淺議行政壟斷的法律規(guī)制

摘 要 隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的逐漸完善，我國的行政壟斷行為也愈演愈烈。但是我國的法律對行政壟斷行為規(guī)制還不夠完備，因此完善對行政壟斷的法律規(guī)制迫在眉睫。

關鍵詞 行政壟斷 規(guī)制 訴訟

作者簡介：秦曉玉，西南科技大學碩士研究生。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.166

一、問題引入

2014年4月，由廣東省教育廳主辦，廣州城建職業(yè)學院承辦，第三人廣聯(lián)達公司協(xié)辦的“2014全國職業(yè)院校技能大賽”省級比賽結(jié)束后，廣東省教育廳因為指定在賽項中獨家使用北京廣聯(lián)達公司的軟件，而被北京這家公司的競爭對手——深圳斯維爾公司起訴到廣東省中級人民法院，理由是廣東省教育廳違反了反壟斷法的規(guī)定，構(gòu)成行政壟斷。法院認為，被訴的行政行為符合法律關于行政機關濫用行政權力排除、限制競爭行為的規(guī)定，于是判決確認廣東省教育廳的行為違法。省教育廳、廣聯(lián)達公司不服一審判決，以原審判決認定省教育廳構(gòu)成行政壟斷行為屬認定事實及適用法律錯誤等為由向廣東省高級人民法院提起上訴。廣東省高級人民法院依法組成合議庭公開審理本案，最終決定維持一審原判。

自2007年我國在《反壟斷法》中確認行政壟斷以來，斯維爾公司訴廣東省教育廳濫用行政權力排斥和限制競爭行政糾紛案件是我國首例關于行政壟斷的訴訟案件。為何在反壟斷法實施近7年期間，法院沒有審理過任何一件關于行政壟斷的案件。此間原因，筆者認為跟我國獨立的反壟斷調(diào)查機關的缺乏，壟斷行為的責任設置不健全和法律救濟途徑太少有直接的關聯(lián)。雖然國家發(fā)展改革委員會召開了會議要求行政壟斷執(zhí)法提速，但是行政壟斷的現(xiàn)象仍屢禁不止，因此我國的《反壟斷法》并沒有完全遏制行政壟斷行為，解決行政壟斷問題迫在眉睫。

二、我國行政壟斷的立法現(xiàn)狀及不足

（一）我國行政壟斷的立法現(xiàn)狀

武漢大學法學院漆多俊教授認為：“行政壟斷限制和排斥競爭，造成的影響和危害甚至超過單純的經(jīng)濟壟斷，因此一些國家亦將其納入反壟斷法予以規(guī)制 ”隨著經(jīng)濟體制的改革發(fā)展，我國也注意到行政壟斷的競爭排斥對經(jīng)濟的重大危害，因此出臺過很多的規(guī)范性文件對行政壟斷行為進行規(guī)制，例如《關于黨政機關與所辦經(jīng)濟實體脫鉤的規(guī)定》、《價格法》和《招標投標法》等。而2008年我國生效實施的《反壟斷法》標志著反行政壟斷進入了一個全新的進程。但是《反壟斷法》并沒有對行政壟斷的內(nèi)涵和外延做出明確的界定，該法的第32-37條對行政壟斷的表現(xiàn)方式進行了列舉式的規(guī)定，在第51條規(guī)定了實施行政壟斷行為的法律責任?！斗磯艛喾ā房倓t中的第7-10條也與行政壟斷有關。

