以學區(qū)制改革為著力點完善義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展體制機制

馮洪榮

自2016年起，北京市教委積極推進學區(qū)制管理、集團化辦學等區(qū)域擴優(yōu)改革，全市各區(qū)結合實際情況積極探索，不斷推進學區(qū)制管理和集團化辦學，取得了卓有成效的效果。

調研顯示，學區(qū)制改革在緩解擇校矛盾，保障義務教育入學機會公平；在拓展教育資源，構建開放辦學格局；在強化統(tǒng)籌協(xié)調，有效提升區(qū)域整體辦學格局；在強化統(tǒng)籌協(xié)調，有效提升區(qū)域整體辦學水平等方面，發(fā)揮了積極的促進作用。

截至2017年10月，北京市共有學區(qū)131個，覆蓋12個區(qū)，1053所法人學校，占中小學總數(shù)的64.6%。平均每個學區(qū)規(guī)模為8所學校，學區(qū)在校生總數(shù)為96.8萬人，平均每個學區(qū)在校生7400多人。

為更好地呈現(xiàn)北京市在學區(qū)制管理、集團化辦學方面取得的經(jīng)驗，本期，我們邀請市級、區(qū)級、學區(qū)、教育集團和學校等不同層面的領導和專家進行詳細介紹。

為貫徹落實黨的十八屆三中全會做出的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》和國務院《關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》，以及市委市政府《關于推進義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展的意見》，不斷縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和校際間教育差距，擴大優(yōu)質教育資源覆蓋面，促進義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展，北京市近年來不斷加大政策引導與扶持力度，支持各區(qū)進行學區(qū)制、集團化等優(yōu)質資源擴增模式的改革探索。各區(qū)在實踐中形成了各有特色的學區(qū)實踐模式和集團化等辦學形式，有效促進了義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展。

學區(qū)制改革的實踐探索和初步成效

在學區(qū)制改革實踐中，北京市教委將著力點放在“深化體制機制改革，構建現(xiàn)代教育治理體系”上，加強頂層設計，強化市級引領。近年來，在推進學區(qū)制管理和集團化辦學的過程中，市教委主要采取了四項措施。

一是加大市級經(jīng)費支持力度。從2016年起，每年有4400萬元的市級引導性支持經(jīng)費，覆蓋全市所有區(qū)，鼓勵區(qū)域開展集團化辦學、學區(qū)制管理的實踐探索。

二是開展全市現(xiàn)狀調研。2017年9月，面向全市各區(qū)及部分參與學區(qū)制改革的學區(qū)和學校發(fā)放近500份問卷，經(jīng)過收集整理、匯總分析數(shù)據(jù)，目前已初步完成調研報告。此外，集團化辦學的調研報告已于2017年上半年完成。

三是加強項目研究和實踐指導。委托北京教育學院開展學區(qū)制管理、集團化辦學的項目研究，由專家團隊加強對各區(qū)的實踐指導，推進學區(qū)制和集團化發(fā)展，完善機制。

四是搭建展示交流平臺。圍繞不同的主題，在不同的區(qū)域，組織現(xiàn)場展示和研討交流活動，總結推廣經(jīng)驗。如2017年10月召開的學區(qū)制管理和集團化辦學工作推進會等。

學區(qū)制改革的發(fā)展樣態(tài)和現(xiàn)狀分析

隨著北京市教育綜合改革向縱深發(fā)展，學區(qū)制改革進入攻堅階段。全面深入系統(tǒng)分析、研究解決實際問題、深入推進改革，將是深化北京市教育體制機制改革和促進義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展的重要任務。

1.北京市學區(qū)制改革的基本情況

北京的“學區(qū)”通常是指以城市居民戶籍所在地為依據(jù)的招生入學區(qū)域。近年來，隨著教育綜合改革的推進，北京市學區(qū)制改革逐漸成為義務教育擴優(yōu)提質的著力點，成為促進義務教育均衡發(fā)展、實現(xiàn)教育公平的一種創(chuàng)新模式。全市學區(qū)制改革實踐中，有著諸多的探索和嘗試，如集團化辦學、教育聯(lián)盟、名校辦分校、委托管理、九年一貫制辦學改革等。

截至2017年10月，北京市共有學區(qū)131個，覆蓋12個區(qū)，1053所法人學校，占中小學總數(shù)的64.6%。其中，東城、西城、朝陽、海淀、豐臺、石景山、大興、房山、懷柔和延慶10個區(qū)的學區(qū)覆蓋率均達到了95%以上。

全市131個學區(qū)覆蓋學校規(guī)模不等，平均每個學區(qū)規(guī)模為8所學校，成員學校最多的有25所（豐臺）；學區(qū)在校生總數(shù)為96.8萬人，平均每個學區(qū)在校生7400多人，最多的有22000人（海淀）。

2.北京市學區(qū)制改革的主要模式

在全市改革進程中，由于各區(qū)條件不一、特色不一，學區(qū)制改革的實踐模式也有較大差異。

目前，北京市的學區(qū)按組織機構性質可分為兩大類：法人治理結構的學區(qū)和非法人治理結構的學區(qū)。其中，法人治理結構的學區(qū)是指，學區(qū)具有獨立法人資格，有獨立建制、專職工作人員和崗位設置；而非法人治理結構的學區(qū)則沒有獨立法人資格，工作人員基本為兼職。全市有14%的學區(qū)具有法人治理結構；86%的學區(qū)是非法人治理結構，其中，按照議事機構的類型，又可分為委員會制和理事會制兩大類（分別占60%和40%）。

