整體性治理視角下的河長(zhǎng)制評(píng)析

丁雪麗,張玲玲

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

江河湖泊作為重要的水環(huán)境，不僅為人類提供居住環(huán)境，供應(yīng)水和生物等自然資源，而且承載著吸納水污染廢棄物的凈化功能，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有支撐作用。隨著人類對(duì)資源的過(guò)度開發(fā)與利用，工業(yè)化與城市化的廢水、污水大量排放，鄉(xiāng)村農(nóng)藥、化肥超標(biāo)使用，水體富營(yíng)養(yǎng)化、水質(zhì)惡化、土地沙化與功能退化、湖泊萎縮等問(wèn)題突出，嚴(yán)重威脅區(qū)域供水安全、生態(tài)安全，加強(qiáng)河湖水系的管理與保護(hù)成為重中之重。由于水系的跨區(qū)域性和涉及主體多樣性，我國(guó)水資源條塊管理模式、不同行政管理機(jī)構(gòu)自利性引起的協(xié)同困難使得江河湖泊水資源管理成效甚微，水環(huán)境危機(jī)日益凸顯。隨著社會(huì)公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求的提高，政府部門為及時(shí)回應(yīng)環(huán)境訴求，需要探索新型有效的水資源管理與保護(hù)模式。2007年夏天，太湖爆發(fā)大規(guī)模藍(lán)藻，水體富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重，引發(fā)供水危機(jī)，江蘇省無(wú)錫市推出了流域治理機(jī)制的創(chuàng)新嘗試——“河長(zhǎng)制”[1]。

隨后，全國(guó)各地紛紛效仿，河長(zhǎng)制在云南、河南、湖北、浙江、江西等地得到廣泛應(yīng)用。2017年3月8日，水利部部長(zhǎng)陳雷透露，全面推行河長(zhǎng)制進(jìn)展順利，截至當(dāng)日，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市都已制定了實(shí)施方案，有近20個(gè)已得到批復(fù)正在實(shí)施。河長(zhǎng)制能否在河湖治理中擺脫短期效應(yīng)而保持長(zhǎng)久良治效果，凸顯責(zé)任目標(biāo)管理優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用地方政府主要負(fù)責(zé)人權(quán)威統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門的資源共享、協(xié)作配合，將是解決日益嚴(yán)重的水環(huán)境與水資源危機(jī)的關(guān)鍵所在?；诖?，筆者從整體性治理的視角對(duì)河長(zhǎng)制進(jìn)行深入研究，全面分析河長(zhǎng)制基本狀況與所存在的問(wèn)題，探討落實(shí)并完善河長(zhǎng)制的協(xié)調(diào)整合對(duì)策，以期全方位審視河長(zhǎng)制現(xiàn)實(shí)推進(jìn)的可能性與合理性，為河長(zhǎng)制的改進(jìn)完善提供一定指導(dǎo)意見。

1 整體性治理理論對(duì)河長(zhǎng)制的適用性與實(shí)用性分析

1.1 適用性分析

整體性治理理論(Holistic Governance Theory)緣于英國(guó)，由學(xué)者佩里·?？怂筟2]系統(tǒng)闡述，是對(duì)新公共管理理論的修正，成為目前西方最前沿的治理理論。整體性治理強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部和部門的整體性運(yùn)作，主張協(xié)調(diào)、整合為行動(dòng)治理思路，彌補(bǔ)新公共管理的缺陷，解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，從而為公民提供更有效率的公共服務(wù)[3]。整體性治理被認(rèn)為是21 世紀(jì)政府改革最鮮明的特征，它所倡導(dǎo)的協(xié)同、合作、整合、責(zé)任的整體性治理理念和治理機(jī)制正在對(duì)政府管理產(chǎn)生越來(lái)越大的影響[4]。整體性治理對(duì)政府提出整合、協(xié)作、公民利益為導(dǎo)向的要求以及對(duì)公共服務(wù)管理的實(shí)踐探索[5]，適用于以政府部門為治理主體的應(yīng)對(duì)公共環(huán)境事務(wù)的河長(zhǎng)制，將為河長(zhǎng)制提供全新的理論視角與研究基礎(chǔ)，兩者在治理理念與目標(biāo)取向方面表現(xiàn)出一定的耦合性。

