(tǒng)上狹隘的民族國(guó)家概念和意識(shí)形態(tài)分歧，從人類整體命運(yùn)的高度思考全球秩序，體現(xiàn)了中國(guó)追求和平發(fā)展、與世界合作共贏的態(tài)度。

南極的公域?qū)傩约捌鋵?duì)人類生存和世界可持續(xù)發(fā)展的重要性使南極與全人類的福祉息息相關(guān)。當(dāng)前，南極的主權(quán)劃界、資源利用、人類活動(dòng)管轄等面臨新問題和挑戰(zhàn)；南極科學(xué)研究與考察、環(huán)境保護(hù)、旅游資源開發(fā)利用等事項(xiàng)直接關(guān)系著全人類的共同命運(yùn)。因此，南極是人類命運(yùn)共同體理念最佳踐行地之一，為人類超越傳統(tǒng)國(guó)際治理體系中的權(quán)力斗爭(zhēng)和安全困境、創(chuàng)造性地共建共享更加公平正義、包容普惠的全球治理體系提供了廣闊空間。

將整體性思維運(yùn)用于南極治理，意味著中國(guó)的新全球觀正在催生出中國(guó)人全新的南極觀。在《中國(guó)的南極事業(yè)》中，中國(guó)明確將自身定位為國(guó)際南極治理機(jī)制的參與者、維護(hù)者和建設(shè)者，認(rèn)為南極關(guān)乎人類生存和可持續(xù)發(fā)展的未來，愿與國(guó)際社會(huì)一道推動(dòng)建立更加公正合理的南極治理機(jī)制，攜手打造南極“人類命運(yùn)共同體”。*國(guó)家海洋局：《中國(guó)的南極事業(yè)》，2017-05-22，http://www.soa.gov.cn/xw/hyyw_90/201705/t20170523_56194.html。

在新全球觀的指導(dǎo)下，中國(guó)從全人類的整體利益而非民族國(guó)家占優(yōu)的利益出發(fā)，重新認(rèn)識(shí)南極，思考如何更有效地進(jìn)行南極治理，其倡導(dǎo)的和平、科學(xué)、綠色、普惠、共治理念，超越了傳統(tǒng)地緣政治博弈，通過推進(jìn)務(wù)實(shí)合作塑造利益共同體認(rèn)知。負(fù)責(zé)任大國(guó)的定位要求中國(guó)更深入?yún)⑴c南極治理，切實(shí)維護(hù)南極治理體系穩(wěn)定，為化解爭(zhēng)端和利益沖突提供建設(shè)性方案，提供更多公共產(chǎn)品。

三、中國(guó)在南極治理角色變化的戰(zhàn)略潛力

分析中國(guó)在南極治理角色變化的戰(zhàn)略潛力，可以從以下方面把握：

(一)更多地參與南極治理將推進(jìn)中國(guó)引領(lǐng)全球治理

實(shí)踐中，南極治理參與國(guó)事實(shí)上將南極視為公域。公域的基本屬性是不為一國(guó)私有，任何國(guó)家理論上都擁有平等進(jìn)入的機(jī)會(huì)。然而，進(jìn)入公域乃至實(shí)現(xiàn)其國(guó)家利益受國(guó)家實(shí)力制約。*陳玉剛、王婉潞：《試析中國(guó)的南極利益與權(quán)益》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2016(4)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，大國(guó)不斷向極地、深海、外太空、網(wǎng)絡(luò)空間等多維空間內(nèi)拓展活動(dòng)范圍，在公域內(nèi)公共秩序建構(gòu)方面展開了激烈競(jìng)爭(zhēng)?！赌蠘O條約》及后續(xù)相關(guān)公約、議定書的簽訂確立了當(dāng)今南極治理體系，創(chuàng)造性地為維護(hù)公域和平穩(wěn)定、加強(qiáng)公域治理國(guó)際合作提供了平臺(tái)；但與此同時(shí)，各國(guó)圍繞治理體系內(nèi)話語權(quán)和影響力的爭(zhēng)奪從未停歇。

