內(nèi)部控制實(shí)務(wù)研究

崔俊琴

摘 要：自國(guó)家財(cái)政部在2010年發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，至今已有八年的時(shí)間，該文件從2014施行至今四年多時(shí)間以來(lái)，各個(gè)省級(jí)財(cái)政部門(mén)相繼發(fā)布具體的實(shí)施意見(jiàn)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)通過(guò)優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，進(jìn)一步提升單位內(nèi)部管理水平、加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控建設(shè)，取得明顯成績(jī)的同時(shí)也要看到存在的問(wèn)題。本文從部門(mén)內(nèi)部控制著手，提出推進(jìn)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)總體目標(biāo)、基本原則、基本步驟、基本方法，提出從部門(mén)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)基本標(biāo)準(zhǔn)，最后對(duì)實(shí)務(wù)案例"擅自超限運(yùn)輸行政處罰"的內(nèi)部控制，提出了具體的內(nèi)部控制實(shí)施措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 實(shí)務(wù)

一、行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

自國(guó)家財(cái)政部在2010年發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，至今已有八年的時(shí)間，文件從2014施行至今已經(jīng)有4年時(shí)間。四年多的時(shí)間以來(lái)，各個(gè)省級(jí)財(cái)政部門(mén)相繼發(fā)布具體的實(shí)施意見(jiàn)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)通過(guò)優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，進(jìn)一步提升單位內(nèi)部管理水平、加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控建設(shè)，是各級(jí)機(jī)關(guān)單位貫徹落實(shí)全面深化改革部署的重要切入點(diǎn)。取得明顯成績(jī)的同時(shí)，我們也要看到存在的明顯問(wèn)題：（1）財(cái)政部對(duì)于推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的階段性實(shí)施意見(jiàn)，階段性目標(biāo)不夠明確。（2）各級(jí)財(cái)政部門(mén)檢查和指導(dǎo)，明顯缺乏。（3）基層的單位重視明顯不夠，具體落實(shí)情況參差不齊。（4）基層單位對(duì)于內(nèi)部控制建設(shè)的理解和重要性，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

二、從部門(mén)著手推進(jìn)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)總體的主要內(nèi)容

部門(mén)內(nèi)控包括對(duì)行政業(yè)務(wù)管理權(quán)力的監(jiān)控和對(duì)內(nèi)部行政管理權(quán)力的監(jiān)控。行政業(yè)務(wù)管理權(quán)力包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收等行政權(quán)力，也包括除行政權(quán)力以外的其他履行政府職能的部門(mén)行政管理和服務(wù)事權(quán)。內(nèi)部行政管理權(quán)力是指為保障行政業(yè)務(wù)管理權(quán)力規(guī)范高效運(yùn)行，對(duì)部門(mén)內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行日常管理的權(quán)力，主要包括人事管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、事務(wù)管理等方面的權(quán)力。

三、從部門(mén)著手推進(jìn)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的基本原則

部門(mén)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)應(yīng)按照“腐敗可能最小”和“行政效能最高”的工作理念，緊密結(jié)合部門(mén)權(quán)力運(yùn)行的特點(diǎn)和規(guī)律，圍繞部門(mén)管理職權(quán)，健全相關(guān)制度，完善制約機(jī)制，保證權(quán)力的正確行使。部門(mén)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)基本原則有：（1）堅(jiān)持整體設(shè)計(jì)與分步推進(jìn)相結(jié)合。構(gòu)建內(nèi)控系統(tǒng)必須符合權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的基本規(guī)律，以系統(tǒng)建設(shè)的思路設(shè)計(jì)方案，通過(guò)對(duì)部門(mén)業(yè)務(wù)工作和內(nèi)部管理涉及的權(quán)力事項(xiàng)開(kāi)展流程控制和風(fēng)險(xiǎn)控制，使制度規(guī)范得到有效落實(shí)。同時(shí)要從部門(mén)實(shí)際出發(fā)，突出重點(diǎn)，分步實(shí)施，使內(nèi)控機(jī)制建設(shè)成為一個(gè)逐步積累、不斷完善和深化的過(guò)程。（2）堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)防范與績(jī)效管理相結(jié)合。對(duì)權(quán)力運(yùn)行中各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)崗位的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，把滋生腐敗的潛在風(fēng)險(xiǎn)顯化為預(yù)防目標(biāo)，建立健全防控措施和制度規(guī)范，消除或減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的因素。在防控風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，通過(guò)對(duì)權(quán)力合理配置和流程優(yōu)化整合，提高行政效能。（3）堅(jiān)持內(nèi)部監(jiān)控與外部監(jiān)督相結(jié)合。充分運(yùn)用信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約，對(duì)不能在網(wǎng)上運(yùn)行的權(quán)力和環(huán)節(jié)，建立切實(shí)可行的監(jiān)督制度，并落實(shí)到位。通過(guò)深化信息公開(kāi)，讓權(quán)力透明運(yùn)行，通過(guò)內(nèi)控信息系統(tǒng)與市電子監(jiān)察系統(tǒng)的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制和外部監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，提高權(quán)力監(jiān)控的實(shí)效。（4）堅(jiān)持規(guī)范控制與創(chuàng)新實(shí)踐相結(jié)合。內(nèi)控機(jī)制建設(shè)政策性、系統(tǒng)性、規(guī)范性和操作性強(qiáng)，必須科學(xué)論證、規(guī)范實(shí)施，確保做得到、行得通、管得住。緊密結(jié)合部門(mén)和行業(yè)特點(diǎn)，把內(nèi)控機(jī)制建設(shè)貫穿于部門(mén)管理的全過(guò)程，以創(chuàng)新的思路破解難題，既要注重實(shí)效，防止形式主義，又要根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展和需要，持續(xù)改進(jìn)，不斷完善，形成部門(mén)特色。（5）堅(jiān)持思想教育與制度規(guī)范相結(jié)合。把勤廉教育作為內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容，通過(guò)強(qiáng)化教育提高黨員干部勤政廉政的自覺(jué)性。在教育先行、強(qiáng)化自律的同時(shí)，配以健全的內(nèi)部管理制度，使自律防范與他律約束相互作用、相互促進(jìn)。