a. 治理理念的耦合。整體性治理理論堅(jiān)持回應(yīng)公眾需求，以公眾生活事件為出發(fā)點(diǎn)，以解決人民生活問(wèn)題為核心，遵循3個(gè)基本假設(shè)條件：一是政府更傾向于解決人民最為關(guān)心的問(wèn)題，而不是政策程序；二是人們有需要聯(lián)合解決的問(wèn)題，也就是說(shuō)政府需要跨越單一組織功能的界限來(lái)解決問(wèn)題；三是為了解決一些民眾關(guān)心的問(wèn)題，政府各部門、各層級(jí)以及機(jī)構(gòu)之間的整合性運(yùn)作是必要的[6]。河長(zhǎng)制建立的根本動(dòng)因是源自于解決河湖污染嚴(yán)重，水環(huán)境危機(jī)不斷爆發(fā)從而危及社會(huì)民眾的生活水平與質(zhì)量的困境，滿足民眾對(duì)改善河湖環(huán)境、修復(fù)生態(tài)平衡的需求。江河湖泊流域范圍跨越多個(gè)行政區(qū)劃以及水資源連續(xù)統(tǒng)一的自然屬性，涉及不同行政管理機(jī)構(gòu)，決定了江河湖泊的水體污染問(wèn)題不是單一部門能夠處理的。河長(zhǎng)制要求地方政府建立聯(lián)合執(zhí)法、實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動(dòng)，依靠地方政府主要負(fù)責(zé)人統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)各部門力量，符合了解決民眾關(guān)心的水生態(tài)、水環(huán)境問(wèn)題的實(shí)現(xiàn)策略。

b. 目標(biāo)取向的耦合。整體性治理以結(jié)果為導(dǎo)向，主要解決碎片化問(wèn)題[7]。整體性治理理論認(rèn)為，政府在推行政策與執(zhí)行分離等改革手段時(shí)，強(qiáng)化了機(jī)構(gòu)碎片化的制度缺陷，增加了政策制定系統(tǒng)的復(fù)雜性，減少了執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)施項(xiàng)目、解決問(wèn)題的自主能力，部門之間的合作與協(xié)調(diào)變得更加困難，公共責(zé)任難以追究。過(guò)多關(guān)注部門內(nèi)部利益的實(shí)現(xiàn)，部門與部門之間橫向聯(lián)系少，缺乏有效信息和資源共享，導(dǎo)致提供的服務(wù)與實(shí)際需求出現(xiàn)偏差，碎片化問(wèn)題由此產(chǎn)生。面對(duì)碎片化問(wèn)題最好的解決辦法就是整合，應(yīng)該加強(qiáng)政府組織間的協(xié)調(diào)、合作與整合，并主張將問(wèn)題的焦點(diǎn)從政策目標(biāo)和手段的整合轉(zhuǎn)向政府組織間協(xié)調(diào)的環(huán)節(jié)上[8]。我國(guó)水資源管理體制實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的行政管理體制。首先，在行政區(qū)域管理方面，橫向?qū)嵭协h(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理與有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的管理體制，縱向?qū)嵭懈骷?jí)地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的分級(jí)負(fù)責(zé)管理體制，而地方環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)體制則實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方為主，為一龍主管、多龍參與的管理體制。其次，流域管理注重全流域利益，但是其附屬于水行政管理機(jī)構(gòu)的地位以及小而窄的管理權(quán)限難以起到統(tǒng)籌作用，水資源管理仍是水行政管理機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)。行政區(qū)域注重自身利益忽視流域利益，區(qū)域內(nèi)不同的部門又實(shí)行分割管理，水量與水質(zhì)呈現(xiàn)分散管理模式，水利部門負(fù)責(zé)水量管理，環(huán)保部門負(fù)責(zé)水質(zhì)管理；地下水實(shí)行分散管理，城建部門負(fù)責(zé)地下水的開發(fā)與保護(hù)建設(shè)，地礦部門負(fù)責(zé)地?zé)岬V泉水的管理，其余部分的地下水資源才歸屬于水利部門管理。多龍管水、多頭治水導(dǎo)致水資源管理難以有效實(shí)行。河長(zhǎng)制的推行符合整體性理論解決碎片化問(wèn)題的目標(biāo)，重視河長(zhǎng)制中水資源管理的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性，運(yùn)用總河長(zhǎng)權(quán)威統(tǒng)籌各相關(guān)部門資源形成合作互動(dòng)的工作機(jī)制，規(guī)避水資源管理體制條塊分割的現(xiàn)狀，整合各部門專有的資源，實(shí)現(xiàn)跨部門的協(xié)調(diào)與合作。

