環(huán)境（生態(tài)文明）行政管理

文 郇慶治

與生態(tài)環(huán)境保護(hù)或生態(tài)文明建設(shè)議題相關(guān)的政府行政管理體制及其運行機(jī)制、政策工具等的總稱，是“環(huán)境國家”或“生態(tài)文明國家”的重要構(gòu)成部分。與之相關(guān)聯(lián)的術(shù)語，還有綠色行政或綠色行政管理等，是大致可以互換使用意義上的概念。具體地說，環(huán)境行政管理是指，國家采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律、科學(xué)技術(shù)、宣傳教育等手段，對各種影響環(huán)境的行為進(jìn)行規(guī)劃、調(diào)控和監(jiān)督，以協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展之間的關(guān)系，達(dá)到保證和改善生態(tài)環(huán)境、保障公眾身體健康目的的行政管理活動。環(huán)境行政管理的范圍，是對我國主權(quán)轄區(qū)內(nèi)的工業(yè)污染防治、城市環(huán)境綜合整治、自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)及與我國承擔(dān)有關(guān)的全球性生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的工作，包括大氣污染、水污染、土壤污染以及有害廢物、有毒化學(xué)品、噪聲、振動、惡臭、放射性、電磁輻射等污染的控制，也包括對生態(tài)環(huán)境、生態(tài)農(nóng)業(yè)、海洋環(huán)境保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)、野生動植物、瀕危物種監(jiān)督管理。

就環(huán)境行政管理體制而言，其中最重要的是中央政府相關(guān)部門之間以及中央政府與地方政府之間的行政隸屬、組織架構(gòu)和職權(quán)分配等關(guān)系。我國環(huán)境行政管理體制的發(fā)端，至少可以追溯到1972年舉行的聯(lián)合國人類環(huán)境會議和在次年舉行的全國首屆環(huán)保大會，而自改革開放以來，我國的環(huán)境行政管理體制已經(jīng)歷了四次大的改革：1982年，組建城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，內(nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)局，屬司局級機(jī)構(gòu)；1988年，國家環(huán)境保護(hù)局從建設(shè)部中分離出來，成為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；1998年，國家環(huán)境保護(hù)總局升格為正部級機(jī)構(gòu)，強化全國的環(huán)境政策制定、規(guī)劃、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等職能，同時成立“國土資源部”，以統(tǒng)一對國土資源進(jìn)行管理；2008年，成立環(huán)境保護(hù)部，由國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)變成國務(wù)院組成部門，為更好地發(fā)揮環(huán)保在服務(wù)民生、宏觀調(diào)控等方面的功能提供了組織保障。至此，我國確立了目前的統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門監(jiān)督管理相結(jié)合、以政府為主導(dǎo)的環(huán)境管理體制。

更具體地說，我國當(dāng)前的環(huán)境管理體制是一種“縱橫結(jié)合”、“條塊結(jié)合”的復(fù)合性模式（侯佳儒，2013）：在橫向關(guān)系上，現(xiàn)行環(huán)境管理體制的基本特征是統(tǒng)管部門與分管部門相結(jié)合。我國《環(huán)境保護(hù)法》第7條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對全國環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，環(huán)保部門被定位為“對環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”的部門，即通常所說的“統(tǒng)管”部門；而“分管”部門是指依法分管某一類污染源防治或某一類自然資源保護(hù)監(jiān)督管理工作的部門，包括國家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督和各級土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門等。這種模式也叫做“條條管理”或“行業(yè)管理”。其中，統(tǒng)管部門與分管部門之間執(zhí)法地位平等，不存在行政上的隸屬關(guān)系，沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。因而，這種管理模式的有效運行，在很大程度上依賴于各個部門之間的協(xié)調(diào)和合作，而旨在建立彼此間共識的協(xié)商就成了這個體制的核心特征。

在縱向關(guān)系上，現(xiàn)行環(huán)境管理體制的基本特征是實行分級管理。環(huán)境保護(hù)部是國家環(huán)境保護(hù)行政主管部門，各級人民政府設(shè)有相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)構(gòu)，對所轄區(qū)域進(jìn)行環(huán)境管理。這種模式也叫做“塊塊管理”或“區(qū)域管理”。它是將同一區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題，不分行業(yè)、領(lǐng)域和類別，均納入該區(qū)域環(huán)境管理范圍的管理模式。這種模式是世界各國最早普遍采用的、以行政區(qū)劃為特征的管理模式。我國《環(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定：“地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！边@是我國區(qū)域管理模式的確立基礎(chǔ)和法律依據(jù)。

