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    PPP模式中的行政法律問題研究

    2018-06-07 08:58:16徐志剛
    卷宗 2018年9期
    關(guān)鍵詞:法律規(guī)制PPP模式行政法

    徐志剛

    摘 要:進入21世紀以來,我國社會經(jīng)濟發(fā)展迅速,經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出多元化態(tài)勢。作為有效的項目推進模式,PPP模式已經(jīng)成為我國社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要模式,對經(jīng)濟發(fā)展起到了重大的促進作用。目前PPP模式尚處于初級階段,其中諸多法律關(guān)系問題亟待完善,尤其是政府、企業(yè)、社會公眾之間的法律關(guān)系始終并不明確,一旦發(fā)生爭議,社會公眾的利益無法得到最大化保障?;诖?,本文圍繞PPP模式中的行政法律問題開展研究,從行政法視角,討論PPP模式法律規(guī)制構(gòu)建。

    關(guān)鍵詞:PPP模式;行政法;法律規(guī)制

    一、PPP模式含義及法律關(guān)系

    (一)PPP模式含義

    PPP模式是政府與私人之間圍繞公共物品或服務(wù),以特許權(quán)協(xié)議的方式形成合作關(guān)系,通過簽署相應(yīng)的合同,規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù),確保合作能夠?qū)崿F(xiàn),完成相應(yīng)的合作項目。PPP模式利用特許權(quán)經(jīng)營的方式將政府責(zé)任轉(zhuǎn)移給企業(yè),形成政府與企業(yè)共享利益、共擔(dān)風(fēng)險的合作關(guān)系,PPP模式能夠減輕政府的財政負擔(dān),并且能夠減少企業(yè)的經(jīng)營阻力。

    (二)PPP模式法律關(guān)系

    PPP模式作為一種特殊的合作模式,具有較為復(fù)雜的法律關(guān)系。首先,以政府為主的公權(quán)組織和投資者之間的合作關(guān)系,2015年國家已經(jīng)明確將此種關(guān)系列為民事法律關(guān)系,但是政府在合作過程中的監(jiān)管及公權(quán)力運用仍歸屬為行政法律關(guān)系。其次,政府與私人共同出資新建經(jīng)營主體,這種關(guān)系可以視為前一種關(guān)系的延伸,仍是由民事法律進行調(diào)節(jié)。最后,政府公共權(quán)利部門與第三方運營部門之間的法律關(guān)系,比如政府監(jiān)督管理權(quán)利,PPP項目回收給政府等行為的法律關(guān)系,這些涉及行政特許經(jīng)營和行政監(jiān)管,必須由行政法律予以調(diào)整。由此可以看出,PPP模式的法律關(guān)系既包括民事法律關(guān)系,又包括行政法律關(guān)系,本文主要探究的是行政法律關(guān)系。

    二、PPP模式法律規(guī)制存在的主要問題

    (一)PPP模式法律層級較低

    從目前實際情況來看,PPP模式法律并不完善,縱觀涉及PPP模式的相關(guān)立法,均以國家部門規(guī)章和政府規(guī)章形式出現(xiàn),并不具備較高層級的法律效應(yīng)。值得注意的是,PPP模式的項目類型繁多,各自具有特點,由國家部門以規(guī)章形式予以立法可以理解,但長期缺乏上位法律,只由部門規(guī)章予以立法必然缺乏立法的系統(tǒng)性和全面性,更容易出現(xiàn)各部門規(guī)章矛盾的現(xiàn)象。因此,目前PPP模式中法律層級較低,一定程度上導(dǎo)致PPP模式下法律依據(jù)并不牢固,相應(yīng)的立法規(guī)范也存在較多問題,容易導(dǎo)致政府部門和企業(yè)之間產(chǎn)生矛盾,并且在司法實踐中難以解決。PPP模式法律規(guī)制存在的最嚴重問題就是現(xiàn)階段PPP模式立法層級較低,相應(yīng)的法律法規(guī)并不健全,因此PPP模式容易產(chǎn)生矛盾。

    (二)PPP模式相關(guān)立法不完善

    PPP模式由來已久,直至2015年財政部門才頒布《PPP項目合同指南》,明確規(guī)定了PPP模式屬于政府向社會資本采購的公共服務(wù)民事法律行為,由民事法律關(guān)系予以調(diào)整。但是,政府仍是該合作項目的監(jiān)督管理者,其與社會資本之間仍存在行政法律關(guān)系。筆者認為,政府與社會資本既存在民事法律關(guān)系,又存在行政法律關(guān)系。根據(jù)《PPP項目合同指南》要求,合作雙方應(yīng)出于平等自愿,一旦雙方之間產(chǎn)生爭議,應(yīng)適用民事訴訟程序,此項規(guī)定顯然無視PPP模式中的行政法律關(guān)系,鑒于政府地位具有特殊性,利用民事法律關(guān)系調(diào)整政府和社會資本的行為顯然并不合適。一旦政府和社會資本產(chǎn)生矛盾,政府的地位就會影響民事法律關(guān)系的公正性,甚至?xí)?dǎo)致行政公權(quán)力凌駕于司法審判之上,因此,目前相關(guān)部門出臺的涉及PPP模式的立法并不完善,民事法律關(guān)系并不能完全解決政府和社會資本的矛盾。