1.2 實(shí)用性分析

整體性治理理論在理論的提出與倡導(dǎo)基礎(chǔ)上，不斷論證整合對(duì)于克服碎片化問(wèn)題的重要途徑，進(jìn)而提出整體性治理的具體合途徑、方法、障礙及策略。整體性治理的核心思想在于，借助數(shù)字化時(shí)代信息技術(shù)的發(fā)展，立足于整體主義思維方式，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)培育和落實(shí)協(xié)調(diào)、整合以及信任機(jī)制，充分發(fā)揮多元化、異質(zhì)化的公共管理主體的專有資源和比較優(yōu)勢(shì)所形成的強(qiáng)大合力，從而更快、更好、成本更低地為公眾提供滿足其需要的無(wú)縫隙的公共產(chǎn)品和服務(wù)[9]。整體性治理的協(xié)調(diào)整合方法對(duì)河長(zhǎng)制具體推行存在一定指導(dǎo)性，表現(xiàn)在治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制與治理手段上。

a. 治理結(jié)構(gòu)耦合。整體性治理主張，將特定問(wèn)題的解決作為各參與主體一切活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)，充分利用各利益相關(guān)者的資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)分割管理模式下的金字塔式治理結(jié)構(gòu)變革，建立扁平化的網(wǎng)絡(luò)狀治理結(jié)構(gòu)[10]。江河湖泊治理工作需要突破傳統(tǒng)行政區(qū)域管理模式的條塊分割管理方式，克服不同水行政管理機(jī)構(gòu)的自利性與短視性。地方黨政主要負(fù)責(zé)人為總河長(zhǎng)，組織領(lǐng)導(dǎo)、決策部署、考核監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)河長(zhǎng)制，解決推行中的重大問(wèn)題，督導(dǎo)河長(zhǎng)和水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、住建、國(guó)土資源等部門相互協(xié)作、履行職責(zé)。

b. 運(yùn)行機(jī)制耦合。整體性治理主張各參與主體以相互認(rèn)同和信任為基礎(chǔ)，廣泛使用溝通、協(xié)商、談判以及整合機(jī)制，協(xié)調(diào)彼此的利益關(guān)系，在他們之間建立一種協(xié)作關(guān)系[10]。整體性治理范式中，其治理機(jī)制既不是公共行政范式下的權(quán)力和權(quán)威，也不是新公共管理范式中的價(jià)格機(jī)制，而是協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和信任機(jī)制三者的統(tǒng)一。同時(shí)，整體性治理致力于對(duì)治理層級(jí)、功能以及公私部門進(jìn)行整合的整體性運(yùn)作。河長(zhǎng)制主體呈現(xiàn)為垂直和水平兩個(gè)方向，垂直方向上不同層級(jí)河長(zhǎng)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系需要突破權(quán)威一言堂實(shí)現(xiàn)溝通；水平方向上河長(zhǎng)同相關(guān)責(zé)任部門之間的協(xié)作配合、合力互補(bǔ)需要規(guī)避自利心態(tài)，良好的合作必然是基于相互信任、相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上的。整體性治理理念為河長(zhǎng)制主體的關(guān)系提供方向指導(dǎo)。此外，公私部門整合運(yùn)作思維還為河長(zhǎng)制具體實(shí)踐提出了多元化主體的要求與發(fā)展方向，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)積極力量。

c. 治理手段耦合。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不斷發(fā)展是整體性治理理論產(chǎn)生的重要背景[11]。隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，信息傳播不再是以等級(jí)為依托，自上而下或自下而上的線性傳播，而是實(shí)現(xiàn)傳播途徑的多樣化，改變了政府組織的運(yùn)作模式，大幅提高了政府機(jī)構(gòu)的扁平化程度，減少了政府部門間橫向溝通與協(xié)調(diào)的成本，為政府與市民開辟了信息交流的平臺(tái)。整體性治理以信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐，主張建立以公民生活事件為出發(fā)點(diǎn)建立一站式服務(wù)。河長(zhǎng)制信息共享制度、河長(zhǎng)會(huì)議制度、工作督查制度[12]，可協(xié)調(diào)解決河湖管理保護(hù)的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，定期通報(bào)河湖管理保護(hù)情況，對(duì)河長(zhǎng)制實(shí)施情況和河長(zhǎng)履職情況進(jìn)行督察。建立河湖管理保護(hù)信息發(fā)布平臺(tái)，通過(guò)主要媒體向社會(huì)公告河長(zhǎng)名單，在河湖岸邊顯著位置豎立河長(zhǎng)公示牌，標(biāo)明河長(zhǎng)職責(zé)、河湖概況、管護(hù)目標(biāo)、監(jiān)督電話等內(nèi)容，接受社會(huì)監(jiān)督。