既有南極治理體系并不完善，領(lǐng)土主權(quán)之爭(zhēng)、軍事化風(fēng)險(xiǎn)等威脅區(qū)域和平穩(wěn)定的敏感問題尚未徹底解決。隨著人類開展南極活動(dòng)的形式不斷多樣化，范圍持續(xù)拓展，現(xiàn)有治理體系無法有效化解南極條約體系與聯(lián)合國(guó)海洋法公約兩套國(guó)際規(guī)則之間的矛盾沖突，也無法解決與資源利用、旅游、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域相關(guān)的管轄權(quán)之爭(zhēng)。這些問題都對(duì)維護(hù)現(xiàn)有治理體系穩(wěn)定構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

中國(guó)對(duì)完善南極治理體系并推動(dòng)其朝著更公正、包容、可持續(xù)方向發(fā)展負(fù)有大國(guó)責(zé)任。站在構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的視角理解南極治理，中國(guó)理念和智慧理應(yīng)避免“公地悲劇”。

(二)利用好南極資源將促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)

南極資源蘊(yùn)藏量豐富。開發(fā)利用南極資源不僅能獲得直接收益，還能帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。目前，磷蝦是經(jīng)濟(jì)價(jià)值最顯著的南極生物資源。磷蝦是目前全球僅存的資源蘊(yùn)藏量巨大的可捕生物資源*趙憲勇、左濤等：《南極磷蝦漁業(yè)發(fā)展的工程科技需求》，載《中國(guó)工程科學(xué)》，2016(2)。，其資源量為1.25億噸～7.25億噸，是潛力巨大的漁業(yè)資源。*陳玉剛、秦倩等編著：《南極：地緣政治與國(guó)家利益》，314頁，北京，時(shí)事出版社，2017。磷蝦捕撈有利于緩解我國(guó)近海漁業(yè)資源近乎枯竭的窘境，對(duì)促進(jìn)遠(yuǎn)洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展有著重要意義。磷蝦不僅本身可作為食物、飼料，其所富含的營(yíng)養(yǎng)元素和活性成分，具有巨大的生物醫(yī)藥價(jià)值和商業(yè)前景。*磷蝦油是珍貴的保健食品和美容產(chǎn)品原料；磷蝦體內(nèi)特有的低溫蛋白酶、脂肪酶、淀粉酶和纖維素酶等是重要工業(yè)原料；磷蝦蛋白具有醫(yī)用功效，對(duì)胃潰瘍和動(dòng)脈硬化患者具備一定療效。參見劉勤、黃洪亮等：《南極磷蝦商業(yè)化開發(fā)的戰(zhàn)略性思考》，載《極地研究》，2015(1)。磷蝦所具備的高附加值，有利于帶動(dòng)相關(guān)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)科技創(chuàng)新，發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)，使技術(shù)創(chuàng)新成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力。

旅游資源是南極另一具有廣闊商業(yè)前景的資源。隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，國(guó)內(nèi)居民可支配收入水平顯著提高，快速崛起的中產(chǎn)階級(jí)將為中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)注入新動(dòng)力。當(dāng)前，以極地旅游為代表的個(gè)性化、定制化的高端旅游產(chǎn)品受到國(guó)內(nèi)市場(chǎng)追捧。2016年我國(guó)赴南極旅游人數(shù)已接近4 000人，成為僅次于美國(guó)的南極旅游第二大客源國(guó)。*《極地旅游市場(chǎng)需求井噴 高昂費(fèi)用難擋游客“獵奇”心理》，見http://travel.people.com.cn/n1/2017/0727/c41570-29432443.html。中國(guó)正在成為全球各大旅游服務(wù)企業(yè)爭(zhēng)相搶奪的最大市場(chǎng)。發(fā)展南極旅游業(yè)，尤其是打造完整產(chǎn)業(yè)鏈，有利于推動(dòng)我國(guó)高端服務(wù)業(yè)發(fā)展，在全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型升級(jí)。

