人民檢察院提起公益訴訟的立法模式

張峰　張嘉軍

【摘要】人民檢察院提起公益訴訟的立法模式，從應(yīng)然角度來(lái)看有三種：一是直接修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，明確規(guī)定人民檢察院提起公益訴訟的模式。二是由全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)授權(quán)人民檢察院提起公益訴訟相關(guān)立法解釋的模式。三是直接制定“人民檢察院提起公益訴訟法”的模式。三種模式各有利弊，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，最為理想的立法模式還是制定一部專門的“公益訴訟法”，將人民檢察院以及其他主體提起公益訴訟的相關(guān)實(shí)體和程序問(wèn)題一并予以明確規(guī)定。

【關(guān)鍵詞】人民檢察院 公益訴訟 立法模式

【中圖分類號(hào)】D92 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.08.015

黨的十九大報(bào)告提出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，堅(jiān)持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法?！边@既為新時(shí)代法治國(guó)家建設(shè)指明了努力方向，又為我國(guó)公益訴訟制度下一步的改革提供了遵循依據(jù)。人民檢察院提起公益訴訟是時(shí)代的召喚和公民的內(nèi)在需求，也是檢察機(jī)關(guān)公訴職能的應(yīng)有之義，檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家承擔(dān)公益訴訟的職能是全面依法治國(guó)的必然要求。國(guó)外很多國(guó)家或地區(qū)很早就開(kāi)始了人民檢察院提起公益訴訟的司法實(shí)踐并取得豐富經(jīng)驗(yàn)，而我國(guó)在20世紀(jì)80年代末才開(kāi)始人民檢察院提起公益訴訟的實(shí)踐探索。2012年修改的《民事訴訟法》首次以立法形式規(guī)定了公益訴訟制度，該法第55條明確規(guī)定：“對(duì)環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等侵害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”但是因?yàn)榇藭r(shí)并無(wú)法律或司法解釋明確規(guī)定人民檢察院可以提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)仍然不能根據(jù)該條規(guī)定進(jìn)行公益訴訟。為適應(yīng)新時(shí)代法治建設(shè)需要、建立健全我國(guó)公益訴訟制度，2014年10月，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》在黨的第十八屆四次全會(huì)上通過(guò)，其中提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。為貫徹這一精神要求，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議于2015年7月1日決定授權(quán)最高人民檢察院，先行先試在全國(guó)13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的部分市級(jí)與基層檢察院開(kāi)展為期兩年的公益訴訟工作。2015年7月2日，最高人民檢察院將《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》予以公布，全國(guó)各試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)積極開(kāi)展試點(diǎn)工作且在這一過(guò)程中取得豐碩成果?？墒?，全國(guó)人大的授權(quán)已經(jīng)到期，此時(shí)我們不得不思考的是：人民檢察院提起公益訴訟的未來(lái)走向如何？是停止試點(diǎn)還是進(jìn)一步全面鋪開(kāi)？至于人民檢察院開(kāi)展公益訴訟的下一步走向問(wèn)題，2017年5月23日，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會(huì)議上給出了明確答案：“正式建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。要在總結(jié)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供法律保障?！奔粗醒朊鞔_要求下一步應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進(jìn)人民檢察院提起公益訴訟，同時(shí)要為推進(jìn)這項(xiàng)工作提供法律上的保障。2017年6月27日，全國(guó)人大常委會(huì)作出修改《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》）和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》的決定，正式從立法層面確立了人民檢察院提起公益訴訟制度。盡管如此，從應(yīng)然角度來(lái)看，人民檢察院提起公益訴訟的立法應(yīng)采用何種立法模式更為理想？此問(wèn)題值得研究。

人民檢察院提起公益訴訟立法的三種模式

基于我國(guó)人民檢察院提起公益訴訟的司法現(xiàn)實(shí)以及我國(guó)的立法模式傳統(tǒng)來(lái)看，人民檢察院提起公益訴訟立法的模式不外乎以下三種：