2 整體性治理視角下的河長(zhǎng)制及其存在問(wèn)題

整體性治理是通過(guò)制度化、經(jīng)常化和有效地跨區(qū)域合作以解決復(fù)雜而棘手的公共問(wèn)題，增進(jìn)公共價(jià)值。制度化、經(jīng)常化與有效化地合作解決問(wèn)題關(guān)鍵在于政策、規(guī)章、服務(wù)與監(jiān)督方面的一致性整合，整合工作主要分為：治理層級(jí)的整合，按地理空間大小分為全球、大洲、國(guó)家、地區(qū)與地方5個(gè)層級(jí)，可以是中央與地方的整合也可以是全球范圍內(nèi)各個(gè)國(guó)家的整合，還可以是同一層級(jí)的整合，比如地方政府內(nèi)不同部門的整合；治理功能的整合，相關(guān)部門聯(lián)合起來(lái)為實(shí)現(xiàn)某一功能或目標(biāo)，表現(xiàn)為較多的功能整合與較少的功能整合兩個(gè)維度；治理部門的整合，表現(xiàn)為公共部門、私人部門與志愿團(tuán)體之間的整合。

2.1 河長(zhǎng)制概況

河長(zhǎng)制位于整體性治理整合模型該正方體盒子的右下方(見圖1[13])。

圖1 整體性治理整合模型

河長(zhǎng)制是針對(duì)地方層級(jí)旨在落實(shí)地方保護(hù)河湖的政府責(zé)任，建立了省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系將地方不同層級(jí)相互整合。各省(自治區(qū)、直轄市)設(shè)立總河長(zhǎng)，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，管理行政區(qū)域內(nèi)的主要河湖，各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級(jí)分段設(shè)立河長(zhǎng)，由各市、縣、鄉(xiāng)黨委或政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，具體負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)流域的保護(hù)管理工作。省級(jí)河長(zhǎng)、市級(jí)河長(zhǎng)、縣級(jí)河長(zhǎng)和鄉(xiāng)級(jí)河長(zhǎng)，遵循傳統(tǒng)的官僚制權(quán)力等級(jí)，形成縱向垂直管理機(jī)構(gòu)，促進(jìn)河湖治理的地方管理范圍與權(quán)限的相互連接，實(shí)現(xiàn)河湖治理統(tǒng)一科學(xué)的規(guī)劃管理。河長(zhǎng)制實(shí)施過(guò)程中，各級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)同層級(jí)的河湖管理保護(hù)工作，清理整治突出環(huán)境問(wèn)題，協(xié)調(diào)跨區(qū)域河湖的聯(lián)合治理責(zé)任，督導(dǎo)下一級(jí)河長(zhǎng)與相關(guān)部門的目標(biāo)任務(wù)完成情況。建立河長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，響應(yīng)黨中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《全面推行河長(zhǎng)制的意見》，積極出臺(tái)河長(zhǎng)制工作實(shí)施方案，確定河長(zhǎng)制六大任務(wù)。一是加強(qiáng)水資源保護(hù)，全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，嚴(yán)守“三條紅線”；二是加強(qiáng)河湖水域岸線管理保護(hù)，嚴(yán)格水域、岸線等水生態(tài)空間管控，嚴(yán)禁侵占河道、圍墾湖泊；三是加強(qiáng)水污染防治，統(tǒng)籌水上、岸上污染治理，排查入河湖污染源，優(yōu)化入河排污口布局；四是加強(qiáng)水環(huán)境治理，保障飲用水水源安全，加大黑臭水體治理力度，實(shí)現(xiàn)河湖環(huán)境整潔優(yōu)美、水清岸綠；五是加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)，依法劃定河湖管理范圍，強(qiáng)化山水林田湖系統(tǒng)治理；六是加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊涉河湖違法行為。

