共享單車行政規(guī)制研究

徐鑫

【摘 要】自共享單車進(jìn)入市場以來，為民眾的出行提供了較大便利，大大緩解了“最后一公里”的交通不便，同時在全社會掀起了一股綠色出行的新風(fēng)尚。與此同時，作為一項(xiàng)新生事物，在共享單車的運(yùn)營中暴露出了一系列問題，在認(rèn)識和規(guī)制層面存在明顯不足，亟待明確。政府應(yīng)當(dāng)深入了解共享單車的經(jīng)營模式，且進(jìn)一步探索對其進(jìn)行有效規(guī)制的最佳手段，以保障共享經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行。

【關(guān)鍵詞】共享單車；行政許可；法律規(guī)制

一、問題的提出

所謂共享單車是指，企業(yè)在校園、地鐵站點(diǎn)、公交站點(diǎn)、居民區(qū)、商業(yè)區(qū)、公共服務(wù)區(qū)等提供自行車單車共享服務(wù)，是一種分時租賃模式。共享單車是一種新型環(huán)保共享經(jīng)濟(jì)。2014年，北大畢業(yè)生戴威等人共同創(chuàng)立ofo，致力于解決大學(xué)校園的出行問題。2015年5月，超過2000輛共享單車在北大校園。隨后，ofo走出北大，在其它七所首都高校成功推廣。2016年摩拜單車在上海正式推出，標(biāo)志著共享單車行業(yè)的誕生。2017年5月7日，在滬召開共享單車專業(yè)委員會成立大會，宣布成立中國自行車協(xié)會共享單車專業(yè)委員會。2017年8月3日，交通運(yùn)輸部等10部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》。新政明確了規(guī)范停車點(diǎn)和推廣電子圍欄等，并提出共享單車平臺要提升線上線下服務(wù)能力。2017年11月6日，中國通信工業(yè)協(xié)會發(fā)布團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)《基于物聯(lián)網(wǎng)的共享自行車應(yīng)用系統(tǒng)總體技術(shù)要求》。2017年12月，共享單車入選2017年民生熱詞榜。

美中不足的是，在“無法”的狀態(tài)下，政府的監(jiān)管基本處于缺位狀態(tài)。共享單車經(jīng)營者無視市場需求的飽和程度，對車輛進(jìn)行肆意投放，一時間車輛亂停亂放、侵占盲道、擠占人行橫道的不文明現(xiàn)象隨處可見。更有甚者，在解鎖了單車固定密碼之后，便在共享單車上加上私人鎖具，堂而皇之將共享單車據(jù)為己有，讓“共享”變?yōu)榱恕蔼?dú)享”。此外，大量共享單車人為損壞嚴(yán)重，存在安全隱患，多起交通事故的發(fā)生與此有關(guān)。以上一系列問題的發(fā)生、無序狀態(tài)的形成，究其原因在于政府未對共享單車市場準(zhǔn)入設(shè)定適當(dāng)?shù)男姓S可，導(dǎo)致事前監(jiān)督完全缺失。

二、共享單車市場準(zhǔn)入設(shè)定行政許可的理論依據(jù)及分析

在共享經(jīng)濟(jì)中，尤其是共享單車領(lǐng)域，企業(yè)雖享有經(jīng)營自主權(quán)，但其經(jīng)營行為具有潛在的危險(xiǎn)性。經(jīng)營自由對社會以及個人的權(quán)利領(lǐng)域造成了實(shí)際的損害，因此，對其進(jìn)行必要的限制，甚至相對禁止是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?。我國《行政許可法》第2條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為?！睂⑵滢D(zhuǎn)換成理論概念，就是指特定的行政主體根據(jù)行政相對人的申請，經(jīng)依法審查，作出準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予其從事特定活動之決定的行政行為。行政許可作為一種特殊的行政行為，其本質(zhì)為一種賦權(quán)和解禁的活動。行政許可作為一種制度，是國家行政管理中的重要手段之一，它具有正反兩個方面的作用。一是積極方面的作用：（1）有利于國家對社會經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行宏觀調(diào)控。（2）有利于保護(hù)廣大的消費(fèi)者及大眾的利益。（3）有利于合理分配和利用有限的國力資源。（4）有利于消除危害社會公共安全的因素。（5）有助于防腐倡廉，保證行政機(jī)關(guān)依法行政。二是消極方面的作用：（1）抑制市場自由競爭。（2）如果運(yùn)用過濫、范圍過寬，會使得社會活力減弱。