修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》。一是修改《民事訴訟法》。該法第55條雖然規(guī)定了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，但是并未明確規(guī)定人民檢察院可以提起公益訴訟，這里所言的法定機(jī)關(guān)和組織并不包括人民檢察院，即人民檢察院并不能基于此法案提起民事公益訴訟。為使人民檢察院具有提起民事公益訴訟的法定職權(quán)，應(yīng)當(dāng)將該條修改為“對(duì)環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等侵害社會(huì)公共利益的行為，人民檢察院以及其他法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。這樣人民檢察院就可以直接基于這一規(guī)定提起民事公益訴訟。

二是修改《行政訴訟法》。鑒于在2014年修改的《行政訴訟法》中并未規(guī)定公益訴訟制度，可以考慮在修改時(shí)直接增加有關(guān)公益訴訟制度的規(guī)定：“對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟?！边@樣，人民檢察院即享有了在行政訴訟中提起公益訴訟的權(quán)利。全國(guó)人大常委會(huì)本次對(duì)《民事訴訟法》和《行政訴訟法》修改的決定正是采用這一模式。

由全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)授權(quán)人民檢察院提起公益訴訟的立法解釋。盡管《民事訴訟法》第55條規(guī)定了公益訴訟制度，但是這里所言的“法定機(jī)關(guān)”并不包括人民檢察院，而且在《行政訴訟法》中并沒(méi)有規(guī)定公益訴訟制度。這為人民檢察院進(jìn)一步全面開(kāi)展公益訴訟增加了障礙。為了在法律上賦予人民檢察院提起公益訴訟的權(quán)利，可以考慮由全國(guó)人大常委會(huì)直接頒布相關(guān)立法解釋，明確賦予人民檢察院開(kāi)展公益訴訟的權(quán)利。此立法解釋可以對(duì)人民檢察院提起公益訴訟的一些重要內(nèi)容諸如訴訟地位、調(diào)查取證權(quán)、訴前程序、有限處分權(quán)、訴訟費(fèi)用等作出原則性規(guī)定。由此就可以解決在民事訴訟以及行政訴訟中人民檢察院提起公益訴訟“于法無(wú)據(jù)”的問(wèn)題，有助于人民檢察院全面開(kāi)展公益訴訟工作。

直接制定“人民檢察院提起公益訴訟法”。針對(duì)人民檢察院提起民事公益訴訟和行政公益訴訟制定一部較為完整的《公益訴訟法》，在這部法律中針對(duì)人民檢察的定位以及提起公益訴訟的核心內(nèi)容等進(jìn)行規(guī)定，具體可以包括：人民檢察院提起公益訴訟的基本原則、訴前程序、訴訟地位、案件范圍、調(diào)查取證權(quán)、訴訟請(qǐng)求、起訴條件、訴訟競(jìng)合、既判力、訴訟費(fèi)用等。在該法的布局上可以考慮設(shè)計(jì)為四章，即“總則”“提起民事公益訴訟”“提起行政公益訴訟”和“附則”。其中“總則”部分主要規(guī)定授權(quán)性規(guī)定以及有限處分原則、訴前程序及必要性原則；“提起民事公益訴訟”部分主要規(guī)定人民檢察院提起民事公益訴訟的案件范圍、訴訟請(qǐng)求、起訴條件、訴訟競(jìng)合、既判力等內(nèi)容；“提起行政公益訴訟”部分主要規(guī)定人民檢察院提起行政公益訴訟的案件范圍、訴訟請(qǐng)求、起訴條件、起訴期限、訴訟競(jìng)合、判決效力的擴(kuò)張等內(nèi)容；“附則”部分主要規(guī)定訴訟費(fèi)用等內(nèi)容。