河長(zhǎng)制治理功能的整合體現(xiàn)為較多的整合，水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通與住建等多部門按照職責(zé)分工，密切配合，形成合力，定期通報(bào)河道管理與保護(hù)工作情況，及時(shí)協(xié)調(diào)解決矛盾和問(wèn)題，有效整合各部門河道管理和執(zhí)法資源，共同加強(qiáng)河道管理與保護(hù)。水利部門負(fù)責(zé)牽頭編制郊區(qū)河道保護(hù)規(guī)劃，負(fù)責(zé)郊區(qū)河道日常管護(hù)工作，并開展郊區(qū)河道疏浚清淤和水利配套設(shè)施建設(shè)，以及河道岸線、堤防、水域、取排水行政管理。環(huán)保部門負(fù)責(zé)河道及周邊環(huán)境整治，組織入河污染源治理，保護(hù)河道水質(zhì)。林業(yè)部門負(fù)責(zé)加強(qiáng)河道濕地和堤防綠化管理。交通運(yùn)輸部門負(fù)責(zé)加強(qiáng)對(duì)通航河道岸線保護(hù)，嚴(yán)格船舶管理和危險(xiǎn)品管理。城管部門負(fù)責(zé)牽頭編制主城區(qū)河道保護(hù)規(guī)劃，負(fù)責(zé)主城區(qū)河道日常管護(hù)工作，并開展主城區(qū)河道疏浚清淤和水利配套設(shè)施建設(shè)，以及河道岸線、堤防、水域、取排水行政管理。

在部門整合方面，河長(zhǎng)制屬于政府內(nèi)部之間的整合，不存在同私人部門與志愿團(tuán)體的整合。縱向、橫向相關(guān)責(zé)任部門的通力協(xié)作機(jī)制[14]顯示出河長(zhǎng)制工作中政府扮演管理與實(shí)施者，統(tǒng)籌規(guī)劃河湖管理與保護(hù)，嚴(yán)格執(zhí)行任務(wù)。河長(zhǎng)制績(jī)效考評(píng)實(shí)行部門內(nèi)部考核同上一層級(jí)河長(zhǎng)考核相結(jié)合，并且各省級(jí)黨委和政府要在每年1月底前將上年度貫徹落實(shí)河長(zhǎng)制情況報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院。政府部門內(nèi)部、層級(jí)之間的考核納入各政府部門年度績(jī)效考核中，作為領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核述職的重要內(nèi)容。實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴(yán)格按照規(guī)定追究責(zé)任。

2.2 河長(zhǎng)制推進(jìn)及要求

整體性治理的運(yùn)行階段分為3個(gè)發(fā)展階段：協(xié)調(diào)、整合與逐漸緊密及相互涉入階段[15]。其中協(xié)調(diào)階段是指政策的形成與規(guī)劃；整合階段是指共同工作與明確分配權(quán)利義務(wù)；逐漸緊密及相互涉入階段則是指整體性治理正式發(fā)揮作用時(shí)，各政府組織嘗試考慮更為密切、更為深入和長(zhǎng)期合作，逐漸走向同盟或合并等，這是一種具有高度一致性與比整合更緊密的合作方式。

協(xié)調(diào)階段側(cè)重于信息溝通與消除認(rèn)知差異，促使相關(guān)主體對(duì)整體性治理?yè)碛泄沧R(shí)與認(rèn)知，確立共同意愿的政策方向，以避免碎片化或造成負(fù)面性問(wèn)題。2016年12月黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，開始在全國(guó)推進(jìn)河長(zhǎng)制，其主要背景是：(1) 無(wú)錫首創(chuàng)河長(zhǎng)制，在太湖治理中成效顯著，隨及全國(guó)多地政府開始效仿實(shí)行河長(zhǎng)制同樣取得成效，地方政府相互學(xué)習(xí)并豐富河長(zhǎng)制實(shí)踐促使地方政府突破以往分裂式管理方式，運(yùn)用整體性思維治理河湖，逐漸培育地方政府對(duì)河長(zhǎng)制的社會(huì)認(rèn)同；(2) 社會(huì)輿論的大量報(bào)道廣泛宣傳了河長(zhǎng)制，對(duì)社會(huì)公眾環(huán)境質(zhì)量要求予以回應(yīng)，緩解了公眾對(duì)河湖環(huán)境危機(jī)中政府治理失效的不滿，贏得了社會(huì)公眾對(duì)河長(zhǎng)制的認(rèn)可與支持，體現(xiàn)其解決公眾生活問(wèn)題的任務(wù)導(dǎo)向。河長(zhǎng)制的持續(xù)推進(jìn)不僅要關(guān)注地方政府相互認(rèn)同與職責(zé)意識(shí)，得到社會(huì)輿論與公眾的理解與支持，還需要注意貫通中央與地方政府的治理理念與治理權(quán)限。

