論我國應(yīng)加快質(zhì)量提升立法

文/ 朱作鑫

質(zhì)量是企業(yè)生存與發(fā)展之本，也是國家核心競爭力的重要組成部分。近年來，隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，支持我國經(jīng)濟增長的傳統(tǒng)優(yōu)勢正在減弱，新技術(shù)、新產(chǎn)品、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮，成為經(jīng)濟發(fā)展的新引擎，而質(zhì)量提升作為新一輪產(chǎn)業(yè)變革的重要驅(qū)動力，在推動社會生產(chǎn)力整體躍升過程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。黨和國家歷來重視質(zhì)量工作，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央更是高度重視質(zhì)量戰(zhàn)略，提出要“切實把推動發(fā)展的立足點轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來”，“以提升發(fā)展質(zhì)量和效益為中心”，要“推動中國制造向中國創(chuàng)造轉(zhuǎn)變、中國速度向中國質(zhì)量轉(zhuǎn)變、中國產(chǎn)品向中國品牌轉(zhuǎn)變”。習近平總書記在黨的十九大上所作的報告中更是多次提及“質(zhì)量”，強調(diào)“必須堅持質(zhì)量第一……把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向……建設(shè)質(zhì)量強國……”。法治作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式，在質(zhì)量提升過程中發(fā)揮重要的促進和保障作用。筆者在此不揣冒昧，試圖以我國有關(guān)質(zhì)量提升方面的法律淵源、有關(guān)質(zhì)量發(fā)達國家的立法為基礎(chǔ)，分析當前我國質(zhì)量提升立法不足之處，進而就我國質(zhì)量提升立法提出具體建議，以期對落實黨的十九大精神和開展相關(guān)工作有所裨益。

我國現(xiàn)行有關(guān)質(zhì)量提升法律淵源

法律淵源，是指法的各種具體表現(xiàn)形式，主要是由不同國家機關(guān)制定或者認可的，具有不同法律效力或者法律地位的各種類別的規(guī)范性法律文件的總稱。我國現(xiàn)行有關(guān)質(zhì)量提升方面的法律淵源主要如下：

1.全國人大及其常委會出臺的法律

主要包括《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》《中華人民共和國食品安全法》等法律。其中，《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》作為產(chǎn)品質(zhì)量領(lǐng)域的基本法，對產(chǎn)品質(zhì)量提升作了明確規(guī)定，“國家鼓勵推行科學的質(zhì)量管理方法，采用先進的科學技術(shù)，鼓勵企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量達到并且超過行業(yè)標準、國家標準和國際標準。對產(chǎn)品質(zhì)量管理先進和產(chǎn)品質(zhì)量達到國際先進水平、成績顯著的單位和個人，給予獎勵”（第六條）。“各級人民政府應(yīng)當把提高產(chǎn)品質(zhì)量納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，加強對產(chǎn)品質(zhì)量工作的統(tǒng)籌規(guī)劃和組織領(lǐng)導，引導、督促生產(chǎn)者、銷售者加強產(chǎn)品質(zhì)量管理，提高產(chǎn)品質(zhì)量”（第七條）。《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第八條對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升作了專門規(guī)定，“國家引導、推廣農(nóng)產(chǎn)品標準化生產(chǎn)，鼓勵和支持生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品”（第八條）。此外，《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》《中華人民共和國食品安全法》等法律分別對特種設(shè)備（如電梯）、食品等行業(yè)的質(zhì)量提升作了原則性規(guī)定。

2.國務(wù)院制定的行政法規(guī)

主要有《工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責任條例》《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理條例》《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督試行辦法》《中華人民共和國食品安全法實施條例》《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》等。這些行政法規(guī)大部分是為了貫徹執(zhí)行《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國食品安全法》等上位法而出臺的配套規(guī)定。