    (三)PPP模式法律救濟缺位

    PPP模式法律救濟在《PPP項目合同指南》中已經(jīng)有所體現(xiàn),該規(guī)定將PPP模式法律救濟適用于民事訴訟救濟制度,但事實上,民事訴訟制度并不能很好地救濟PPP模式中存在的爭議。一方面,PPP模式民事訴訟救濟無法保障平等。實踐中政府和企業(yè)之間的地位并不平等,企業(yè)往往不敢對政府提起訴訟,在合作過程中始終處于弱勢地位,民事法律關(guān)系無法更好地保障企業(yè)合法訴求。另一方面,政府兼具合作者、管理者、經(jīng)營者三重身份,一旦在合作過程中出現(xiàn)糾紛,往往以行政命令的方式解決糾紛,這就導(dǎo)致政府既是“當(dāng)事人”,又是“裁判者”,政府在涉及自身利益的前提下,往往發(fā)布有利于自身的行政命令。因此,目前PPP模式法律規(guī)制存在的主要問題就是救濟缺位。

    三、從行政法視角構(gòu)建PPP模式法律規(guī)制

    (一)構(gòu)建以行政服務(wù)為核心的新行政法

    自黨的十八屆三中全會開始,我國對市場資源配置十分關(guān)注,強調(diào)政府要轉(zhuǎn)變職能,要簡政放權(quán),要從“管理型”政府向“服務(wù)型”政府過渡,要將政府工作的重點落實到公共服務(wù)之中。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變,傳統(tǒng)行政法的相關(guān)要求已經(jīng)偏離現(xiàn)實,應(yīng)基于政府轉(zhuǎn)型對行政法相關(guān)內(nèi)容進行修繕,完善行政法的相關(guān)規(guī)定,構(gòu)建以行政服務(wù)為核心的新行政法?,F(xiàn)階段PPP模式大量出現(xiàn),其中產(chǎn)生的矛盾不占少數(shù),我國應(yīng)借鑒先進國家作法,把PPP模式中涉及的法律問題納入到新行政法體系之中,讓政府更多地承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任,避免在與企業(yè)合作中產(chǎn)生民事法律關(guān)系。

    (二)充分展現(xiàn)PPP模式中行政法律價值

    PPP模式中政府需要對公共物品或服務(wù)的質(zhì)量、安全予以保證,并且要為企業(yè)運營行為提供擔(dān)保,確保PPP模式下合作的公共物品或服務(wù)能夠滿足公眾需求,讓公共利益能夠得到最大化的保障。但是,目前關(guān)于PPP模式的相關(guān)規(guī)章要求,并沒有對政府的監(jiān)管責(zé)任進行進一步明確,政府在履行監(jiān)管責(zé)任時難免出現(xiàn)懈怠,一旦PPP模式下的項目對社會公眾利益造成侵犯,社會公眾只能以民事法律關(guān)系對相關(guān)企業(yè)提出訴求,并無法對政府部門提出訴求,限制了社會公眾的權(quán)利。從行政法視角,PPP模式法律規(guī)制應(yīng)體現(xiàn)行政法律價值,突出政府責(zé)任,并在司法救濟中增加社會公眾對政府部門的追責(zé),政府部門只有承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,才能更好地履行監(jiān)督和管理義務(wù),更加充分地維護社會公眾利益。

    (三)強調(diào)行政法律對公共利益的維護

    PPP模式存在的根本意義在于更好地提供公共物品或服務(wù),最大限度滿足社會公眾利益。政府不應(yīng)站在社會公眾的對立面,而是應(yīng)與社會公眾利益一致,對PPP模式中的項目進行監(jiān)督和管理,這才能體現(xiàn)出PPP模式的優(yōu)勢所在?,F(xiàn)階段《PPP項目合同指南》中涉及社會公眾利益維護的內(nèi)容相對單薄,并沒有強調(diào)和突出政府對社會公眾利益維護的態(tài)度。只有賦予政府相應(yīng)的責(zé)任,讓政府代表社會公眾,利用行政法律維系政府和社會公眾之間的關(guān)系,才能讓社會公眾利益得到充分保障。歸根結(jié)底,政府創(chuàng)設(shè)PPP模式的目的是讓公共利益最大化,一旦PPP模式項目與社會公眾利益相悖,社會公眾不僅能夠向企業(yè)提出民事訴訟,更應(yīng)允許社會公眾向政府提供行政訴訟,借助雙軌道保障社會公眾利益,才能讓社會公眾利益最大化。

    四、結(jié)論

    PPP模式中蘊含復(fù)雜的法律關(guān)系,只有理清這些法律關(guān)系,讓民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系共同發(fā)揮作用,調(diào)節(jié)政府、企業(yè)、社會公眾的利益,PPP模式才能在中國走得更遠。在未來的發(fā)展過程中,從行政法視角,PPP模式法律規(guī)制構(gòu)建應(yīng)構(gòu)建以行政服務(wù)為核心的新行政法,并充分展現(xiàn)PPP模式中行政法律價值,強調(diào)行政法律對公共利益的維護,確保PPP模式能夠在社會經(jīng)濟發(fā)展中貢獻出更多的力量。

    參考文獻

    [1]周易.中國PPP模式中的行政法律問題研究[J].法制與社會,2017(12):71-72.

    [2]喻文光.PPP規(guī)制中的立法問題研究——基于法政策學(xué)的視角[J].當(dāng)代法學(xué),2016(02):41.

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