整合階段重在采取實(shí)際行動(dòng)，將協(xié)調(diào)階段形成的政策規(guī)劃付諸實(shí)踐，構(gòu)建整合方案。河長(zhǎng)制工作的推進(jìn)落實(shí)依賴于現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)將河長(zhǎng)制實(shí)施方案、一河一策方案、河長(zhǎng)名單及時(shí)公開，縮減各部門各層級(jí)的行政交往成本與時(shí)間，全程監(jiān)控河長(zhǎng)制工作過(guò)程、績(jī)效考核及考察監(jiān)督。完善河長(zhǎng)制組織形式，明確各級(jí)河長(zhǎng)與河長(zhǎng)辦公室、相關(guān)部門的工作職責(zé)與主要任務(wù)，各有關(guān)部門和單位按照職責(zé)分工，協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)工作?，F(xiàn)階段河長(zhǎng)制設(shè)立只限于政府部門內(nèi)部的職能整合，難以支撐河長(zhǎng)制龐大的系統(tǒng)工程。河長(zhǎng)制整合在落實(shí)階段需注意同個(gè)人與私人部門的整合。

逐漸緊密及相互涉入階段是河長(zhǎng)制工作推進(jìn)的深化方向，超出整合階段，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制的長(zhǎng)效制度化，建立起地方政府各部門行政統(tǒng)一立場(chǎng)和長(zhǎng)期合作策略。隨著河長(zhǎng)制實(shí)施方案的頒布，建立了一系列保障措施：加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，將河長(zhǎng)制推行作為推進(jìn)生態(tài)文明的重要舉措，明確工作進(jìn)度安排，要求到2018年年底前全面建立河長(zhǎng)制。健全工作機(jī)制，建立河長(zhǎng)會(huì)議制度、信息共享制度、工作督察制度，協(xié)調(diào)解決河湖管理保護(hù)的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，定期通報(bào)河湖管理保護(hù)情況，對(duì)河長(zhǎng)制實(shí)施情況和河長(zhǎng)履職情況進(jìn)行督察。

2.3 河長(zhǎng)制實(shí)施中存在的問(wèn)題

2.3.1 層級(jí)整合落實(shí)問(wèn)責(zé)真空化

縱向垂直的四級(jí)河長(zhǎng)組織體系是將省、市、縣、鄉(xiāng)各層級(jí)政府整合起來(lái)，依據(jù)權(quán)力等級(jí)劃定權(quán)限大小與管理層級(jí)，四級(jí)河長(zhǎng)之間由下一級(jí)河長(zhǎng)將河湖治理落實(shí)開展工作匯報(bào)給上一層級(jí)河長(zhǎng)。各個(gè)層級(jí)河長(zhǎng)出于自身利益考慮而選擇隱瞞河湖治理不當(dāng)情況只上報(bào)效果良好實(shí)踐地區(qū)的河湖治理情況，于是，河湖治理工作開展落實(shí)程度難以真實(shí)體現(xiàn)，河湖治理效果難以如實(shí)反映。此外，河長(zhǎng)制績(jī)效考核遵循部門內(nèi)部考核同上一層級(jí)考核相結(jié)合的方法，考核主體為政府自身，過(guò)于單一化，忽視河湖治理結(jié)果受益者社會(huì)公眾的滿意情況、專家學(xué)者專業(yè)上科學(xué)指導(dǎo)、社會(huì)志愿組織的參與力量?？己诉^(guò)程僅限于政府內(nèi)部人員，形成“政府既是參賽選手也是裁判”的局面，考核的公平性與合理性令人質(zhì)疑?？己私Y(jié)果雖納入了領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核述職的重要內(nèi)容，但是對(duì)于考核結(jié)果實(shí)行的河長(zhǎng)懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)工作流于形式。目前獎(jiǎng)勵(lì)形式有榮譽(yù)稱號(hào)獎(jiǎng)勵(lì)、經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)[16]，但是這對(duì)于政府公務(wù)人員、領(lǐng)導(dǎo)干部而言并無(wú)太大激勵(lì)作用；懲罰內(nèi)容僅限于自然資源離任審計(jì)制、生態(tài)環(huán)境損害終生追究制。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題具有時(shí)間積累性、隱藏性，往往需要很長(zhǎng)的時(shí)間才能暴露，隱藏期遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府領(lǐng)導(dǎo)干部離任調(diào)職時(shí)期，難以在離任時(shí)發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的損害程度，懲罰機(jī)制并不能起到威懾防范作用。