總體而言，一方面，探索建立這樣一種環(huán)境行政管理體制的過程，就是我國各級政府對生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要性認(rèn)識不斷提高、依法科學(xué)管理生態(tài)環(huán)境能力逐漸提升的過程，因而，它是我國經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化進(jìn)程中環(huán)境管治或善治的國家意志與能力的重要體現(xiàn)，并對現(xiàn)實中生態(tài)環(huán)境破壞的修復(fù)與預(yù)防發(fā)揮了積極作用，但另一方面，現(xiàn)行環(huán)境管理體制無論在中央還是地方政府層面上，都還存在著諸多亟需改進(jìn)的不足或缺陷，仍處于不斷改革與完善的過程中。比如，國家環(huán)?？偩?002年首次嘗試在南京和廣州建立自己的區(qū)域環(huán)保督查中心，并于2006年和2007年先后組建了它的6個區(qū)域督查中心：華東（南京）、華南（廣州）、西北（西安）、西南（成都）、東北（沈陽）和華北中心（北京）。區(qū)域環(huán)保督查中心的創(chuàng)建表明，中央政府決心控制或扭轉(zhuǎn)長期以來隨著經(jīng)濟(jì)增長而不斷惡化的生態(tài)環(huán)境，尤其是強化對國家環(huán)境法律、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)貫徹落實的垂直性監(jiān)管，但環(huán)保部對區(qū)域環(huán)保督查中心的行政授權(quán)是十分有限的。就此而言，區(qū)域環(huán)保督查中心的設(shè)立，可以理解為環(huán)境部及其所屬環(huán)境監(jiān)察局等的職能在空間上的一種擴(kuò)展（郇慶治，2010）。再比如，環(huán)保部于2016年3月組建了大氣、水和土壤污染防治司，目的是通過機(jī)構(gòu)改革重組，更好地統(tǒng)領(lǐng)與加大環(huán)境治理力度，努力打好大氣、水、土壤污染防治這“三大戰(zhàn)役”。

而就生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)要求來說，我國目前的這種條塊式行政管理體制，也還存在著相當(dāng)程度上的不適應(yīng)，甚至是有著許多內(nèi)在的缺陷（郇慶治，2015）。正因為如此，“十八大”報告、十八屆三中全會《決定》和習(xí)近平同志對《決定》相關(guān)條款所做的解釋都強調(diào)，應(yīng)依據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性來整合執(zhí)法主體、相對集中執(zhí)法權(quán)，努力創(chuàng)建一種權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法與監(jiān)管體制。

具體而言，我國的環(huán)境行政管理體制至少存在著如下四個方面的問題，比如“職權(quán)落差”——自2008年升格為政府內(nèi)閣部門的環(huán)保部依然是中央政府權(quán)力構(gòu)架中的一個相對弱勢單元，因而很難履行公眾期待的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)與改善的國家責(zé)任；“整體協(xié)調(diào)性差”——不僅不同生態(tài)環(huán)境要素、而且不同大氣成分也可能隸屬于不同行政部門管理的現(xiàn)實，使環(huán)保部與其他部委缺乏應(yīng)有的既分工又合作，而大部分環(huán)境突發(fā)事件的失當(dāng)處置所損害的都是環(huán)保部的社會形象；“體制不暢”——環(huán)保部目前的機(jī)構(gòu)框架（主體司局、區(qū)域督查中心和附屬性事業(yè)單位），與其他傳統(tǒng)型部委相比并沒有實質(zhì)性的改變，因而很難成為一種有效應(yīng)對復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境議題的監(jiān)管制度和體制；“能力較弱”——以環(huán)保部為核心的生態(tài)環(huán)境行政管理部門的行政執(zhí)法、政策管理、領(lǐng)導(dǎo)水平和職員素質(zhì)，都存在著一個能力不足的問題，因而難以在協(xié)調(diào)各政府部門、動員社會各界力量方面扮演一種領(lǐng)導(dǎo)者的作用。這方面的一個典型例證是，十八屆三中全會《決定》所要求的劃定各種“生態(tài)紅線”，其中許多領(lǐng)域的“紅線”并不是目前的環(huán)保部一家能夠劃定的，而即便它這樣做的話，也有一個所劃定的“紅線”會不會被其他部委和地方政府以合法名義突破的問題。

相應(yīng)地，改進(jìn)我國環(huán)境行政管理體制與機(jī)制的總體思路，也應(yīng)包括如下兩個方面。一是從整個國家制度框架的頂層設(shè)計上做出一種更為合理的規(guī)劃，比如考慮將“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”和“環(huán)境基本人權(quán)”寫入憲法，設(shè)立“中央生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)委員會”（或明確把“生態(tài)文明建設(shè)”納入目前的“中央文明辦”工作范圍），組建更高行政級別的“國家生態(tài)、環(huán)境與遺產(chǎn)委員會”等，但所有這些制度性安排，并不是為了簡單擴(kuò)大某一行政部門的權(quán)力，而是確保中央政府各部門和各級政府真正按照“五位一體”的總要求，將生態(tài)文明建設(shè)融入其中，直至生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)成為一種自覺的執(zhí)政理念與行政意識。二是經(jīng)過重建或整合的新環(huán)境部（或生態(tài)環(huán)境遺產(chǎn)委員會）能夠在組織架構(gòu)（橫向和縱向）、運行機(jī)制、政策工具等方面，進(jìn)行重大改革。比如，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)的貫徹落實與行政監(jiān)管責(zé)任更多轉(zhuǎn)交給地方性政府，將工作重點更多地轉(zhuǎn)向?qū)业慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型或可持續(xù)發(fā)展提出立法與政策建議，更多地扮演“環(huán)境國家”創(chuàng)建中的國家與社會之間的管治平臺提供者的角色，等等。總之，環(huán)境行政管理體系與能力的現(xiàn)代化，仍是當(dāng)代中國國家治理體系與能力現(xiàn)代化的重要構(gòu)成部分。

郇慶治：“環(huán)境政治視角下的生態(tài)文明體制改革”，《探索》2015年第3期，第41～47頁。

郇慶治：“中國區(qū)域環(huán)保督查中心：功能與局限”，《綠葉》2010年第10期，第9～18頁。

侯佳儒：“論我國環(huán)境行政管理體制存在的問題及其完善”，《行政法學(xué)研究》，2013年第2期，第31～36頁。