農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管現(xiàn)狀及對(duì)策建議

魏良勝

摘 要：隨著人民生活水平的提高，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全越來(lái)越受到大眾的關(guān)注。該文首先介紹了我國(guó)在立法、法律實(shí)施、政府監(jiān)管等各方面對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管現(xiàn)狀，分析了在監(jiān)管中存在監(jiān)管機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一、監(jiān)管體系不夠完善、監(jiān)管技術(shù)單一、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)不集中、農(nóng)產(chǎn)品安全意識(shí)缺乏等問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，即整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)行政監(jiān)督和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)管；建立農(nóng)村合作社，統(tǒng)一管理；監(jiān)管手段多元化；農(nóng)產(chǎn)品安全意識(shí)宣傳。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品；監(jiān)管；質(zhì)量安全；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào) F322 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2018）02-0112-03

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，食品的質(zhì)量和安全越來(lái)越受到消費(fèi)者的關(guān)注。農(nóng)產(chǎn)品作為食品的重要組成部分，同時(shí)也是食品的主要原材料，在食品安全中扮演著十分重要的角色。我國(guó)于2006年頒布了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，但是近幾年一些食品安全問(wèn)題依然頻發(fā)，如2017年2月24日發(fā)生在貴州鳳岡學(xué)生食物中毒事件。本文分析了目前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管現(xiàn)狀，并針對(duì)存在的問(wèn)題提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

1 我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

2004年，我國(guó)出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，2006年第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，2009年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《食品安全法》，2012年修改了《農(nóng)業(yè)法》，2015年修訂了《食品安全法》，2016年國(guó)務(wù)院食品安全辦會(huì)同發(fā)改委、財(cái)政部等部門(mén)起草了《“十三五”國(guó)家食品安全規(guī)劃》。這些法律法規(guī)和政策的落實(shí)，對(duì)于落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管主體責(zé)任，完善監(jiān)管體制，保障農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)和監(jiān)管具有重要意義。

與此同時(shí)，我國(guó)在食品安全監(jiān)管上實(shí)行的是分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式，即農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)到流通，再到進(jìn)入消費(fèi)者手中各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理分布在不同的監(jiān)管部門(mén)，容易在安全監(jiān)管中出現(xiàn)相互推諉，不作為的情況，為此國(guó)家在修訂了《食品安全法》后，將食品安全監(jiān)管職能整合，由農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一管理或由農(nóng)業(yè)部牽頭負(fù)責(zé)管理。雖然國(guó)家已經(jīng)制定了相關(guān)的制度和措施，但是并未完全形成完整的配套制度，在地方行政執(zhí)法中依然存在各種監(jiān)管實(shí)施不到位問(wèn)題。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系上，我國(guó)雖然已經(jīng)初步建成了農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)體系框架，但是同發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)在安全監(jiān)管上仍相對(duì)薄弱，導(dǎo)致食品安全事件時(shí)有發(fā)生，因此監(jiān)管體系、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、質(zhì)量安全預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度等亟需完善[1]。

2 我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中存在的問(wèn)題

2.1 監(jiān)管部門(mén)職能劃分亟待落實(shí)到位 我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管雖然借鑒的是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的“從農(nóng)田到餐桌”的管理模式[2-3]，同時(shí)在為了防止多部門(mén)監(jiān)管中存在交叉監(jiān)管、相互推諉的現(xiàn)狀，將監(jiān)管職能劃歸到農(nóng)業(yè)部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管，然而在地方實(shí)施過(guò)程中落實(shí)進(jìn)度慢，導(dǎo)致目前在地方實(shí)際監(jiān)管中仍存在分段監(jiān)管，相互推諉的現(xiàn)象，如有些地方當(dāng)前的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通仍存在由農(nóng)業(yè)部門(mén)、食品藥品監(jiān)督監(jiān)理部門(mén)、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)多部門(mén)監(jiān)管的現(xiàn)象，導(dǎo)致監(jiān)管落實(shí)不到位，存在監(jiān)管盲區(qū)，給了不法分子可乘之機(jī)。

2.2 監(jiān)管技術(shù)單一，不能調(diào)動(dòng)社會(huì)積極性 目前在相關(guān)政府部門(mén)執(zhí)法過(guò)程當(dāng)中，主要采取的措施包括：提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量放行標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)抽檢頻率、增加執(zhí)法強(qiáng)度和處罰力度。這些措施主要是由外部監(jiān)督農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)單位依法生產(chǎn)，保障農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)質(zhì)量，但是即使這種監(jiān)督措施常態(tài)化、制度化，但不能做到連續(xù)化，仍不能時(shí)刻監(jiān)督生產(chǎn)企業(yè)，存在諸多監(jiān)管盲區(qū)，如果生產(chǎn)者想要實(shí)施違法行為，極易造成食品安全問(wèn)題，給監(jiān)督執(zhí)法帶來(lái)很大的挑戰(zhàn)。因此僅靠執(zhí)法部門(mén)“堵”的措施并不能做到監(jiān)管到位，必須讓生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部自身形成一套完整的監(jiān)管制度，從生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸、銷(xiāo)售等各環(huán)節(jié)做到監(jiān)管無(wú)死角，可以借鑒目前我國(guó)藥品生產(chǎn)的企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管模式，保障所有環(huán)節(jié)均受到監(jiān)督或監(jiān)控，讓生產(chǎn)者意識(shí)到如果不按安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，將受到市場(chǎng)的懲罰，反之，如果按保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，將會(huì)給企業(yè)帶來(lái)持續(xù)的市場(chǎng)收益。只有這樣，形成多方位的監(jiān)管體系，才能讓農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進(jìn)入良性循環(huán)。