人民檢察院提起公益訴訟三種立法模式的優(yōu)劣

人民檢察院提起公益訴訟的三種立法模式各有利弊，各具特點(diǎn)。人民檢察院開(kāi)展公益訴訟立法模式中的第一種模式，即上述的“修改行政訴訟法和民事訴訟法”立法模式的優(yōu)點(diǎn)在于簡(jiǎn)單直接，但存在以下不足：一是《民事訴訟法》以及《行政訴訟法》都修改不久（其中《民事訴訟法》于2012年修改，《行政訴訟法》于2014年修改），在如此短暫時(shí)間內(nèi)又重啟對(duì)《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的修改，立法修改過(guò)于頻繁，與修法的嚴(yán)肅性相悖；二是因?yàn)榱⒎ǖ臈l文都較具原則性，無(wú)論是修改《行政訴訟法》還是《民事訴訟法》，都只能對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟進(jìn)行原則性規(guī)定。而大量有關(guān)人民檢察院提起公益訴訟的重要內(nèi)容，只能依靠最高人民檢察院和最高人民法院出臺(tái)相關(guān)司法解釋來(lái)細(xì)化。申言之，修法并不能根本性解決檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟時(shí)所遇到的諸多法律上的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和困境。

人民檢察院提起公益訴訟立法模式的第二種模式，即“由全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)授權(quán)人民檢察院提起公益訴訟的立法解釋”之優(yōu)點(diǎn)在于：基于一個(gè)授權(quán)性立法解釋，一次性解決了人民檢察院提起民事公益訴訟和行政公益訴訟“于法無(wú)據(jù)”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，還可以避免對(duì)《行政訴訟法》與《民事訴訟法》分別修改之累。不過(guò)，這一模式的缺點(diǎn)在于：一是盡管立法解釋的法律效力位階較高，基本上等同于法律，但是全國(guó)人大對(duì)人民檢察院的授權(quán)規(guī)定也僅能是“解釋”并非是“法律”。《民事訴訟法》第55條中明確規(guī)定，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，如果人民檢察院基于該“立法解釋”提起公益訴訟，從法律位階及其效力角度來(lái)看不那么順暢。二是盡管《憲法》規(guī)定全國(guó)人大有制定立法解釋的權(quán)力，但是因?yàn)榉N種原因，新中國(guó)成立以來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的立法解釋極為有限。為此，由全國(guó)人大發(fā)布立法解釋專門授權(quán)人民檢察院開(kāi)展公益訴訟的可能性程度有多大不能確信；三是由于立法解釋之固有定位，全國(guó)人大常委會(huì)也不大可能在授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的立法解釋中過(guò)多規(guī)定人民檢察院提起公益訴訟的有關(guān)問(wèn)題。人民檢察院提起公益訴訟的更多細(xì)節(jié)問(wèn)題還需要最高人民檢察院和最高人民法院出臺(tái)相關(guān)司法解釋來(lái)規(guī)定。而針對(duì)該“立法解釋”再出臺(tái)相關(guān)司法解釋在立法技術(shù)上是否存在障礙值得思考。

人民檢察院提起公益訴訟的第三種模式，即“制定人民檢察院提起公益訴訟法”的優(yōu)點(diǎn)在于：以專門法方式對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定，可以將人民檢察院提起公益訴訟所面臨的眾多法律問(wèn)題集中規(guī)定，更有利于人民檢察院全面順利開(kāi)展公益訴訟工作。但是該模式的不足之處在于：全國(guó)人大于2015年7月1日授權(quán)人民檢察院在全國(guó)開(kāi)展為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)，現(xiàn)已屆滿，如果此時(shí)再專門組織力量對(duì)人民檢察院提起公益訴訟進(jìn)行立法的周期過(guò)長(zhǎng)，恐怕在授權(quán)試點(diǎn)到期后，該法并不能出臺(tái)，這將會(huì)導(dǎo)致在試點(diǎn)到期后，人民檢察院開(kāi)展公益訴訟出現(xiàn)“空窗期”。更何況，基于訴訟法理，可以提起公益訴訟的主體也并非僅有人民檢察院，若只對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟進(jìn)行專門立法，那么針對(duì)其他主體提起的公益訴訟是否也需要制定專門立法呢？這顯然是一個(gè)不容回避的法律理論邏輯問(wèn)題。

