晚清政府社會救濟措施淺談

摘 要：晚清時期，自然災害與人為戰(zhàn)亂不斷發(fā)生，難民、災民不斷增加。縱觀中國的歷史，不論哪一個朝代，都有救困濟貧的記載。晚清社會在開展對難民災民社會救濟活動上，采取了許多官方賑濟措施，救災與防災相結合。這些措施在一定程度上幫助了百姓，有利于民生與社會穩(wěn)定，起到了相當積極的作用，但也存在不少弊端。這為我們后世提供借鑒，留下啟示。

關鍵詞：晚清；政府，救濟措施

晚清時期，災害頻繁，社會動蕩，人民生活困苦，社會上需要救濟的人數(shù)眾多。晚清統(tǒng)治者進行官方救濟，采取許多行之有效的措施。但是，在整個晚清福祉活動中，充斥著許多弊端，我們要學會區(qū)分，去粗取精，以求古為今用，保證救災等工作的順利進行。

一、晚清災荒狀況

晚清的自然災害十分頻繁，幾乎年年都有。根據統(tǒng)計，“1644年到1747年，1860年到1900年，有清一代的這244年中，公發(fā)生水寒災害997省次，平均每年4省次強”。[1]歷史上著名的“丁戊奇荒”也是發(fā)生在晚清時期，它是近代中國最嚴重的一次旱災?！渡陥蟆穲蟮婪Q“非特樹皮草根剝掘殆盡，甚至新死之人，饑民亦爭相殘食”[2]可見其慘烈程度。晚清的災荒，造成大量人口的的流亡和死亡，人口減少和居無定所又使當時的農業(yè)生產受到沖擊，產量下降。正是因為這些原因，人民便生活在水深火熱之中，加上政府政治腐敗，救濟不到位，人們往往揭竿而起，從而使晚清社會動蕩不已。

二、政府救濟

正是在這種人民困苦，經濟凋敝，社會動蕩的情況下，晚清政府力圖改變這種局面，挽救其統(tǒng)治，采取了許多的措施，建立起政府的救災機制，即“官賑”。

（一）救濟的基本程序

在晚清那種內憂外困的社會環(huán)境下，政府采取官賑與民間義賑相結合的救濟方式。官賑方面建立了一套措施全面的救災機制。首先是救災的基本程序，其次是救災措施，最后倉儲制度。

首先，救災的基本程序有報災、勘災、審戶、發(fā)賑四方面。報災，就是地方向中央報告受災情況。清朝對報災要求嚴格，“凡地方有災者，必速以聞”，[3]官員必須及時報災，不然就會受到降職等處罰，如順治十年，戶部要求“夏災限六月終，秋災限九月終”。[4]勘災，勘察受災程度。在勘察受災程度過后，根據實際情況，給受災程度打分。分數(shù)是確定否受災和受災程度的評判標準。清代規(guī)定，受災程度分數(shù)在六到十分內，就是成災；五分及以下的不算作成災。“乾隆元年諭被災五分亦準蠲免十分之一，將五分視為成災對待”。[5]然后根據評判的分數(shù)制作勘災底冊，勘災人員再運用底冊劃定災分。審戶，就是審核災戶，劃分災民貧困等級，等級有極貧、次貧兩種。清代規(guī)定，饑民人口劃分為：大于16歲定為大口，小于16歲到剛好能走路的定為小口，比這更小的就不做登記。極貧、次貧的劃分為：農產量低，勞動力弱，無房無業(yè)，老弱病殘，獨居孤寡，生活不保的這種人，定為極貧；田地受災但有儲糧，或者有低收入的營生可以做，暫時可以過生活的人，定為次貧。發(fā)賑，就是根據賑票標注的數(shù)目發(fā)放物資給災民。賑票是災民領取賑濟的憑據，上面標有領糧數(shù)量。發(fā)賑做法方面是，極貧的人，不管年紀大小，人口數(shù)多少，都必須全部發(fā)放；次貧的人，就老人小孩和婦女全部發(fā)放，其余的人酌情發(fā)放少量物資。各個州縣要選擇合適的地點、時間作為發(fā)放點、發(fā)放日，發(fā)放點上一般是十到二十里路內設一個，三天或者半個月、一個月作為發(fā)放時間。為了預防少數(shù)災民多領冒領，在每次領完物資后都要在賑票上面做印章登記，并且賑濟底冊上也要做登記，然后把賑票還給災民，以備下次領賑。