2.3.2 功能整合壓力導(dǎo)向難以持久

河長(zhǎng)制強(qiáng)調(diào)水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)與交通等多個(gè)相關(guān)部門明確各自職責(zé)，溝通合作形成合力，致力于河湖綜合治理。但是，橫向的多部門協(xié)作是在地方黨委或政府主要負(fù)責(zé)人河長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌之下，這種協(xié)作很大程度上是迫于上層權(quán)力壓力，河長(zhǎng)作為地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)其下層政府人員的職務(wù)權(quán)力具有決定性作用，因此各相關(guān)部門迫于壓力必然選擇短期合作應(yīng)對(duì)。這種合作基礎(chǔ)十分薄弱，隨長(zhǎng)官意志而轉(zhuǎn)移，要求長(zhǎng)官重視且親歷督查整個(gè)過(guò)程。然而，現(xiàn)實(shí)中地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人忙于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境多項(xiàng)任務(wù)，難以保證其對(duì)河長(zhǎng)這一新職務(wù)持續(xù)的關(guān)注力與全程的參與度。河長(zhǎng)制人治色彩濃厚，河湖治理與保護(hù)成效寄托于各級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)的重視程度、其可掌控的行政資源的大小及監(jiān)督問(wèn)責(zé)力度，必然導(dǎo)致各地治水績(jī)效的不平衡與治水力度的不穩(wěn)定[17]。建立河長(zhǎng)辦公室與工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)多是應(yīng)急之舉，非長(zhǎng)久治本之治。相關(guān)法律、制度的缺乏使得河長(zhǎng)工作與協(xié)調(diào)僅是短期內(nèi)公共部門以減少其他投入為前提而集中資源力量于環(huán)境治理，一時(shí)的動(dòng)員與倡導(dǎo)并不能避免各職能部門的懈怠與重新回歸唯GDP論之路，難以帶來(lái)穩(wěn)定長(zhǎng)效的環(huán)保效果。

2.3.3 部門整合參與主體單一化

河長(zhǎng)制由地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總河長(zhǎng)，統(tǒng)籌規(guī)劃河湖治理目標(biāo)任務(wù)，負(fù)責(zé)行政區(qū)域內(nèi)的河湖管理與保護(hù)；水利部門牽頭，環(huán)保部門、農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門、交通部門等明確職責(zé)范圍內(nèi)的任務(wù)內(nèi)容，分工治理。政府在河湖治理與保護(hù)中占據(jù)主導(dǎo)地位。然而，河長(zhǎng)治水作為一項(xiàng)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單靠權(quán)力系統(tǒng)很難完全高效解決，需提高每一個(gè)社會(huì)成員環(huán)保意識(shí)與參與意識(shí)。動(dòng)員與河流朝夕相處的河邊居民成為治理的參與者，調(diào)動(dòng)他們的積極性和責(zé)任感，可以收到事半功倍的效果。專家學(xué)者的專業(yè)知識(shí)能幫助政府人員使規(guī)劃制定、制度設(shè)計(jì)、實(shí)踐操作更具有科學(xué)性、合理性。民間環(huán)保組織的積極性與作用遭到忽視，一味運(yùn)用行政手段有時(shí)可能會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效果。河長(zhǎng)的績(jī)效考核內(nèi)容、過(guò)程和問(wèn)責(zé)基本上限于行政內(nèi)部層面，社會(huì)與公眾的缺位會(huì)直接影響到績(jī)效考核與問(wèn)責(zé)的真實(shí)效果。