(三)重視南極安全價(jià)值將提升中國(guó)整體安全

國(guó)家在不同發(fā)展階段面臨不同的安全威脅，因此，其安全觀念也隨時(shí)代發(fā)展處在動(dòng)態(tài)調(diào)整當(dāng)中。進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)國(guó)家利益不斷超越傳統(tǒng)意義上的領(lǐng)土范圍和疆界，國(guó)家安全范疇也向多維空間延伸。習(xí)近平總書記指出：“當(dāng)前中國(guó)國(guó)家安全的內(nèi)涵和外延比歷史上任何時(shí)候都要豐富，時(shí)空領(lǐng)域比歷史上任何時(shí)候都要寬廣。”*《習(xí)近平主持國(guó)安委第一次會(huì)議：強(qiáng)調(diào)國(guó)家安全觀》，見http://www.chinanews.com/gn/2014/04-16/6067900.shtml。2015年頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》第三十二條規(guī)定：“國(guó)家堅(jiān)持和平探索和利用外層空間、國(guó)際海底區(qū)域和極地，增強(qiáng)安全進(jìn)出、科學(xué)考察、開發(fā)利用的能力，加強(qiáng)國(guó)際合作，維護(hù)我國(guó)在外層空間、國(guó)際海底區(qū)域和極地的活動(dòng)、資產(chǎn)和其他利益的安全?！?《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》，見http://news.mod.gov.cn/headlines/2015-07/01/content_4592594_2.htm。南極對(duì)于中國(guó)豐富國(guó)家安全的內(nèi)涵外延、拓寬國(guó)家安全時(shí)空領(lǐng)域有著重要意義。

第一，南極地區(qū)建立的極地衛(wèi)星地面接收站，關(guān)系到未來信息化戰(zhàn)爭(zhēng)條件下奪取信息優(yōu)勢(shì)、進(jìn)而掌握戰(zhàn)爭(zhēng)主動(dòng)權(quán)。我國(guó)自主研發(fā)、獨(dú)立運(yùn)行的北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)南極基準(zhǔn)站啟用，將顯著提高其全球定軌精度和全球覆蓋能力。*喬思偉、徐瑤：《我國(guó)北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)南極基準(zhǔn)站啟用》，載《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》，2015-02-11。

第二，北斗導(dǎo)航系統(tǒng)覆蓋南極地區(qū)，極大地提升了我國(guó)應(yīng)急救援能力，事關(guān)中國(guó)公民在南極地區(qū)的生命財(cái)產(chǎn)安全利益。

第三，隨著“一帶一路”建設(shè)不斷推進(jìn)，南大洋在建設(shè)安全高效的海上大通道、搭建海上合作平臺(tái)中的戰(zhàn)略意義日益凸顯。南大洋海域海洋觀測(cè)監(jiān)測(cè)、海上突發(fā)事件處置應(yīng)對(duì)、海洋防災(zāi)減災(zāi)、海上安全執(zhí)法等合作能否順利、高效開展，未來將可能直接影響21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)。

(四) 壯大科考力量將增加中國(guó)在南極治理上的話語權(quán)