（二）關于我國行政壟斷規(guī)制的不足

1.缺乏獨立的監(jiān)督執(zhí)法機關

我國的反壟斷執(zhí)法采取的是國家工商總局、國家發(fā)展和改革委員會、商務部平行并存執(zhí)法的模式。 從形式上看，三家執(zhí)法單位分工明確，但實際上，許多壟斷行為并非單一的一種行為，而是壟斷行為的結(jié)合。例如，一個案件中既存在價格壟斷又存在非價格壟斷行為，似乎應該由國家發(fā)改委和國家工商管理總局共同處理，但兩家機關共同處理一個案件不僅沖突在所難免，還會浪費執(zhí)法資源。雖然我國的《反壟斷法》中規(guī)定了反壟斷委員會負責組織、協(xié)調(diào)和指導反壟斷工作，但是這并不是反壟斷的執(zhí)法機關，對反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的職責和權限以及人員設置更沒有具體明確的規(guī)定。上述斯維爾訴廣東省教育廳案件中，由于我國缺乏獨立的壟斷監(jiān)督執(zhí)法機關，所以行政壟斷的調(diào)查是由斯維爾公司自己進行的，調(diào)查結(jié)果不僅沒有得到法院的信任，并且調(diào)查產(chǎn)生的相關費用也沒有得到法院的支持。

2.法律責任的設置不健全

斯維爾公司訴省教育廳的行政壟斷案件中，法院只是依據(jù)《行政訴訟法》做出了確認行為違法判決，只負擔行政法上的責任，但是由于廣東省教育廳的行政壟斷行為對斯維爾公司以及對參賽消費者造成的直接經(jīng)濟損失由誰承擔呢？廣東省教育廳并沒有負擔與其損害行為相應的法律責任。依據(jù)我國的《反壟斷法》第51條對違法實施行政壟斷行為規(guī)定，對違法實施行政壟斷行為的行政機關或者授權組織由上級機關責令改正，對直接負責的主管人員和其他人員給予處分，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)只能夠向有關的上機機關提出處理建議?！斗磯艛喾ā芬矝]有對于行政壟斷行為造成經(jīng)濟損失如何承擔進行規(guī)定。行政壟斷行為是對市場經(jīng)濟損害最大和對競爭危害最嚴重的行為，但是最終受到的懲罰只是由上級機關責令改正或者給予相關人員行政處分，責任和罪過嚴重不想當。由此可見，我國的反壟斷法對法律責任的設置不夠全面和嚴格，起不到足夠的震懾和懲戒。

3.受害方的法律救濟不足

對于因違法行政壟斷行為而受到損失的經(jīng)營者和消費者來說，通過何種渠道來維護自己的合法權益，現(xiàn)有的法律都沒有明確的規(guī)定。只能通過向上級行政機關檢舉、控告或者信訪的方式提起監(jiān)督程序，或者借助新聞媒體的輿論力量進行披露。但是這些方式對于經(jīng)營者和消費者的救濟是如此微弱的，遠不足以保護他們的合法權益。此次，通過司法程序解決的斯維爾科技公司訴廣東省教育廳的案件雖是一大突破，但也只是判定廣東省教育廳的行政行為違法，這對斯維爾公司并非一個完滿的答復。

三、對行政壟斷的法律規(guī)制的建議

（一）建立獨立的、權威的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)

理論界的學者王曄林、王先林和李國海等人認為，反壟斷法機關應該從人事、財政上保持相對于政府的獨立性。我國的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)是由國家工商總局、國家發(fā)展和改革委員會和商務部三個部門組成，這些機構(gòu)在實際的反壟斷行為調(diào)查中往往牽扯著部門利益，最終可能造成各部門爭相執(zhí)法或者對于壟斷行為無人管理的局面。因此，筆者對于構(gòu)建獨立的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)有如下幾點建議：

1.反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可設置為國務院垂直管理、財政獨立的行政機構(gòu)，如海關和國稅等機構(gòu)

在級別設置上可分為三級，中央一級負責辦理全國范圍內(nèi)或者跨省市的行政壟斷案件，省級負責省內(nèi)的行政壟斷案件，地市一級的負責在本市區(qū)、縣的行政壟斷案件。

2.賦予反壟斷執(zhí)法機關準立法權

反壟斷執(zhí)法機構(gòu)是專門處理這類案件的，有著足夠的專業(yè)知識和豐富的經(jīng)驗，若授予其準立法權，使反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在反壟斷法規(guī)定的范圍內(nèi)制定相應的細則。那么，我國的《反壟斷法》將更具靈活性和普適性。

3.反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的人員為有經(jīng)濟學、法學理論知識和實際工作的經(jīng)驗的5人或7人的專職人員