五、從部門(mén)著手推進(jìn)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)總體的基本步驟

1、梳理部門(mén)權(quán)力。按照法無(wú)授權(quán)不得行的原則，對(duì)部門(mén)權(quán)力進(jìn)行梳理，明確界定權(quán)力行使的內(nèi)容和行使范圍，合理設(shè)置崗位，對(duì)互不相容職權(quán)分別由不同處室或工作人員相對(duì)獨(dú)立行使。2、優(yōu)化權(quán)力流程。對(duì)需要內(nèi)控的每個(gè)權(quán)力事項(xiàng)確認(rèn)行使依據(jù)、程序、時(shí)限以及相應(yīng)責(zé)任，分析其分布、結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)及運(yùn)行規(guī)律，明晰權(quán)力運(yùn)行的軌跡，按照化解風(fēng)險(xiǎn)、高效運(yùn)行、便于監(jiān)督要求，對(duì)現(xiàn)行流程進(jìn)行優(yōu)化，編制權(quán)力運(yùn)行流程圖，明確工作標(biāo)準(zhǔn)和具體要求，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的流程控制。3、實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)防控。固化權(quán)力流程的同時(shí)，排查權(quán)力運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)，辨識(shí)權(quán)力運(yùn)行中各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)崗位已經(jīng)發(fā)現(xiàn)或可能出現(xiàn)的權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和人員素質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，針對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)制定預(yù)控措施。預(yù)控措施應(yīng)盡可能在權(quán)力流程中體現(xiàn)，否則應(yīng)通過(guò)制度規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)。4、形成制度體系。把制度建設(shè)貫穿于部門(mén)內(nèi)控的全過(guò)程，注重系統(tǒng)性、針對(duì)性和可操作性，編制部門(mén)內(nèi)控制度規(guī)范文本，形成規(guī)范、統(tǒng)一的內(nèi)控制度體系。5、建立信息化管理系統(tǒng)。運(yùn)用信息化手段使流程控制和風(fēng)險(xiǎn)控制成果得以實(shí)現(xiàn)。行政業(yè)務(wù)管理權(quán)力可以通過(guò)在無(wú)錫市行政權(quán)力網(wǎng)上公開(kāi)透明運(yùn)行信息系統(tǒng)，或部門(mén)自建的行政業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)中的運(yùn)行進(jìn)行控制；內(nèi)部行政管理權(quán)力可以通過(guò)在部門(mén)辦公信息化系統(tǒng)中的運(yùn)行進(jìn)行控制。6、建立電子監(jiān)察平臺(tái)。無(wú)錫市行政權(quán)力網(wǎng)上公開(kāi)透明運(yùn)行信息系統(tǒng)、部門(mén)自建的行政業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)中都應(yīng)建立部門(mén)監(jiān)察模塊，實(shí)現(xiàn)對(duì)部門(mén)權(quán)力運(yùn)行的自我監(jiān)控功能。

六、部門(mén)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的基本標(biāo)準(zhǔn)

