PPP模式化解地方債務(wù)的方式與對策探析

楊楚

【摘 要】在當(dāng)前地方債務(wù)不斷膨脹，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)的現(xiàn)實情況下，大力推廣PPP模式成為地方政府化解債務(wù)的有力途徑，本文主要對PPP模式化解地方債務(wù)的路徑進(jìn)行了分析。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；化解；地方債務(wù)

一、PPP模式對化解地方債務(wù)的必要性

長期以來為了追求GDP的增長，我國地方政府在缺乏預(yù)算約束的情況下，不考慮自身實力和項目建設(shè)運營收益，盲目擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，從而使得地方政府債務(wù)不斷的擴(kuò)張，積累了大量的債務(wù)，同時，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，地方政府財政也越來越難以滿足投資的需求。截止2016年末，我國地方債務(wù)余額15.32萬億元，地方債務(wù)率為80.5%，加上中央國債余額共計27.33萬億元i。地方政府不僅面臨著巨額的債務(wù)存量，同時又要承受城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來的更大資金支出壓力，原有融資模式無法為繼的情況下，推廣PPP模式，變成一項十分必要的舉措。

二、PPP模式化解地方債務(wù)的優(yōu)勢

PPP模式作為一種創(chuàng)新的公私合作模式，面對傳統(tǒng)模式帶給政府的較大資金與財政壓力，成了穩(wěn)增長、降債務(wù)的重要抓手。具體來說具有以下優(yōu)勢：

首先，有利于減輕政府的財政負(fù)擔(dān)。從國外的經(jīng)驗來看，加拿大的CCPPP對2003-2004年P(guān)PP項目進(jìn)行績效評估，為公共部門節(jié)約99億美元并為地方和聯(lián)邦政府創(chuàng)造了75億稅收。ii英國審計署相信現(xiàn)有的PFI項目將節(jié)省至少15億英鎊的支出。iii從我國目前的情況來看，居民的長期高儲蓄率累積形成了規(guī)模巨大的社會資本，并且投資需求十分旺盛，通過PPP模式，整合大規(guī)模的閑置金融資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，在很大程度上拓寬了城市建設(shè)的資金來源，不僅有效的抑制了債務(wù)規(guī)模的過度擴(kuò)張，也緩解了當(dāng)前的財政壓力，增加了政府支出的確定性，使地方債務(wù)的可控性。

其次，提高了債務(wù)融資的使用效率。當(dāng)前地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷的擴(kuò)大地方政府債務(wù)規(guī)模，導(dǎo)致債務(wù)資金的使用效率并不是很高，PPP模式將政府和私營部門高效整合，雙方成立項目公司（SPV），在項目建設(shè)運營中，由于私營部門的利益與公共服務(wù)相掛鉤，可以充分調(diào)動其積極性，利用其豐富的經(jīng)驗和優(yōu)勢，提高建設(shè)資金的利用和投資效率，從各個環(huán)節(jié)降低項目開發(fā)成本，避免資源的浪費。

最后，PPP可以將地方政府的風(fēng)險由私營部門進(jìn)行部分轉(zhuǎn)移。傳統(tǒng)的融資模式中，基礎(chǔ)設(shè)施項目在建設(shè)和運營過程中面臨的一系列風(fēng)險完全由政府承擔(dān)。而PPP模式強調(diào)的是一種合作關(guān)系，私營部門為了實現(xiàn)自己的長期利益，會積極采取措施控制風(fēng)險和成本，在項目建設(shè)過程中會極力避免預(yù)算超支、工期延長；地方政府主要負(fù)責(zé)監(jiān)督和政策支持，從而大大降低地方財政的預(yù)算，保證項目的實際收益，控制了地方債務(wù)風(fēng)險。

三、PPP用以化解地方債務(wù)風(fēng)險的方式

目前我國地方債務(wù)的主要來源是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)周期長、資金占用多且回收周期長，PPP模式在針對不同的債務(wù)來源采用不同的模式，有效的減少存量債務(wù)，避免新增債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)張。具體來說可以采用以下運作模式：

（一）對于已建成項目

對于已經(jīng)舉債建成的基礎(chǔ)設(shè)施，可以選擇建造——經(jīng)營——轉(zhuǎn)移（TOT）模式化解原有的存量債務(wù)。具體來說，地方政府可以采用靈活的方式與私營部門簽訂協(xié)議，將已經(jīng)建成的項目有償轉(zhuǎn)讓給私營部門，私營部門取得法定授權(quán)后對已經(jīng)建成的基礎(chǔ)設(shè)施項目進(jìn)行運營、維護(hù)和用戶服務(wù)，通過前端收費或者后端收費的形式獲取收益，在合約期滿后轉(zhuǎn)移給政府。在此過程中，可以盤活地方政府的資金鏈，一方面化解存量債務(wù)，另一方面減輕財政支出壓力，轉(zhuǎn)讓價款可以投入其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，直接降低了地方債務(wù)的融資需求，防范未來可能形成的債務(wù)。王小郢污水處理廠就是一個采用TOT模式的典型案例，合肥市政府將23年特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給柏林水務(wù)集團(tuán)，直接獲得了3.7億元的現(xiàn)金流入，有效的平滑了當(dāng)?shù)卣呢斦С?，化解了地方債?wù)，獲得了城市建設(shè)資金。