2.3 農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)分散，導(dǎo)致生產(chǎn)監(jiān)管困難 標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要措施之一。對(duì)農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)生產(chǎn)形成強(qiáng)大約束，但是作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，在我國(guó)很多農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)是在千家萬(wàn)戶(hù)的農(nóng)戶(hù)手中分散經(jīng)營(yíng)，由于生產(chǎn)分散、生產(chǎn)規(guī)模小、農(nóng)戶(hù)文化程度低、缺乏自我監(jiān)督能力、缺乏統(tǒng)一培訓(xùn)、技術(shù)力量薄弱，所以在我國(guó)特別是中西部一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因?yàn)榉稚⒔?jīng)營(yíng)多，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)很難實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)一管理，因此分散經(jīng)營(yíng)不僅不能提高效益、缺乏產(chǎn)業(yè)化，而且給農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)監(jiān)管帶來(lái)很大麻煩，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全得不到有效保障[4]。此外，一些地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠外來(lái)人員，而外來(lái)人員流動(dòng)性大、文化程度低、意識(shí)薄弱，因此在從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中為了追求利益最大化可能會(huì)實(shí)施一定的違法行為，如大量使用農(nóng)藥、使用已經(jīng)禁售的高毒低效的農(nóng)藥、大量使用生長(zhǎng)調(diào)節(jié)劑增加產(chǎn)量等，售賣(mài)一些變質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，如在一些農(nóng)村，有極個(gè)別農(nóng)戶(hù)為了降低自己經(jīng)營(yíng)損失，將病死豬肉在集市售賣(mài)；個(gè)別村莊大量使用違禁農(nóng)藥并售賣(mài)，可能使周?chē)巳褐掳5]；一些農(nóng)戶(hù)在加工環(huán)節(jié)，不了解國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，隨意添加各種化學(xué)添加劑，這些都可能增加食物中毒的危險(xiǎn)或者給消費(fèi)者帶來(lái)健康安全隱患。以上這些都是導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管存在困難的重要原因之一。

2.4 農(nóng)產(chǎn)品安全意識(shí)缺乏，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不夠重視 雖然隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，人民對(duì)生命健康更加重視，國(guó)家越來(lái)越重視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，也不斷地加強(qiáng)立法和制度建設(shè)等措施多方位保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。但是在一些地方和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作并未引起足夠的重視，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到農(nóng)產(chǎn)品安全保障的重要性，導(dǎo)致容易形成整個(gè)部門(mén)人員的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全意識(shí)不到位。一些地方領(lǐng)導(dǎo)仍然是產(chǎn)業(yè)至上、產(chǎn)量至上、效益至上的思維，忽略了農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管缺失會(huì)嚴(yán)重阻礙長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，導(dǎo)致在監(jiān)管執(zhí)法的過(guò)程中缺乏足夠的財(cái)力物力保障，執(zhí)法人員容易再執(zhí)法過(guò)程中敷衍了事。另外，因?yàn)橐庾R(shí)薄弱，一些地方不注重檢測(cè)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，缺乏必要的檢測(cè)設(shè)備和人員，導(dǎo)致檢不了、檢不準(zhǔn)、檢的慢、檢的少的現(xiàn)象存在，大大降低監(jiān)管效率[5]。

同時(shí)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者也存在安全意識(shí)缺乏。很多時(shí)候不管是生產(chǎn)企業(yè)還是分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)，為了追求利益最大化而鋌而走險(xiǎn)，歸根結(jié)底都是缺乏足夠的安全意識(shí)，不能正確認(rèn)識(shí)安全生產(chǎn)的重要性，以為自己的違法行為不易被發(fā)現(xiàn)，不會(huì)造成惡性后果，抱著僥幸心理瞞天過(guò)海，所以會(huì)發(fā)生諸如“三聚氰胺”等惡性事件。因此安全意識(shí)認(rèn)識(shí)不到位是阻礙我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的重要因素之一。