（1）權(quán)力配置合理。梳理部門(mén)權(quán)力，界定權(quán)力行使的內(nèi)容和范圍，合理設(shè)置崗位，明確每個(gè)崗位的權(quán)力和職責(zé)，形成既分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)調(diào)，又相互制約、相互把關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。（2）內(nèi)部制衡科學(xué)。權(quán)力的決策、執(zhí)行、監(jiān)督適當(dāng)分解，相互制約，重大權(quán)力實(shí)行分置，由兩個(gè)以上部門(mén)或三個(gè)以上崗位共同承擔(dān)，依次完成。（3）權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)明晰。排查權(quán)力運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)，有效識(shí)別權(quán)力運(yùn)行中各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)崗位已經(jīng)發(fā)現(xiàn)或可能出現(xiàn)的權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和人員素質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。（4）防范措施到位。針對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)制訂預(yù)控措施，重點(diǎn)是建立健全重大決策事項(xiàng)公示制度，人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理制度，崗位設(shè)置推行互不相容控制法，重要職權(quán)行使推行同一角色AB制，對(duì)行政許可權(quán)、行政處罰中自由裁量權(quán)的行使，推行層級(jí)管理、標(biāo)準(zhǔn)化管理，細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范運(yùn)行程序，防止權(quán)力濫用。（5）權(quán)力運(yùn)行高效。權(quán)力運(yùn)行流程兼顧安全和效率，通過(guò)對(duì)流程的優(yōu)化整合，實(shí)現(xiàn)權(quán)力在合法、可控的前提下高效運(yùn)行。（6）運(yùn)行控制有效。建立權(quán)力運(yùn)行信息化管理系統(tǒng)，實(shí)行計(jì)算機(jī)流程控制，使制度規(guī)范在系統(tǒng)中得到落實(shí)，預(yù)警、處置、分析、評(píng)估等監(jiān)督防控功能在系統(tǒng)中得到體現(xiàn)。對(duì)不能在網(wǎng)上運(yùn)行的權(quán)力和環(huán)節(jié)，建立被執(zhí)法對(duì)象反饋制度、工作日記制度、集體會(huì)商制度、執(zhí)法行為抽查制度等防控措施，強(qiáng)化監(jiān)督制約。（7）監(jiān)督保障有力。建立電子監(jiān)察平臺(tái)，確立內(nèi)控機(jī)制運(yùn)行監(jiān)督組織，對(duì)網(wǎng)上運(yùn)行權(quán)力實(shí)行全程實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查糾問(wèn)題。建立健全責(zé)任追究等相關(guān)制度規(guī)定，定期檢查各項(xiàng)制度規(guī)范執(zhí)行情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)的不作為、慢作為、亂作為等違規(guī)行為，嚴(yán)格追究責(zé)任。（8）持續(xù)改進(jìn)完善。強(qiáng)化預(yù)警跟蹤，實(shí)行動(dòng)態(tài)防控，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)錄入違規(guī)記錄查詢(xún)系統(tǒng)，督促落實(shí)整改，并從內(nèi)控方式方法和手段適宜性等方面查找不足，分析原因，持續(xù)改進(jìn)，使部門(mén)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)不斷深化和完善。

七、實(shí)務(wù)案例：“擅自超限運(yùn)輸行政處罰”的內(nèi)部控制措施

（一）流程圖與流程控制

1、流程圖

2、流程控制

（1）因涉路行政處罰不適用簡(jiǎn)易程序處罰流程，著重控制一般程序處罰流程。

（2）除適用簡(jiǎn)易程序，即違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以50元以下、對(duì)法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告，可當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰外，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行一般程序處罰流程。

（3）路政大隊(duì)通過(guò)群眾舉報(bào)、其他機(jī)關(guān)移送和主動(dòng)實(shí)施監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)應(yīng)處以行政處罰的交通違法案件，應(yīng)由兩名以上執(zhí)法人員詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人及證人，訊問(wèn)時(shí)應(yīng)出示《交通行政執(zhí)法證》，制作《詢(xún)問(wèn)筆錄》，并交詢(xún)問(wèn)人核對(duì)簽名確認(rèn)。

（4）立案應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)《行政案件立案建議書(shū)》，附詢(xún)問(wèn)筆錄等相關(guān)材料，報(bào)批路政大隊(duì)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。決定立案的，路政大隊(duì)負(fù)責(zé)人應(yīng)指定兩名以上執(zhí)法人員負(fù)責(zé)調(diào)查處理。