我們可以將行政許可分為兩類：一是行為自由許可，二是配置財(cái)產(chǎn)資源許可。共享單車經(jīng)營企業(yè)將其經(jīng)營的產(chǎn)品投入市場，公眾通過支付對價(jià)以獲得使用權(quán)，這是企業(yè)從事社會經(jīng)營活動、享有經(jīng)營自由的體現(xiàn)。但企業(yè)只負(fù)責(zé)投入車輛、收取用戶押金，然后盈利，其固然享有經(jīng)營自由，但因嚴(yán)重缺乏對所投放單車的管理，過度的個體自由已經(jīng)給公共利益造成負(fù)面影響。與此同時，共享單車又具有一定的公益性，這種限制或禁止應(yīng)該在一定的條件下解除，對符合條件者開放。在共享單車領(lǐng)域設(shè)定許可制度的本質(zhì)就在于此。共享經(jīng)濟(jì)是一種與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式不同的全新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，其產(chǎn)生與繁榮的過程伴隨著政府法律規(guī)制的實(shí)施。行政許可的設(shè)定是最重要的法律規(guī)制途徑之一，它通過建立市場準(zhǔn)入機(jī)制的方式實(shí)現(xiàn)政府對經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)控，對解決市場失靈問題起到了重要作用。根據(jù)前文所分析的共享單車市場所出現(xiàn)的一系列亂象，行政許可作為政府經(jīng)常運(yùn)用的管制手段之一，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其事前監(jiān)督的作用。

三、共享單車市場準(zhǔn)入設(shè)定行政許可的規(guī)范依據(jù)及評價(jià)

《行政許可法》第12條規(guī)定：“下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可：（一）直接涉及國家安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)；（二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)?！币陨鲜恰缎姓S可法》對可以設(shè)定許可的事項(xiàng)作出的相關(guān)規(guī)定。從法條規(guī)定的內(nèi)容來看，對共享單車市場準(zhǔn)入設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)是有法可依的。共享單車的用戶不特定，其可能存在危及人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等隱患。如自行車質(zhì)量不過關(guān)以致發(fā)生騎行事故，押金存在兌付不能風(fēng)險(xiǎn)、公民財(cái)產(chǎn)權(quán)遭到侵害等，這些需要政府部門通過行政許可的方式進(jìn)行有效的監(jiān)管，以杜絕危險(xiǎn)的發(fā)生。單車過量投放的根本原因在于，企業(yè)在使用道路這一公共資源時無需付出任何對價(jià)，但共享單車的經(jīng)營，對城市內(nèi)道路、公用停車位、盲道等公共資源具有極大的依賴性。共享單車企業(yè)在未獲得任何審批的情況下，大量將車輛投放到街頭巷尾，這在很大程度上擠占了公共道路資源，對其他公民依法享有的停放車輛和通行的權(quán)利造成了侵害。目前，政府只采用暫停投放企業(yè)投放單車這類舉措以期應(yīng)對。但從長期來看，這種事后的行政管制手段并不是解決類似共享單車超量投放的有效辦法。依據(jù)《行政許可法》第12條第一款、第二款的規(guī)定，我們可以據(jù)此對單車企業(yè)進(jìn)入市場設(shè)立行政許可制度，準(zhǔn)入門檻的明確將會使得共享單車的發(fā)展有章可循，從而有效解決亂象叢生的現(xiàn)狀。

四、小結(jié)

共享單車亂象是一個復(fù)雜的問題，就政府而言，對違章停放的共享單車處罰少、規(guī)制的方式少、力度??；就企業(yè)而言，對于共享單車的管理能力和維護(hù)資源也跟不上。如果這種情況不能得到改變，就算全國都禁止新增共享單車，在熱點(diǎn)地區(qū)、交通樞紐等地帶共享單車阻礙交通、占道亂擺的問題仍會存在。

【參考文獻(xiàn)】

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[3]沈?？。骸毒W(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營服務(wù)行政許可設(shè)定權(quán)分析——以國務(wù)院令第 412 號附件第 112項(xiàng)為分析視角》，載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第6期。