3.國務(wù)院及其所屬部門發(fā)布的有關(guān)質(zhì)量提升的規(guī)范性文件

除上述法律、行政法規(guī)外，國務(wù)院及其所屬部門在職責范圍內(nèi)，就質(zhì)量提升工作發(fā)布了一系列規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件對質(zhì)量提升的目標、途徑、體制機制、保障措施等提出明確具體的要求，具有一定的約束力，對有關(guān)部門、行業(yè)和企業(yè)在實際工作中起到指引規(guī)范作用，也屬于法律淵源之一。這些規(guī)范性文件中比較重要的有《質(zhì)量振興綱要（1996年—2010年）》《質(zhì)量發(fā)展綱要（2011—2020年）》《貫徹實施質(zhì)量發(fā)展綱要行動計劃》（2012—2016年）《消費品標準和質(zhì)量提升規(guī)劃（2016—2020年）》《質(zhì)檢總局關(guān)于深入開展產(chǎn)品質(zhì)量提升工作的指導意見》等。

國外有關(guān)質(zhì)量提升的規(guī)制情況

從美、日、歐等發(fā)達國家和地區(qū)的情況來看，這些國家都比較注重通過政策法律措施來提升質(zhì)量，構(gòu)建起一整套質(zhì)量保障政策法規(guī)體系，為本國產(chǎn)業(yè)保持強勁國際競爭力提供有力保障。

1.日本

20世紀60年代提出質(zhì)量救國戰(zhàn)略，先后制定出臺了《住宅質(zhì)量確保促進法》《生產(chǎn)基礎(chǔ)技術(shù)促進基本法》等法律。

2.歐盟

1995年專門制定了《歐洲質(zhì)量促進政策》，主要內(nèi)容為質(zhì)量促進的倡導，對歐洲的質(zhì)量發(fā)展進行積極的引導。

3.美國

特別是因20世紀中后期面臨德、日等國的激烈競爭，由于本國產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量低下，導致生產(chǎn)率增長不如競爭對手、國家缺乏總體競爭力等問題不斷顯現(xiàn)，痛定思痛之下，美國參眾兩院于上個世紀末通過了《1987年馬爾克姆?波多里奇國家質(zhì)量改進法》，以聯(lián)邦法律的形式對質(zhì)量提升作出專門規(guī)定。

我國現(xiàn)行質(zhì)量提升法律制度之不足

經(jīng)梳理分析前述法律淵源的具體規(guī)定，當前我國質(zhì)量提升有關(guān)法律制度從外在形式、立法理念到實質(zhì)內(nèi)容等方面都存在不足，已不能完全滿足我國質(zhì)量提升工作的實際需要，具體表現(xiàn)為:

1.從立法形式上看

目前，立法碎片化現(xiàn)象嚴重，雖然我國已出臺了一些有關(guān)質(zhì)量提升的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，但是，尚未出臺類似美國《1987年馬爾克姆?波多里奇國家質(zhì)量改進法》那種統(tǒng)領(lǐng)性的質(zhì)量提升基本法，在立法形式上顯得較為分散，不同法律對于類似的事項規(guī)定并不一致甚至可能互相抵牾，既不利于構(gòu)建完整的質(zhì)量提升法律體系，也影響了相關(guān)法律的權(quán)威性和執(zhí)行力。

2.從立法理念上看

現(xiàn)行涉及質(zhì)量提升的法律法規(guī)大多數(shù)是上個世紀八九十年代和本世紀初制定的，在當時的立法背景和經(jīng)濟社會大環(huán)境下，立法理念更多的是強調(diào)治理、整頓和從嚴監(jiān)管，然而隨著全面深化改革戰(zhàn)略布局的提出，行政管理體制和經(jīng)濟體制改革的不斷深化，以治理整頓為中心的立法理念已不能完全符合當前簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的新形勢新要求，需要根據(jù)“放管服”改革精神對滯后的立法理念作出相應(yīng)調(diào)整，在質(zhì)量提升領(lǐng)域的立法中更多地體現(xiàn)出鼓勵、支持、引導和規(guī)范相結(jié)合的立法理念。

3.從立法的內(nèi)容來看

現(xiàn)行有關(guān)質(zhì)量提升法律制度的實質(zhì)內(nèi)容較為單一。

①調(diào)整范圍方面

現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定主要針對工業(yè)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品和食品質(zhì)量，對于服務(wù)業(yè)、社會事業(yè)等領(lǐng)域沒有涉及，調(diào)整范圍顯然過窄。