按參與治理的主體劃分，學區(qū)有“共治型”和“自治型”兩種?！肮仓涡汀笔侵?，整合社區(qū)、街道、家長等社會力量參與學區(qū)治理與發(fā)展，以一定地域范圍（街、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）為界，構建起一種組織架構和管理模式，通過對該地域內教育資源進行整合融通共享，實現(xiàn)區(qū)域教育多元共治?！白灾涡汀笔侵福越逃到y(tǒng)自身為管理主體，社會力量尚未直接參與學區(qū)管理，而主要由教育行政部門授權成立專門組織負責學區(qū)治理，實現(xiàn)教育系統(tǒng)內的資源優(yōu)化重組?！肮仓涡汀焙汀白灾涡汀睂W區(qū)的共同特點是，均由教育行政部門主導，統(tǒng)籌考慮行政區(qū)內各學校在空間上的地理分布和學校間資源組合的結構特征，聯(lián)合不同發(fā)展水平、不同結構功能、地理位置相近的幾所學校，組成的強弱搭配或資源差異搭配的發(fā)展共同體。目前，北京市約有30.5%的學區(qū)是“共治型”學區(qū)，有69.5%的學區(qū)仍以教育系統(tǒng)內學校自治為主。

3.北京市學區(qū)的主要職能

服務入學升學。落實就近入學政策是學區(qū)的第一職能，學區(qū)依托街鎮(zhèn)、社區(qū)、公安等部門，精準分析學位供給，加強招生入學協(xié)調，形成招生入學工作新機制。同時，學區(qū)內不同學段的學校間加大協(xié)同力度，探索學生的貫通培養(yǎng)。

實現(xiàn)資源共享。通過建立資源共享平臺，新建公共資源，整合優(yōu)化資源，有力促進師資、課程、教學、管理、硬件等資源的域內良性流動，加大對學區(qū)內每個學校教育資源的有效供給。

搭建發(fā)展平臺。通過優(yōu)秀教師、干部的交流輪崗，建立區(qū)域內教師研修培養(yǎng)基地，實行定期教研交流等，實現(xiàn)人力資源智慧共享，促進學校內涵發(fā)展和教師專業(yè)發(fā)展。

精準督導評價。以學區(qū)為單位建立督導評價機制，充分調動社會各方力量，引入第三方專業(yè)組織，對學區(qū)均衡發(fā)展水平進行綜合評估，以均衡發(fā)展考評促進學區(qū)整體質量提升。

4.北京市學區(qū)的基本運行保障機制

概括起來，學區(qū)有五個基本運行機制，即完善學區(qū)規(guī)劃、制定議事程序、整合課程資源、實行教師輪崗、搭建信息平臺；有四個保障機制，即人員保障機制、經(jīng)費保障機制、設施設備共享機制、配套政策保障機制。

深化學區(qū)制改革的思考與舉措

目前，北京市學區(qū)制改革已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗，在優(yōu)化教育資源配置、促進教育發(fā)展方面發(fā)揮了很大作用，但仍存在一些問題和不足，集中體現(xiàn)在：學區(qū)功能定位仍需進一步明晰；資源共享交流機制及可操作性尚需完善；配套政策需要健全。市區(qū)各級行政部門應逐步出臺政策和指導意見，切實加強學區(qū)制管理的規(guī)范性，引導各學區(qū)與學校健康有序發(fā)展。

1.認真總結經(jīng)驗，鞏固改革成效

目前，教育部對于北京市學區(qū)制管理和集團化辦學取得的成績給予了充分肯定，并在全國推廣“北京經(jīng)驗”。對此，市區(qū)教育行政部門應有理性判斷和思考。首先，要順勢而為，主動進行市級、區(qū)級、學區(qū)、集團等各層面的經(jīng)驗總結，深入分析，科學規(guī)劃，明確下一步發(fā)展方向。其次，要清醒認識到學區(qū)制改革僅僅取得初步成效，深入推進還要做更多工作。區(qū)政府是學區(qū)建設責任主體，各區(qū)要把握教育規(guī)律，出臺相應政策，支持各有特色的實踐探索。

2.加強頂層設計，提升治理水平

學區(qū)運行需做好頂層設計，完善治理體系，提高治理能力和治理水平。明確職能定位，厘清管理權責邊界，對市區(qū)教委、學區(qū)、學校各級主體在資源使用與教育行為上的權利、責任要有明確界定，保障學區(qū)及學校的執(zhí)行力。要不斷完善治理體系，探索與社會力量進行合作的新模式，調動各方參與教育治理的積極性，提升教育供給的質量與水平。

3.完善政策措施，健全保障機制

各區(qū)政府應采取有力措施，引導學區(qū)吸納更多優(yōu)質教育資源。在人事薪酬、師資流動、課程共建、教研科研、設施共用、民主管理等方面給予激勵性政策；切實打破校際壁壘，真正解決學校面臨的實際問題，通過創(chuàng)建學區(qū)文化，提高學校及教師對學區(qū)組織的歸屬感；加大學區(qū)質量監(jiān)測、督導和評價力度，引導各學區(qū)梳理發(fā)展經(jīng)驗，分析發(fā)展現(xiàn)狀與問題，進一步明確發(fā)展方向，整體提升區(qū)域育人質量和教育水平。

北京市學區(qū)制管理、集團化辦學邁出了堅實步伐，教育均衡程度不斷提高、學校辦學質量穩(wěn)步提升、家長滿意度與社會認同度不斷提升。