3 加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的幾點(diǎn)建議

3.1 加快落實(shí)監(jiān)管職能劃分，完善監(jiān)管法律體系 相關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快出臺(tái)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管實(shí)施細(xì)則，促使地方盡快完成相關(guān)職能統(tǒng)一劃分，如將容易產(chǎn)生交叉執(zhí)法的食品藥品監(jiān)督管理和市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)盡快合并，將農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管職責(zé)統(tǒng)一管理，對(duì)人員進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，提高執(zhí)法水平，強(qiáng)化地方檢測(cè)條件，確?！坝袡C(jī)構(gòu)履職、有人員負(fù)責(zé)、有能力干好事”[6]，深入貫徹落實(shí)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，做到有法可依，違法必究。另外，監(jiān)管的法律體系仍待繼續(xù)完善，如在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全溯源上，可出臺(tái)相關(guān)的溯源意見(jiàn)，完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度，這樣不僅有利于監(jiān)管，也有利于消費(fèi)者網(wǎng)絡(luò)查詢(xún)，還有利于在發(fā)生農(nóng)產(chǎn)品安全問(wèn)題時(shí)快速尋找原因，讓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的每個(gè)環(huán)節(jié)都受到監(jiān)督，倒逼生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者重視安全生產(chǎn)[7]。此外，也應(yīng)該出臺(tái)一些措施進(jìn)一步鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，如減免生產(chǎn)企業(yè)稅收、提高補(bǔ)貼等，讓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有利可圖，提高生產(chǎn)積極性。

3.2 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)管 加快完善企業(yè)簽訂農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任狀、建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理制度、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)督和檢查、開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品基地準(zhǔn)出制度、建立有獎(jiǎng)舉報(bào)制度、加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)、加強(qiáng)監(jiān)測(cè)和監(jiān)管力度等措施確保農(nóng)業(yè)投入品合理合法入市，確保從源頭實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品安全。

3.3 建立經(jīng)營(yíng)合作組織，實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)管理 對(duì)于目前存在的千千萬(wàn)萬(wàn)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)的農(nóng)戶(hù)，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委等部門(mén)牽頭成立農(nóng)民合作社，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)加入合作組織，對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行集中的培訓(xùn)，對(duì)銷(xiāo)售統(tǒng)一運(yùn)作，能夠有效解決分散經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的安全監(jiān)管難、技術(shù)弱、農(nóng)戶(hù)安全意識(shí)低、效益低等問(wèn)題，同時(shí)明確合作組織的監(jiān)管職責(zé)，做到誰(shuí)生產(chǎn)誰(shuí)負(fù)責(zé)，不僅能夠轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高收益的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，更有利于解決分散經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的監(jiān)管困難。如在山東淄博、江蘇常州、廣東江門(mén)等地都已經(jīng)建立起了農(nóng)民合作組織，且取得了很大的效果。同時(shí)可發(fā)展“企業(yè)+合作組織+農(nóng)戶(hù)”的合作模式，提高農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)管理的能力，也可依托互聯(lián)網(wǎng)，發(fā)展“農(nóng)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)+”模式，擴(kuò)展農(nóng)民銷(xiāo)售渠道[8]。

3.4 加大農(nóng)產(chǎn)品安全重要性的宣傳力度 充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)刊等媒介，廣泛宣傳《食品質(zhì)量安全法》等法律法規(guī)和有關(guān)的農(nóng)產(chǎn)品安全知識(shí)，提高公眾的農(nóng)產(chǎn)品安全意識(shí)。對(duì)于執(zhí)法主體，應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，系統(tǒng)學(xué)習(xí)法律法規(guī)，提高執(zhí)法人員安全意識(shí)；對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，企業(yè)可經(jīng)常性組織相關(guān)知識(shí)的專(zhuān)題學(xué)習(xí)講座和學(xué)習(xí)考試；對(duì)于于分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民，地方政府應(yīng)經(jīng)常組織專(zhuān)業(yè)人士深入農(nóng)村，加強(qiáng)農(nóng)藥安全使用宣傳、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)手段宣傳，幫助農(nóng)民由產(chǎn)量至上到安全第一的理念轉(zhuǎn)變，讓公眾認(rèn)識(shí)到農(nóng)產(chǎn)品安全的重要性。

4 結(jié)語(yǔ)

安全問(wèn)題無(wú)小事，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全尤其如此。提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全既不能單獨(dú)靠政府部門(mén)的嚴(yán)防死守，也不能完全靠生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自覺(jué)遵守，而應(yīng)從以下方面入手：首先，必須加強(qiáng)和完善監(jiān)管體制建設(shè)，健全法律體系，和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，讓有法可依、有法必依、違法必究，同時(shí)做好農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)管；其次讓市場(chǎng)在保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中發(fā)揮應(yīng)有的作用，通過(guò)市場(chǎng)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)約束生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者；最后加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品安全法律法規(guī)的宣傳，提高大眾的安全意識(shí)。因此，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全需要依靠全社會(huì)的力量，加強(qiáng)制度建設(shè)和自我約束，才能從根本上保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，保證人民的生命健康，提高我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，保障農(nóng)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

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（責(zé)編：張宏民）