②適用主體上方面

對企業(yè)規(guī)定得多，對企業(yè)以外的其他質(zhì)量提升主體缺少規(guī)定，既不利于充分發(fā)揮企業(yè)活力，也不利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方開展質(zhì)量提升工作。

對我國質(zhì)量提升立法之初步建議

綜上所述，由于我國現(xiàn)行質(zhì)量提升法治建設(shè)存在明顯不足，在一定程度上影響了我國質(zhì)量提升工作，不利于提高我國產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量乃至國家整體競爭力。因此，有必要根據(jù)當前我國質(zhì)量提升立法基礎(chǔ)和實際工作情況，參考借鑒國外成熟先進的立法例，以問題為導向，研究制定專門的質(zhì)量提升基本法——質(zhì)量促進法，對質(zhì)量提升的基本原則和主要制度作出統(tǒng)一規(guī)定。

1.關(guān)于質(zhì)量促進法的基本原則

質(zhì)量促進法的基本原則是指在質(zhì)量提升活動中必須始終遵循的準則，作為立法理念在法律文本中的集中體現(xiàn)，對提高質(zhì)量促進法立法質(zhì)量和構(gòu)建完善的質(zhì)量提升法律制度具有重要意義。具體如下：

①國家主導與社會共治相結(jié)合原則

一方面，開展質(zhì)量提升行動是黨中央、國務(wù)院部署的重要工作，作為質(zhì)量提升基本法，質(zhì)量促進法是經(jīng)濟新常態(tài)下做好質(zhì)量工作、建設(shè)質(zhì)量強國的基本遵循和行為規(guī)范，首先必須反映黨和國家意志。鑒于現(xiàn)階段我國質(zhì)量基礎(chǔ)還比較薄弱，要做到全社會的質(zhì)量提升離不開國家的大力提倡、引導、服務(wù)、規(guī)范和管理，各級政府及有關(guān)主管部門在質(zhì)量提升行動中承擔了法規(guī)起草、規(guī)劃制定、服務(wù)保障、監(jiān)督管理等諸多具體職責，對于全社會的質(zhì)量提升起到了極為重要的主導作用。從美、日、歐等國家和地區(qū)的質(zhì)量提升實踐來看，其同樣注重在質(zhì)量提升中發(fā)揮國家主導作用，并在立法中予以體現(xiàn)。

另一方面，質(zhì)量促進不僅是一種國家行為，還需要企業(yè)、消費者等市場主體參與其中，無論是對具體微觀產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量的促進，還是對宏觀經(jīng)濟增長質(zhì)量的促進，最終都要依靠企業(yè)、消費者等市場主體的共同努力來實現(xiàn)。離開了企業(yè)、消費者等市場主體，質(zhì)量提升就是無源之水、無本之木，而如何設(shè)計具體法律制度，以激發(fā)市場主體參與質(zhì)量提升行動的積極性并發(fā)揮各自作用，已成為質(zhì)量促進法所必須面對和解決的問題。可以說，國家主導保障質(zhì)量提升不偏離正確方向，社會共治能為質(zhì)量提升夯實基礎(chǔ)。據(jù)此，在質(zhì)量促進法中應(yīng)規(guī)定：國家實行質(zhì)量強國戰(zhàn)略，組織和開展質(zhì)量提升行動，充分發(fā)揮國家在質(zhì)量提升中的主導作用；國家鼓勵企業(yè)、消費者等市場主體在質(zhì)量提升行動中發(fā)揮積極作用。

②支持、引導、服務(wù)與規(guī)范并重原則

質(zhì)量提升與科學發(fā)展、技術(shù)進步、人員素質(zhì)、經(jīng)濟狀況等因素密切相關(guān)，是復雜的系統(tǒng)工程，質(zhì)量提升離不開良好的法治、人文、科技等環(huán)境。雖然改革開放以來我國全民質(zhì)量意識不斷提高，質(zhì)量提升的社會環(huán)境逐步改善，但仍存在質(zhì)量總體水平不夠高、質(zhì)量技術(shù)基礎(chǔ)不夠強、質(zhì)量提升的局部環(huán)境不夠好等突出問題，既難以滿足人民群眾日益增長的質(zhì)量需求，也與當前我國正在持續(xù)深入推進的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和“放管服”改革精神不一致。對此，有必要將支持、引導、服務(wù)與規(guī)范并重原則確立為質(zhì)量促進法的基本原則，規(guī)定：國家對質(zhì)量工作實行積極支持、加強引導、完善服務(wù)、依法規(guī)范的方針，為質(zhì)量提升創(chuàng)造有利的環(huán)境。通過立法確立這一基本原則，以法律形式提升全社會對質(zhì)量的認識水平與重視程度，提供質(zhì)量工作必需的資金、人員、技術(shù)等支持，引導以企業(yè)為主的市場主體積極提升產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量，完善行政機關(guān)對企業(yè)、消費者等市場主體所需要的質(zhì)量公共服務(wù)。