科學(xué)考察是當(dāng)前世界各國(guó)在南極開展的最普遍活動(dòng)?？瓶汲晒粌H能促進(jìn)基礎(chǔ)科學(xué)和相關(guān)領(lǐng)域應(yīng)用技術(shù)發(fā)展，更是一國(guó)科研水平和科考活動(dòng)能力的最直接體現(xiàn)，是一國(guó)在南極治理中影響力和話語權(quán)的決定因素。不斷拓展南極科考活動(dòng)范圍和探索領(lǐng)域，并取得趕超世界先進(jìn)水平的科研成果，是中國(guó)在南極事務(wù)中贏得國(guó)際社會(huì)尊重和專業(yè)權(quán)威認(rèn)可、獲得影響力與話語權(quán)的最根本保證，相關(guān)知識(shí)優(yōu)勢(shì)能夠?yàn)橹袊?guó)參與全球氣候治理提供強(qiáng)有力的智力支持。同時(shí)，南極科研的進(jìn)展不斷更新著中國(guó)對(duì)南極戰(zhàn)略地位及重要性的認(rèn)知，進(jìn)而持續(xù)拓展著中國(guó)國(guó)家利益的外延，有助于催生與國(guó)家發(fā)展階段和國(guó)家實(shí)力相匹配的、成體系的、成熟的南極戰(zhàn)略。*楊劍：《中國(guó)發(fā)展極地事業(yè)的戰(zhàn)略思考》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2017(11)。

(五)觀測(cè)南極生態(tài)環(huán)境是應(yīng)對(duì)氣候變化的重要手段

當(dāng)今世界，氣候變化是需要全人類共同應(yīng)對(duì)的全球治理難題。南極生態(tài)環(huán)境變化與中國(guó)氣候變化之間存在遙相關(guān)機(jī)制，意味著南極生態(tài)環(huán)境影響著我國(guó)氣候變化。例如，南極各區(qū)海冰的不同變化，對(duì)南北半球大氣環(huán)流有不同影響。南極羅斯海區(qū)、威德爾海區(qū)是影響我國(guó)夏季天氣氣候的關(guān)鍵區(qū)，羅斯海區(qū)超前6～9個(gè)月的海冰偏少時(shí)，我國(guó)東北、華北大部分地區(qū)及新疆小部分地區(qū)的降水偏多、氣溫偏低；而威德爾海區(qū)超前7～10個(gè)月海冰偏少時(shí)，我國(guó)東北東部地區(qū)溫度偏高、降水偏少，黃河中游流域以南地區(qū)及新疆北部地區(qū)則溫度偏低、降水偏多。*馬麗娟：《南極海冰的變化特征及其與我國(guó)夏季天氣氣候的關(guān)系》，中國(guó)氣象科學(xué)研究院，2004。再如，當(dāng)南極大陸夏季溫度偏高時(shí)，西太平洋副熱帶高壓強(qiáng)度卻偏弱，因此長(zhǎng)江中下游地區(qū)的梅雨不顯著，而我國(guó)華北地區(qū)夏季降水往往偏多，東北地區(qū)夏季溫度偏低；反之亦然。*卞林根、陸龍驊、張永萍：《南極溫度的時(shí)空特征及其與我國(guó)夏天天氣的關(guān)系》，載《南極研究》，1989(3)。

四、中國(guó)更有效參與南極治理的對(duì)策建議

我們根據(jù)實(shí)地調(diào)研情況做了比較和思考，提出如下對(duì)策建議：

第一，重視主權(quán)之爭(zhēng)及其潛在風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)維護(hù)南極條約體系穩(wěn)定。

當(dāng)前南極治理機(jī)制面臨若干不穩(wěn)定因素的挑戰(zhàn)：首先，南極條約體系存在制度存續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。為了維護(hù)南極地區(qū)的和平穩(wěn)定，確保中國(guó)南極利益實(shí)現(xiàn)的可持續(xù)性，中國(guó)需要實(shí)質(zhì)性參與相關(guān)國(guó)際組織對(duì)南極未來制度安排的討論，并提出建設(shè)性方案。在南極主權(quán)之爭(zhēng)這一問題上，中國(guó)應(yīng)該選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)，鮮明表達(dá)反對(duì)主權(quán)聲索的立場(chǎng)*丁煌主編：《極地國(guó)家政策研究報(bào)告(2014—2015)》，248頁，北京，科學(xué)出版社，2016。，放棄目前不支持但不主動(dòng)發(fā)聲的做法。其次，南極大陸架主權(quán)權(quán)利爭(zhēng)奪未來可能愈演愈烈，因此，中國(guó)可以考慮提出在南極建立一個(gè)新的共管體制，涵蓋南極大陸、大陸架及其周邊海域，永久性擱置主權(quán)之爭(zhēng)。