（二）救濟的具體措施

清代的救災措施上最常用的是蠲緩、放賑，其他方面還有養(yǎng)恤、安輯、除害等。災荒年月，清政府進行了大范圍的蠲緩，凡是國家的稅收，都可以蠲緩。蠲緩的意思就是免除或者延緩征收賦稅，根據記載，災害來臨后，地方把災戶本該交納的地丁正賦定為十分，再結合受災程度請求蠲緩。比如，李鴻章在1891年請奏“河間縣蒲塔洼等十七村……請減免十分之六”[6]就是運用的蠲緩。放賑包括賑貸、賑糶、賑濟、工賑等。賑貸或賑糶放在現(xiàn)代社會來講，就是“有息貸款”，意思是災民在度過難關后要連本帶息還給國家，這對受災較輕或有一定償還能力的災民有很大效果。但是在晚清那種社會動蕩、災荒肆虐的情況下，絕大多數(shù)災民都是窮困潦倒，根本沒能力償還，所以，政府主要實行“賑濟”，由政府根據受災情況發(fā)放錢糧，讓災民溫飽，救人活命。這種簡單直接的方式下，“小民賴以全活者甚眾”。[7]最后，還有工賑，也就是以工代賑，災民干活換取糧食，得到溫飽，工賑帶有生產自救性。災荒時器，國家或社會人士湊集金錢興辦大型工程，招募災民來工作，然后發(fā)放錢糧，如1876年山東旱災，巡撫丁寶楨就奏請過“以工代賑，修治?？诠こ獭薄8]晚清在養(yǎng)恤措施方面進行了為饑者免費發(fā)放粥米、為病者免費進行醫(yī)治、為死者免費發(fā)放棺材、為幼兒免費撫養(yǎng)等措施，“1870年7月近畿淫雨成災，清政府于京師六門外增設粥廠，撥京倉米15000石煮賑”。[9]除了上述措施外，晚清政府的措施還有安輯和人為除害。安輯就是讓流民安定下來。災荒來臨，災民流離失所，清政設專廠加以收留，使災民不在流離；給災民資金路費遣返回到家鄉(xiāng)，繼續(xù)勞作、生活。1890年，永定河決堤，周邊百姓無家可歸，清政府想方設法“將無業(yè)者……歸入各廠收養(yǎng)”[10]就是安輯措施。這些措施都起到了安撫災民，保證社會生活穩(wěn)定的作用。人為除害主要是指“捕蝗”，由人力直接捕殺，或者借助鳥類啄食等，然而對救治蝗災的沒起到什么作用。

（三）倉儲后備制度

清朝的倉儲制度是承前啟后的，不斷推陳出新，一直延續(xù)到了晚清時期。此時的倉儲后備制度分別設置了常平倉、社倉、市義倉、營倉、鹽義倉，其中最常見的有常平倉、社倉、義倉。常平倉主要是為了調節(jié)糧價，一般情況下建立在各直省州縣。糧價降低時，政府買糧進倉，刺激糧價提升；青黃不接時平價賣糧，降低糧價。常平倉還有賑濟百姓的作用，到了災荒年月，用常平倉實施救濟。社倉的功能是賑貸，設置地點上，它與常平倉不同，它是在鄉(xiāng)村，通過民間捐贈得到倉谷，并且由民間自行管理。義倉大多數(shù)設置在市鎮(zhèn)，倉谷來源與管理方面與社倉基本相同。出納積息是它的主要功能，輔助功能是災荒時期發(fā)倉賑濟。與等待外來救濟相比較，倉儲積谷制度顯得更具有積極意義，做到“以一鄉(xiāng)濟一鄉(xiāng)之眾，以數(shù)歲救一歲之荒，”[11]本質上是社會對災荒防治的一種自救方法，是一種積極的防災備荒機制。