此外，在行政機關(guān)落實好“放管服”改革精神，形成質(zhì)量提升的環(huán)境和機制的同時，還要進一步規(guī)范企業(yè)等市場主體行為，推動其履行社會責任。

③協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則

質(zhì)量促進法應(yīng)當堅持協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則，即要處理好與質(zhì)量領(lǐng)域其他法律的關(guān)系。如前所述，當前質(zhì)量領(lǐng)域雖然沒有出臺統(tǒng)一的質(zhì)量提升基本法，但在一些單行法律中已出現(xiàn)了涉及特定領(lǐng)域質(zhì)量提升的具體條款。為確保中國特色社會主義法律體系的完整統(tǒng)一，質(zhì)量促進法立法時應(yīng)當統(tǒng)籌考慮現(xiàn)行有關(guān)法律的相關(guān)規(guī)定，做到與這些法律的基本原則和主要制度銜接一致，避免發(fā)生新舊法律之間的不一致或者沖突，以及可能因此對相關(guān)工作造成的不利影響。據(jù)此，可在質(zhì)量促進法中明確規(guī)定：各級人民政府及有關(guān)主管部門，企業(yè)、消費者等市場主體依照本法開展質(zhì)量提升工作，不影響其依照其他法律、法規(guī)應(yīng)當履行的質(zhì)量責任。

2.關(guān)于質(zhì)量促進法的主要制度

制定質(zhì)量促進法的關(guān)鍵在于立足我國當前質(zhì)量提升工作實際，以問題為導向，在前述基本原則的指引下，集中整合涉及質(zhì)量提升的各類法律淵源，查缺補漏，進一步完善相關(guān)法律規(guī)定。特別是近年來出臺的關(guān)于質(zhì)量提升工作的規(guī)范性文件，這些文件對質(zhì)量提升工作作出短、中、長期的部署，確定了一系列政策措施。因此，在設(shè)計質(zhì)量促進法主要制度時，亦應(yīng)注意將這些政策措施法制化，以法律的形式賦予其強制執(zhí)行力。主要制度設(shè)計如下：

①擴大調(diào)整范圍與適用主體

如前所述，現(xiàn)行有關(guān)質(zhì)量提升的法律法規(guī)主要集中于工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品領(lǐng)域，且基本上是針對企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量所作出的規(guī)定。隨著我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展水平不斷提高，質(zhì)量的外延早已不局限于工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，逐漸擴展到服務(wù)業(yè)、社會事業(yè)等諸多領(lǐng)域。參與主體也不僅是企業(yè)，政府與企業(yè)、消費者等各方均參與其中、各司其職，共同實現(xiàn)質(zhì)量強國戰(zhàn)略。從質(zhì)量發(fā)達國家的立法例和實踐經(jīng)驗來看，國外相關(guān)法律制度的適用范圍均覆蓋國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的各領(lǐng)域，并將政府部門、企業(yè)等納入調(diào)整主體范疇?？梢姡覈馁|(zhì)量促進法也有必要根據(jù)當前實際情況，進一步擴大適用范圍與調(diào)整主體，明確規(guī)定國家在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、社會事業(yè)以及公共服務(wù)等領(lǐng)域開展質(zhì)量提升行動；同時應(yīng)規(guī)定各級人民政府及有關(guān)主管部門，與企業(yè)、消費者等市場主體都是質(zhì)量提升主體。各級人民政府要加強對質(zhì)量提升工作的組織領(lǐng)導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，結(jié)合實際明確有關(guān)主管部門職責；企業(yè)、消費者等市場主體根據(jù)各自實際情況，依法參與質(zhì)量提升工作。