第二，大力有序發(fā)展南極旅游，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)相關(guān)制度規(guī)范建立。

中國(guó)目前南極旅游消費(fèi)市場(chǎng)急劇擴(kuò)張，但相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈斷層，無法分享核心商業(yè)利益。筆者之一2017年12月登陸南極點(diǎn)的行程，由英國(guó)某極地公司安排,該公司由一位英國(guó)探險(xiǎn)家創(chuàng)立，安排各國(guó)探險(xiǎn)家協(xié)助全球商務(wù)人士與游客赴南極。美國(guó)、俄羅斯、印度等國(guó)也有此類極地公司，而中國(guó)不但沒有此類企業(yè)，甚至沒有具有南極旅游運(yùn)營(yíng)資質(zhì)的郵輪和空中航線。*王文：《“南極點(diǎn)”歸來，思考中國(guó)戰(zhàn)略》，載《環(huán)球時(shí)報(bào)》，2017-12-23。針對(duì)此情況，國(guó)家應(yīng)該鼓勵(lì)企業(yè)加入IAATO，尤其要加快郵輪、航空公司等能掌握產(chǎn)業(yè)鏈上游資源的企業(yè)加快融入國(guó)際南極旅游商圈步伐，使中國(guó)企業(yè)盡快熟悉南極旅游相關(guān)國(guó)際規(guī)則，為國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展清除障礙。

此外，國(guó)家亟需加快建立南極旅游制度規(guī)范進(jìn)程，一方面嚴(yán)格規(guī)范游客行為，確保游客活動(dòng)不干擾正?？茖W(xué)考察，不對(duì)南極環(huán)境造成破壞性影響；另一方面保護(hù)游客生命財(cái)產(chǎn)安全和其他合法權(quán)益，明確在南極遇到突發(fā)險(xiǎn)情時(shí)可訴諸的救濟(jì)手段。只有盡快完善國(guó)內(nèi)制度建設(shè)，中國(guó)才有能力在南極旅游國(guó)際規(guī)則確立、完善過程中掌握一定話語權(quán)。

第三，大力增加南極建設(shè)投入，完善科考及旅游活動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施。

隨著人類南極活動(dòng)愈加頻繁，國(guó)際社會(huì)亟須建設(shè)完善的基礎(chǔ)設(shè)施，既滿足科考人員和普通游客工作、旅行的需要，又能保護(hù)南極生態(tài)環(huán)境不受人為因素的破壞性影響。筆者之一此次赴南極實(shí)地考察過程中，切身體會(huì)到南極之行的艱辛不易：乘飛機(jī)前往南極點(diǎn)全程都在離地面3千米左右低空飛行，沒有減壓設(shè)施，所有同行者均感覺呼吸困難，被迫持續(xù)吸氧；在南緯83°營(yíng)地過夜時(shí)，簡(jiǎn)易帳篷很難抵御酷寒；所有通信被迫中斷，長(zhǎng)達(dá)一星期時(shí)間與外界徹底失聯(lián)。

由上述情況可以想到，未來中國(guó)參與南極治理，可以抓住技術(shù)革命的時(shí)代機(jī)遇，通過架建通信基站、搭建提升國(guó)際旅游者舒適度與安全感的環(huán)保簡(jiǎn)易房屋、提升南極旅游商用飛機(jī)運(yùn)輸性能、建設(shè)更便捷的機(jī)場(chǎng)跑道、優(yōu)化南極垃圾處理與環(huán)境保護(hù)設(shè)施等途徑，為世界各國(guó)科學(xué)家和游客提供優(yōu)質(zhì)南極公共產(chǎn)品，更好地化解開發(fā)與保護(hù)之間的矛盾。*王文：《“南極點(diǎn)”歸來，思考中國(guó)戰(zhàn)略》，載《環(huán)球時(shí)報(bào)》，2017-12-23。