（5）執(zhí)法人員應(yīng)全面、客觀(guān)、公正進(jìn)行調(diào)查取證，以取得能夠證明處罰案件真實(shí)情況的材料。制作《交通行政案件勘驗(yàn)檢查記錄》應(yīng)有當(dāng)事人或第三人在場(chǎng)，由辦案人員、當(dāng)事人、第三人簽名或蓋章。先行登記保存有關(guān)證據(jù)，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)清點(diǎn)，開(kāi)具《行政案件證據(jù)登記清單》，由辦案人員和當(dāng)事人簽名或蓋章。

（6）違法事實(shí)成立，應(yīng)予以行政處罰的，執(zhí)法人員制作《違法行為調(diào)查報(bào)告》，路政大隊(duì)負(fù)責(zé)人審核案件，主體合格、證據(jù)充分、適用法律法規(guī)準(zhǔn)確的，予以批準(zhǔn)。

（7）執(zhí)法人員制作《行政案件違法行為通知書(shū)》，告知當(dāng)事人擬作出行政處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)、處罰內(nèi)容，并告知當(dāng)事人依法享有陳述、申辯權(quán)和聽(tīng)證權(quán)。《行政行為通知書(shū)》可以采取直接送達(dá)或郵寄送達(dá)。

（8）當(dāng)事人要求陳述申辯的，路政大隊(duì)?wèi)?yīng)制作《行政案件當(dāng)事人陳述申辯書(shū)》，如實(shí)記錄當(dāng)事人陳述申辯意見(jiàn)。當(dāng)事人要求組織聽(tīng)證的，應(yīng)在接到《行政案件違法行為通知書(shū)》之日起3日內(nèi)提出。路政大隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)認(rèn)真復(fù)核，不得因當(dāng)事人陳述、申辯、申請(qǐng)聽(tīng)證而加重行政處罰。

（9）路政大隊(duì)負(fù)責(zé)人對(duì)違法行為全過(guò)程進(jìn)行審查，作出是否給與行政處罰的決定。作出行政處罰決定，路政大隊(duì)?wèi)?yīng)制作《行政案件處罰決定書(shū)》，加蓋交通執(zhí)法機(jī)關(guān)印章。

（10）《行政案件處罰決定書(shū)》可以當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人或采取郵寄、轉(zhuǎn)交、公告形式送達(dá)當(dāng)事人，填制《送達(dá)回證》，并由當(dāng)事人簽名或蓋章。

（11）執(zhí)行行政處罰采取罰繳分離，當(dāng)事人自接到《行政案件處罰決定書(shū)》15日內(nèi)到指定銀行繳納罰款，罰款必須上繳財(cái)政，任何單位和個(gè)人不得截留、私分。

（12）行政處罰案件執(zhí)行完畢后，辦案人員填寫(xiě)《行政案件結(jié)案報(bào)告》，并將案卷材料立卷歸檔，登記保存。

（二）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與控制

風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)一：調(diào)查取證中便攜式汽車(chē)稱(chēng)重儀是否經(jīng)具有法定鑒定資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定和定期校準(zhǔn)，檢測(cè)結(jié)論具有權(quán)威效力。

1、控制標(biāo)準(zhǔn)：專(zhuān)業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)鑒定和定期校驗(yàn)規(guī)定。

2、控制措施：（1）公路處執(zhí)法督察科、路政大隊(duì)按照檢測(cè)儀器標(biāo)準(zhǔn)，指定具有法定專(zhuān)業(yè)資格的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定和定期校準(zhǔn)。（2）公路處執(zhí)法督察科、路政大隊(duì)制定檢測(cè)儀器日志記錄規(guī)定。（3）路政大隊(duì)按照規(guī)定進(jìn)行日常檢查和定期檢測(cè)。

3、責(zé)任部門(mén)和崗位：上述控制措施由公路處執(zhí)法督察科、路政大隊(duì)經(jīng)辦人員、大隊(duì)分管領(lǐng)導(dǎo)、超限超載檢測(cè)站經(jīng)辦人員負(fù)責(zé)實(shí)施。

風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)二：路政大隊(duì)處罰標(biāo)準(zhǔn)是否公平、公正。

1、風(fēng)險(xiǎn)控制：交通廳有關(guān)自由裁量基準(zhǔn)相關(guān)規(guī)定。

2、控制措施：（1）路政大隊(duì)對(duì)照廳自由裁量基準(zhǔn)規(guī)定結(jié)合案件實(shí)際情況作出公正處罰。（2）路政大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)處罰標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格審核。

3、責(zé)任部門(mén)與崗位：上述控制措施有路政大隊(duì)經(jīng)辦人員、大隊(duì)分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)實(shí)施。

參考文獻(xiàn)：

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