需要注意的是，行政機關(guān)作為質(zhì)量促進法的適用主體，在實踐中具有雙重身份屬性：一方面，行政機關(guān)具有市場監(jiān)管、制定公共政策等行政管理職責，在質(zhì)量工作中處于主導地位，履行監(jiān)管職責；另一方面，行政機關(guān)作為公共服務(wù)的提供者，也應(yīng)當按照質(zhì)量促進法規(guī)定，努力提高自身提供公共服務(wù)的質(zhì)量，優(yōu)化服務(wù)，并依法接受監(jiān)督。

②明確激勵機制

質(zhì)量提升離不開全社會的共同努力。為了進一步提升全民質(zhì)量意識，積極推動質(zhì)量技術(shù)創(chuàng)新，營造質(zhì)量提升的優(yōu)越環(huán)境，增強中國企業(yè)、行業(yè)乃至國家的競爭力，可以考慮借鑒美國《1987年馬爾克姆?波多里奇國家質(zhì)量改進法》建立“國家質(zhì)量獎”的做法，在質(zhì)量促進法中也規(guī)定相應(yīng)的激勵機制。

③規(guī)定具體措施

除了部分法律、行政法規(guī)對質(zhì)量提升作了相應(yīng)規(guī)定，需要在質(zhì)量促進法中予以吸收外，近年來國家在質(zhì)量規(guī)劃、資金支持、技術(shù)創(chuàng)新、能力提升、中介服務(wù)等方面從政策層面作了具體規(guī)定，起草質(zhì)量促進法時，應(yīng)當注意將已被實踐證明行之有效的政策通過立法方式予以固化。

在質(zhì)量規(guī)劃方面，發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，科學合理地確定質(zhì)量發(fā)展目標，并將其納入本級國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃。在財稅方面，加強資金支持。在技術(shù)創(chuàng)新方面，推動質(zhì)量技術(shù)創(chuàng)新，采用先進的管理制度和先進標準，加強優(yōu)質(zhì)品牌建設(shè)，增強質(zhì)量競爭力。在能力提升方面，開展全員質(zhì)量素養(yǎng)提升工程，建立健全培養(yǎng)高素質(zhì)質(zhì)量人才培養(yǎng)機制，塑造精益求精、追求質(zhì)量的工匠精神，進而帶動提升國家整體質(zhì)量水平。在中介服務(wù)方面，應(yīng)當充分發(fā)揮社會中介組織在質(zhì)量提升中的技術(shù)性、服務(wù)性和輔助性作用。

④強化監(jiān)督保障

完善的監(jiān)督保障機制是確保法律制度能夠得到有效貫徹落實的重要前提。質(zhì)量促進法除了應(yīng)規(guī)定促進質(zhì)量提升的各項具體措施外，還應(yīng)當建立健全監(jiān)督保障機制，做到在簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)的同時，創(chuàng)新監(jiān)管方式、履行監(jiān)管職能，為促進質(zhì)量提升營造良好外部環(huán)境，確保質(zhì)量發(fā)展取得實效。具體制度構(gòu)想如下：

一是為確保行政機關(guān)切實履行法定職責，落實“放管服”改革精神，應(yīng)當建立健全質(zhì)量提升工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度。二是加強對企業(yè)等市場主體質(zhì)量提升工作的督促和檢查。在對企業(yè)質(zhì)量提升的激勵機制、支持措施等作出規(guī)定的同時，還應(yīng)當規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)管措施，避免出現(xiàn)企業(yè)消極對待甚至濫用權(quán)利、影響市場資源配置、不利于公平競爭等問題。三是創(chuàng)新監(jiān)督保障方式，引入信用監(jiān)管機制。質(zhì)量誠信是社會信用體系建設(shè)的重要內(nèi)容之一，是推動質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)質(zhì)量強國的基礎(chǔ)。質(zhì)量促進法應(yīng)充分發(fā)揮信用監(jiān)管的作用，將其作為一項重要的監(jiān)管措施予以確立，加大對質(zhì)量低劣等失信行為的信用懲戒力度。