人民檢察院提起公益訴訟立法的理想模式

由上述可知，從立法的可能性以及司法的實(shí)現(xiàn)性來(lái)看，第一種立法模式即“修改民事訴訟法和行政訴訟法”相對(duì)簡(jiǎn)便可行，不需要太多的人力就可以在短期內(nèi)對(duì)兩法修改完畢，且能滿足人民檢察院提起公益訴訟的司法現(xiàn)實(shí)需要，也不至于在全國(guó)人大授權(quán)到期后出現(xiàn)尷尬的“空窗期”。為此，在全國(guó)人大授權(quán)人民檢察院開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)到期之際，直接修改《行政訴訟法》與《民事訴訟法》，并增加人民檢察院開(kāi)展公益訴訟的內(nèi)容或條款之立法模式為首選模式。本次全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《行政訴訟法》與《民事訴訟法》決定修改，直接規(guī)定人民檢察院開(kāi)展公益訴訟的具體內(nèi)容，也正是基于這樣的考量。

但也要清醒地認(rèn)識(shí)到，簡(jiǎn)單修改《行政訴訟法》與《民事訴訟法》只能解決人民檢察院開(kāi)展公益訴訟之法律依據(jù)的問(wèn)題，并不能從根本上解決人民檢察院開(kāi)展公益訴訟時(shí)所遇到的眾多法律問(wèn)題。為此，修改《行政訴訟法》與《民事訴訟法》增加人民檢察院提起公益訴訟的內(nèi)容有“權(quán)宜之計(jì)”的嫌疑。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還需要對(duì)人民檢察院提起公益訴訟進(jìn)行專門立法。而且筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)針對(duì)所有提起公益訴訟主體制定專門的公益訴訟法。理由在于：一是從現(xiàn)行法律規(guī)定來(lái)看，行政機(jī)關(guān)如國(guó)家海洋局、社會(huì)組織諸如消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及環(huán)保組織等都可以提起公益訴訟，并非僅有人民檢察院這一主體可以提起，如果僅就人民檢察院提起公益訴訟制定專門法律顯然有些不妥；二是目前公益訴訟的有關(guān)內(nèi)容散見(jiàn)于《民事訴訟法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》以及即將修改的《行政訴訟法》等法律中，同時(shí)還規(guī)定在諸如《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的司法解釋》《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》大量司法解釋之中。不僅不方便當(dāng)事人引用，而且這些法律和司法解釋之間還有可能存在相互矛盾和沖突，這顯然不利于法律適用的統(tǒng)一。為此，有必要集中清理上述法律和司法解釋中關(guān)于公益訴訟規(guī)定的內(nèi)容，出臺(tái)專門的《公益訴訟法》。當(dāng)然，制定專門《公益訴訟法》的周期較長(zhǎng)，此方案應(yīng)為人民檢察院提起公益訴訟立法的遠(yuǎn)期目標(biāo)。

總之，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公益訴訟立法模式之近期目標(biāo)是直接修改《行政訴訟法》和《民事訴訟法》，在二者之中增加人民檢察院提起公益訴訟的內(nèi)容或條款；而長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)則為直接制定專門獨(dú)立的《公益訴訟法》，將有關(guān)公益訴訟涉及的內(nèi)容進(jìn)行全面集中規(guī)定。

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)民事訴訟一審程序?qū)嵶C研究（1949-2013）”、河南省高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)“訴訟制度運(yùn)行機(jī)制實(shí)證研究”的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為14AFX015、2015-CXTD-08）

責(zé) 編/楊昀赟