（四）存在的弊端

官賑在晚清的確起到了一定的救濟作用。但是在晚清那種內憂外困，封建腐敗的大環(huán)境中，這種由政府主導的救濟往往存在著許多弊端和黑幕。官賑運作中，在報災上，很多官吏捏報災情或者匿災不報?！暗胤焦俨徽撃曛窕氖?，總以捏報水旱不均，希圖災緩”，[12]虛報可以得到朝廷的政策扶持和物資救濟，方便官吏貪污；匿災一方面是為了凸顯政績，另一方面是為了逃避責任。1855年，湖北豐收，當?shù)貐s依舊報災，而到了第二年，湖北災荒，當?shù)貐s沒有上報了。這就是虛報的一個重要體現(xiàn)?？睘纳?，行動效率低下，勘災的時限規(guī)定形若虛設，官員各種拖沓。放賑上，“賣荒”盛行，人們可以花錢買到受災的頭銜、等級，“出錢者，雖豐收亦得緩征；不出錢者，雖荒歉亦不獲查辦”[13]。關于倉儲制度，也是紕漏百出。守倉官吏徇私舞弊，倉谷各種匱乏，道光十五年“短缺谷達1800萬石之多，幾達額貯之半”。[14]因為倉儲制度的衰敗，晚清的常平等倉也基本失去了預防饑荒、調節(jié)糧價的作用。

三、現(xiàn)代啟示

那么救災的得失又為我們留下什么啟示呢？

第一，未雨綢繆，以防為主。我們不能聽任災荒來臨，應該盡可能的把災害扼殺在搖籃里，那么就要動員一切力量防止災害的發(fā)生。我們也不能在災害發(fā)生后才來想辦法救濟，應該未雨綢繆，建立起各種成熟、完善的應急機制，當災害來臨后可以有條不紊的進行抵御，把損失降到最小。第二，救災的重點在于自救。晚清時期，為了自救，政府采取了急賑、工賑、安輯、撫恤等措施，運用這些措施就可以基本做到用后來的收成填補災年的虧空，這是一條成功的經驗。第三，救災需要法律的保護。為了避免救災過程中的消極怠慢、貪污腐敗、大意疏忽、效率低下等問題，就必須通過立法，用法律的權威來保護救災工作的進行。

四、結語

由此看來，雖然晚清政府在官賑上形成了一套自己的制度，但是隨著社會情況的轉變，官賑效果大打折扣，再加上清政府本身日漸腐朽，甚至使官賑加重了災害的程度。

而我們當今的生活，隨著社會的發(fā)展，城市化水平逐漸提高，工業(yè)化程度越來越高，人民的生活水平也相對提高，但也出現(xiàn)了許多新的問題。比如失業(yè)、工傷、養(yǎng)老、疾病、勞動力不足等。如今的的貧困和就業(yè)緊密聯(lián)系，就如同農民依靠土地生活，工作是人民的生活依托，在這種情況下，中國的社會福祉事業(yè)就需要有所改變。社會救濟是一項崇高偉大而曠日持久的事業(yè)，我國人口地域分布不均，東西部經濟發(fā)展也不平衡，城市與農村的差距越來越明顯，因貧困需要救濟的人口數(shù)量龐大。因此，我們需要吸取以往經驗與教訓，大力支持慈善救濟組織的發(fā)展，讓其在政府的規(guī)范下，良好健康的發(fā)展下去。

參考文獻

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[15] 論荒政要務[N].申報，1872-11-3.

[16] 經元善集[M].華中師大出版社，1988.

作者簡介

劉洋（1992-），男，漢族，重慶市銅梁區(qū)，碩士研究生，研究方向： 中國近現(xiàn)代史