3 整體性治理視角下河長(zhǎng)制協(xié)調(diào)整合對(duì)策

3.1 構(gòu)建整體責(zé)任

革新政府管理理念，構(gòu)建整體性責(zé)任，將民眾切身利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)與歸宿點(diǎn)，提高公共服務(wù)質(zhì)量與水平，旨在為民謀利、為民謀事。各層級(jí)政府圍繞以民為本的整體性責(zé)任，利于河長(zhǎng)制目標(biāo)任務(wù)傳達(dá)與解讀，推動(dòng)各部門相互協(xié)作、信息共享。整體性責(zé)任主要包括以下顯性活動(dòng)：一是各級(jí)河長(zhǎng)與相關(guān)責(zé)任部門必須為其行政行為負(fù)責(zé)，層級(jí)縱向與同級(jí)橫向管理制衡保證權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一；二是建立鑒定與評(píng)估的制度化系統(tǒng)，對(duì)河湖治理工作績(jī)效與結(jié)果進(jìn)行衡量，監(jiān)督河湖治理工作；三是根據(jù)考核結(jié)果執(zhí)行名副其實(shí)的激勵(lì)懲罰機(jī)制，激勵(lì)以多層次多需求為依據(jù)，設(shè)立同薪酬、榮譽(yù)、職務(wù)相掛鉤的獎(jiǎng)勵(lì)；懲罰綜合考慮短期與長(zhǎng)期效果，短期嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，長(zhǎng)期終身問(wèn)責(zé)。

3.2 設(shè)計(jì)法律保障制度

為保證河長(zhǎng)制長(zhǎng)久、持續(xù)、穩(wěn)定的環(huán)境治理效果，需建立法規(guī)制度，為其提供制度化、常態(tài)化支撐。一是建立健全法律法規(guī)體系。(1) 要做好立法工作，將河長(zhǎng)制作為生態(tài)文明體制建設(shè)的一部分納入立法范圍，研究制定相應(yīng)的法律法規(guī)，明確管理與保護(hù)主體、客體的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，對(duì)治理原則、治理程序、治理過(guò)程、治理結(jié)果的應(yīng)用等內(nèi)容通過(guò)法律的形式固定下來(lái)，避免治理工作的隨意性與長(zhǎng)官意志性。(2) 加強(qiáng)地方法規(guī)的研究制定，根據(jù)國(guó)家層面的法律法規(guī)，制定符合本地實(shí)際的河長(zhǎng)制工作的配套法規(guī)，并嚴(yán)格遵照相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行。二是實(shí)行多樣化具體的管理機(jī)制，相繼推出河長(zhǎng)制工作方案、河長(zhǎng)會(huì)議制度、河長(zhǎng)制工作考核辦法、河長(zhǎng)制信息共享制度、河長(zhǎng)制工作督察制度。

3.3 提倡多元主體參與

河湖治理與保護(hù)是關(guān)乎每一個(gè)社會(huì)成員的要事，是一項(xiàng)巨大且復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多元主體的參與。一是建立跨部門的協(xié)同參與機(jī)制，在目標(biāo)的制定階段，決策者要密切聯(lián)系利益相關(guān)者，包括評(píng)估主體、客體、信息采集部門，特別是水利、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等部門，加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，充分協(xié)商討論，最大限度地就河長(zhǎng)制任務(wù)、目標(biāo)和戰(zhàn)略達(dá)成合理的共識(shí)。二是建立健全社會(huì)協(xié)同參與機(jī)制。(1) 在河長(zhǎng)制目標(biāo)制定中，利用專家學(xué)者專業(yè)知識(shí)科學(xué)設(shè)計(jì)，充分征求公民、企業(yè)和非政府組織的意見，鼓勵(lì)公民、企業(yè)與非政府組織積極參與，以保證各層次人員對(duì)目標(biāo)的理解和支持。(2) 在河湖治理工作的落實(shí)執(zhí)行情況與績(jī)效考評(píng)的監(jiān)督中，鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與，保證社會(huì)公眾外部力量的積極有效發(fā)揮，督促河湖治理工作真正落實(shí)。

4 結(jié) 語(yǔ)

河長(zhǎng)制是地方政府應(yīng)對(duì)惡化的水環(huán)境與水資源危機(jī)而形成的河湖治理新模式，開啟治理模式自下而上的通道，引致全國(guó)學(xué)習(xí)推廣，對(duì)河長(zhǎng)制的深入理解與分析對(duì)我國(guó)地方治理、環(huán)境保護(hù)具有重要意義。河長(zhǎng)制體現(xiàn)出了地方政府的整合、相關(guān)部門職能的較多整合與內(nèi)部各部門之間整合，具有一定優(yōu)勢(shì)。但是，河長(zhǎng)制的長(zhǎng)效性令人擔(dān)憂。為保證河長(zhǎng)制實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效穩(wěn)定的治理效果，還需深化對(duì)河長(zhǎng)制的理論剖析與實(shí)踐探索。

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