第四，推動(dòng)南大洋海上合作，為塑造南極治理新秩序貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

近年來，南大洋海洋劃界及其附帶問題已經(jīng)成為南極治理面臨的新挑戰(zhàn)，以爭(zhēng)奪專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架資源、國(guó)際海底區(qū)域資源以及海洋生物資源為主要目的的南大洋海洋權(quán)益之爭(zhēng)將會(huì)愈演愈烈。由于目前國(guó)際社會(huì)對(duì)南極水域范圍的界定尚未達(dá)成一致，與此相關(guān)的諸如船只通行權(quán)、海域控制權(quán)、海上應(yīng)急救援與事故責(zé)任劃分和海上安全等事項(xiàng)都充滿爭(zhēng)議，尚待解決。*陳玉剛、秦倩等編著：《南極：地緣政治與國(guó)家權(quán)益》，130-134頁，北京，時(shí)事出版社，2017。

鑒于此情況，中國(guó)可以考慮將21世紀(jì)海上絲綢之路框架下的海上合作路徑推廣到南大洋，超越懸而未決的潛在爭(zhēng)議，著眼于務(wù)實(shí)合作，用合作實(shí)踐塑造、培育新的南極治理理念及規(guī)范，構(gòu)建南極合作伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。長(zhǎng)期以來，中國(guó)與澳大利亞、新西蘭等國(guó)在南極事務(wù)方面一直保持著良好合作關(guān)系。在未來，中國(guó)可以把南極事務(wù)國(guó)際合作從科學(xué)考察與研究領(lǐng)域向海洋治理拓展，例如，加強(qiáng)海洋公共服務(wù)共建共享，中國(guó)北斗導(dǎo)航系統(tǒng)和遙感衛(wèi)星系統(tǒng)能夠提供更多海洋公共服務(wù)產(chǎn)品；與其他南極條約協(xié)商國(guó)開展海上搜救力量互訪、建立信息共享和聯(lián)合演練機(jī)制，共同提升南極科考和旅游活動(dòng)遇險(xiǎn)應(yīng)急救援能力。*國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、國(guó)家海洋局：《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》，2017-06-20。本文作者在此基礎(chǔ)上提出設(shè)想，將現(xiàn)有海上合作設(shè)想擴(kuò)展到南大洋，適用于南極周邊海域治理。

第五，優(yōu)化國(guó)內(nèi)南極事務(wù)管理結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)南極治理國(guó)際人才。

南極事務(wù)涉及科研、后勤、外交、法律等多個(gè)領(lǐng)域，需要建立強(qiáng)有力的跨部門管理與協(xié)調(diào)機(jī)制，保障南極政策的科學(xué)制定及高效實(shí)施。*目前，中國(guó)南極事務(wù)由國(guó)家海洋局下屬的極地科學(xué)考察辦公室主管負(fù)責(zé)，管理機(jī)構(gòu)層級(jí)較低、權(quán)限較小，且涉及領(lǐng)域單一，不具備跨部門協(xié)調(diào)管理能力。因此，中國(guó)亟須提升南極事務(wù)管理機(jī)構(gòu)層級(jí)，打破各部委涉南極事務(wù)部門之間的利益阻隔，建立專門負(fù)責(zé)南極事務(wù)的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制。