（二）對于改造擴(kuò)建項目

對于改造擴(kuò)建項目可以采用改建——運營——移交（ROT）模式來緩解政府的財政壓力。簡單來說，政府可以將規(guī)劃好的改造擴(kuò)建項目轉(zhuǎn)讓給私營部門，由私營部門對其投資興建，建設(shè)完成后由政府授予其一定期限的經(jīng)營權(quán)，合約到期后政府再收回項目的經(jīng)營管理權(quán)。這種方式解決了政府在改造擴(kuò)建項目中的資金來源問題。如皋市同源污水處理廠就是一個很好的例子，在地方財力不能滿足建設(shè)資金需求時，如皋市同源污水處理公司與政府進(jìn)行合作，出資1.5億元對污水廠進(jìn)行提標(biāo)改造和三期擴(kuò)建，獲得了30年的特許經(jīng)營權(quán)，政府在合同期限內(nèi)合理付費，從而將當(dāng)期的一次性支出延長為多年的財政穩(wěn)定性支出，緩解了財政支出壓力，達(dá)到了預(yù)期的效果，該項目的成功實施為全國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。

（三）對于新建基礎(chǔ)設(shè)施

對于新舉借債務(wù)進(jìn)行的項目建設(shè)，PPP可以根據(jù)情況采用多種模式，例如采用BOT，BOO，BTO，BOOT，BLT等模式，與私營部門進(jìn)行靈活的合作，發(fā)揮私營部門融資優(yōu)勢，再通過向使用者收費的方式逐步收回資金，在合作期限屆滿后，將該基礎(chǔ)設(shè)施交給政府部門運營。在整個過程中，政府不需要投入資金，或者只需要投入一小部分資金，即可滿足為社會提供基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)。以來賓電廠采用的BOT模式為例，廣西政府與法國電力聯(lián)合體投資的項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，由項目公司融資、建設(shè)以及運營工作，廣西政府向其購買電力，該項目在運營階段取得了良好的績效，直至2014年成功移交后，廣西政府收獲了凈值約為12億元的72萬千瓦機組火電廠，至少還能運營15年。從社會貢獻(xiàn)看，按照電量每千瓦時拉動GDP增長10元計，項目累計電量拉動了廣西GDP增長共計5669.9億元。iv來賓電廠為我國其他項目融資提供了參照物，不僅有效解決新建基礎(chǔ)設(shè)施的資金不足問題，避免地方政府進(jìn)行大規(guī)模舉債，同時投資方也獲取了豐厚的利潤，實現(xiàn)了雙贏。

四、結(jié)語

在當(dāng)前地方債務(wù)不斷膨脹，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)的現(xiàn)實情況下，大力推廣PPP模式成為地方政府化解債務(wù)的有力途徑，本文主要對PPP模式化解地方債務(wù)的路徑進(jìn)行了分析，希望能為地方政府減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)而提供一些有益的參考意見。與此同時，PPP模式在運行過程中也存在諸多問題，因此在推行過程中不應(yīng)急功近利，應(yīng)立足長遠(yuǎn)，正本清源，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，化解債務(wù)風(fēng)險，增強經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動力。

注釋：

i 財政部：財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》答記者問，http：//www.mof.gov.cn/mofhome/yusuansi/zhengwuxinxi/

gongzuodongtai/201705/t20170504_2594076.html

ii 肖成志：《對我國與英國PPP模式發(fā)展路徑的比較分析》，載《政策研究》2016年第12期。

iii National Audit Office：Savings from operational PFI contracts，November2013，https：//www.nao.org.uk/report/savings-from-operational-pfi-contracts/

iv 黎攀，魏恒，歐乾恒：《來賓B電廠移交廣西政府為我國PPP模式添范例》，載《廣西日報》，2015年第9期。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 吉富星.我國PPP與政府性債務(wù)問題的研究[J].財政科學(xué)，2016（02）.

[2] 肖成志.對我國與英國PPP模式發(fā)展路徑的比較分析[J].政策研究，2016（12）.

[3] 黎攀，魏恒，歐乾恒.來賓B電廠移交廣西政府為我國PPP模式添范例[N].廣西日報，2015-09-09.

[4] 李婷.我國PPP模式風(fēng)險探析及路徑選擇[J].知與行，2017（02）.