國務院反壟斷委員會專家咨詢組成人員、上海交通大學凱原法學院常務副院長王先林教授認為，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可由5-7名委員（單數(shù)）組成，其中主任委員1人，副主任委員1-2名，為保證真正的超脫性，不允許他們在任何其他政府或企業(yè)、企業(yè)性團體中兼職，并且這些人的任職條件應包括具有經(jīng)濟學、法學理論知識和實際工作經(jīng)驗。美國在其《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》中也規(guī)定：“委員不得從事其他實業(yè)，休假或其他職業(yè)?！?/p>

（二）構(gòu)建完善的行政壟斷責任體系

《反壟斷法》第51條 對于行政壟斷的法律責任只規(guī)定了行政責任，該責任過于簡單，缺乏制裁性，起不到本應有的制裁和威懾效果。所以，筆者建議從以下幾個方面對行政壟斷進行法律規(guī)制。

1.行政責任

對于輕微的行政壟斷行為并且沒有造成嚴重的后果，可以對行政機關的負責人進行約談要求其停止違法行為。若行政行為已經(jīng)嚴重妨礙到市場秩序，則對相應的機關和組織行雙罰制 ，一方面是對機關和人員都要給予處分，另一方面對其還要根據(jù)損失進行經(jīng)濟制裁，針對不同情況進行相應的罰款上繳國庫。

2.民事責任

行政機關和授權的組織實施違法的行政壟斷行為，給有關的企業(yè)和消費者造成損害的，應該承擔經(jīng)濟賠償?shù)拿袷仑熑?。如果有第三方企業(yè)因為行政壟斷行為收益的，應該將其收益全部返還給受損害的企業(yè)。

3.刑事責任

可以參考我國的《刑法》中的單位犯罪處罰，把行政壟斷中極其嚴重的行為上升為犯罪行為。這樣做不僅能對犯罪分子起到較強的震懾和警示作用，還能夠保證社會主義市場經(jīng)濟秩序的良好運行。

（三）健全行政壟斷的救濟途徑

1.完善我國的《反壟斷法》，建立行政壟斷的基本救濟途徑

我們可以賦予反壟斷法執(zhí)法機構(gòu)行政處罰權，改變過去行政壟斷行為只在行政體制內(nèi)處罰的模式，因為這種處罰得不到外界的監(jiān)督，容易使上級機關怠于履行職責。如果賦予反壟斷執(zhí)法機關行政處罰權，那么行政相對人對于反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的處罰不服的，還可以申請行政復議，或者根據(jù)《行政訴訟法》直接提起行政訴訟。

2.進一步完善《國家賠償法》

我們可以在《國家賠償法》中規(guī)定，行政壟斷行為的受害人有權取得國家賠償?shù)臋嗬?。實施行政壟斷行為的機關和組織，應該對其錯誤行為而導致的損害賠償，否則就等于在無形中縱容了行政壟斷的發(fā)生。

注釋：

http：//tingshen.court.gov.cn/live/29118.

漆多俊.經(jīng)濟法基礎理論（第五版）.法律出版社.2017.246.

國家發(fā)展和改革委員會負責“依法查處價格違法行為和價格壟斷行為”；商務部負責“經(jīng)營者集中的反壟斷審查工作，并承擔國務院反壟斷委員會的具體工作”；國家工商行政管理總局“負責壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排斥限制競爭方面的反壟斷執(zhí)法工作?！?/p>

根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》第51條規(guī)定：“行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以向有關上級機關提出依法處理的建議?！?由此可見，如果有違法的行政壟斷行為也只是由其上級機關自己處理。

郭淑娟.行政壟斷法律規(guī)制研究.河南師范大學.2010.48.

參考文獻：

[1]楊勇.行政壟斷的法律規(guī)制問題研究.山西大學.2006.

[2]胡光志、王波.行政壟斷及反行政壟斷法的經(jīng)濟學分析.中國法學.2004（4）.

[3]許光耀.限定交易行為的反壟斷法分析方法.經(jīng)濟法研究.2017（1）.