同時(shí)，中國(guó)應(yīng)該努力培養(yǎng)更多跨專業(yè)、跨領(lǐng)域?qū)I(yè)人才進(jìn)入南極條約體系內(nèi)國(guó)際組織工作、擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)在ATCM、SCAR、COMNAP等南極條約體系內(nèi)多個(gè)治理機(jī)構(gòu)中未能獲取足夠多的領(lǐng)導(dǎo)席位，主要原因之一在于我國(guó)缺少具備高水平外語能力的南極科學(xué)研究及政策制定能力的專業(yè)人才。*丁煌主編：《極地國(guó)家政策研究報(bào)告(2014—2015)》，251、379頁，北京，科學(xué)出版社，2016。隨著新時(shí)代的到來，中國(guó)已經(jīng)開始在全球治理中發(fā)揮引領(lǐng)作用，但相關(guān)人才儲(chǔ)備還存在巨大缺口。因此，中國(guó)亟須階梯式培養(yǎng)具有國(guó)際視野、戰(zhàn)略思維，同時(shí)具備過硬專業(yè)科學(xué)素養(yǎng)的高素質(zhì)人才*指我國(guó)培養(yǎng)南極治理人才要注重梯隊(duì)建設(shè)，老中青各個(gè)階段各個(gè)層級(jí)人才都要培養(yǎng)，都要重視，避免青黃不接，保證中國(guó)有足夠的人才可持續(xù)地長(zhǎng)久參與南極治理。；同時(shí)需要打通基礎(chǔ)科學(xué)與應(yīng)用科學(xué)、自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)之間的壁壘，設(shè)置跨專業(yè)、跨領(lǐng)域的極地研究專業(yè)。

五、結(jié)論

30多年來，中國(guó)南極事業(yè)取得了舉世矚目的成就，尤其近年來進(jìn)入了快速發(fā)展的新階段。然而，中國(guó)參與南極治理的現(xiàn)狀嚴(yán)重滯后于國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略需求，與當(dāng)今中國(guó)在全球治理中的地位與角色無法匹配。南極研究專家認(rèn)為，具備到達(dá)能力、存在能力、國(guó)際影響力、領(lǐng)導(dǎo)力和利用能力，是南極強(qiáng)國(guó)必須具備的實(shí)力。*劉詩瑤：《新的南極站啥模樣》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2017-06-12。目前，中國(guó)“一船四站”*包括“雪龍?zhí)枴睒O地考察船和“長(zhǎng)城站”“中山站”“昆侖站”及“泰山站”四個(gè)南極科考站?？瓶计脚_(tái)已經(jīng)成型，南極科研水平、考察能力及活動(dòng)范圍不斷提升拓展，但在資源利用能力和參與南極治理能力方面卻相對(duì)落后。因此，中國(guó)需要以全球視野從國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略高度重新審視南極，深刻了解南極在各個(gè)領(lǐng)域的重大戰(zhàn)略意義，正視中國(guó)在南極治理參與深度、國(guó)際影響力和話語權(quán)方面與傳統(tǒng)南極事務(wù)強(qiáng)國(guó)之間的差距，實(shí)現(xiàn)從南極大國(guó)向南極強(qiáng)國(guó)的邁進(jìn)；同時(shí)，更有效地提供南極公共產(chǎn)品，為維護(hù)南極治理體系穩(wěn)定、化解體系潛在風(fēng)險(xiǎn)貢獻(xiàn)中國(guó)方案。

中國(guó)應(yīng)該盡快發(fā)布南極戰(zhàn)略文件，突出中國(guó)南極戰(zhàn)略與中國(guó)倡導(dǎo)的新型全球治理理念的內(nèi)在統(tǒng)一性，強(qiáng)調(diào)中國(guó)與世界在南極治理方面共享的利益和價(jià)值觀，正面回應(yīng)國(guó)際社會(huì)的預(yù)期和關(guān)切；同時(shí)加強(qiáng)南極治理公共產(chǎn)品供給能力，適時(shí)推動(dòng)相關(guān)機(jī)制改革，促進(jìn)國(guó)內(nèi)相關(guān)體制機(jī)制改革，確立與中國(guó)國(guó)際地位、責(zé)任相匹配的南極戰(zhàn)略。