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    論我國地方重大行政決策的程序化

    2018-05-30 10:48:04宋胡丹
    關(guān)鍵詞:決策程序程序化條文

    宋胡丹

    摘要:重大行政決策不僅涉及廣大公民的切身利益,也是衡量行政機關(guān)依法行政的重要指標(biāo)。注重地方重大行政決策的程序化研究,使地方政府的重大行政決策行為成為一種預(yù)設(shè)的、有次序的程序活動,是保障地方重大行政決策科學(xué)性、民主性的重要前提。研究地方重大行政決策的程序化首先要了解其當(dāng)前建立在何種法治基礎(chǔ)之上,我國當(dāng)前關(guān)于地方重大行政決策的程序化問題主要由地方立法作為依據(jù),它們給我國部分地區(qū)重大行政決策提供了法律保障,但是也明顯存在著立法不足和立法凌亂,需要即時予以理論探討和歸納,并促進國家統(tǒng)一立法,從而推進重大行政決策程序體系建設(shè),提高法治化水平。

    關(guān)鍵詞:地方:重大行政決策:程序化

    當(dāng)前,部分省級政府或設(shè)區(qū)的市級政府,乃至縣級政府都頒布了有關(guān)行政程序的規(guī)章或規(guī)范性文件。其中包含了對重大行政決策規(guī)范的內(nèi)容。據(jù)統(tǒng)計,已有13個省份出臺了省級政府規(guī)章,其中9個省份專門出臺了規(guī)范重大行政決策的文件。說明我國許多地方政府正加強對重大行政決策問題的法治化建設(shè)。這里的法治化的突出表現(xiàn)實際就是程序化,程序化是法治化最基本的表現(xiàn)。所以,程序化問題也是法治化的水平高低問題。如何推動該項進程,提高地方重大行政決策的程序化就是本文研究的價值所在。

    一、我國地方重大行政決策程序化問題的提出

    本文所稱的地方重大行政決策的程序化是指通過立法對行政機關(guān)決策權(quán)予以規(guī)范,把作出重大行政決策的行為過程規(guī)范成一種預(yù)設(shè)的、有次序的程序活動,讓決策的過程成為一種科學(xué)的程序運行過程。程序化要求行政機關(guān)作出決策時必須遵循一定的步驟、順序、時效和方式。我國地方重大行政決策的程序化通過立法體現(xiàn)出來,所以地方重大行政決策的程序化取決于國家、地方的立法的進步,取決于法律制度的完善,這里所指的地方,具有相對性,是相對全國性或全面性而言的地方政府。

    安徽省合肥市投資億元興建的“現(xiàn)代化垃圾處理廠”最后成了“垃圾工程”,就是一個“交學(xué)費”的實例。合肥市政府決定哪怕財力有限,也要興建一個采用國外先進技術(shù)的大型現(xiàn)代化垃圾處理廠。這個項目總投資達1.06億元,是安徽省和合肥市的重點工程,在進行可行性論證時,專家論證一致選擇了堆肥工藝,但是最后垃圾處理廠沒有發(fā)揮預(yù)想的效益,原因就在于它采用的堆肥工藝技術(shù)太超前,不符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況??梢?,合肥市政府進行重大行政決策時專家論證環(huán)節(jié)并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用或者說其中存在著某種制度缺陷,才導(dǎo)致了決策失誤,給當(dāng)?shù)氐呢斦頁p失,同時也降低了人民群眾的生活質(zhì)量。

    決策失誤造成的損失是巨大的,甚至不可承受,如何保證每一項決策尤其是重大行政決策科學(xué)而正確是當(dāng)代社會管理的重大課題。而通過法治化,其實亦是程序化,促使決策民主而科學(xué)自然是不可回避的選擇。

    地方重大行政決策的程序化是建立在當(dāng)前的何種法治基礎(chǔ)之上,其存在的不足與困難是什么?我們應(yīng)當(dāng)如何將這種法治意義的程序化進行得更加完善,將成為本文重點討論的話題。

    二、我國地方重大行政決策的立法現(xiàn)狀及其奠定的程序化基礎(chǔ)

    (一)我國地方重大行政決策的立法現(xiàn)狀

    1.我國地方重大行政決策的立法現(xiàn)象

    隨著2004年《全面推進依法行政實施綱要》,2008年《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》與2010年《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》的陸續(xù)出臺??梢钥闯鲋醒爰訌姺ㄖ握ㄔO(shè)的決心和部署。2014年11月6日,在國務(wù)院新聞辦召開的新聞發(fā)布會上,國務(wù)院法治辦副主任袁曙宏說:“國務(wù)院正在制定重大行政決策程序條例,重大決策的程序也要法治化?!笨梢娭卮笮姓Q策程序的統(tǒng)一規(guī)范有望通過行政法規(guī)獲得法治基礎(chǔ)。遺憾的是重大行政決策的行政法規(guī)至今仍未頒布,現(xiàn)有的有關(guān)重大行政決策的法律基礎(chǔ)仍表現(xiàn)為地方性的立法成果中。

    我國地方政府對重大行政決策的現(xiàn)有立法中,立法位階由高至低排列為省級政府規(guī)章、較大的市政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件,呈現(xiàn)出四種不同的立法現(xiàn)象:

    第一種,有三個省份對重大行政決策的立法是規(guī)定在地方行政程序規(guī)定中,其中有專門的章節(jié)對重大行政決策進行了規(guī)定。分別是:《湖南省行政程序規(guī)定》、《江蘇省行政程序規(guī)定》、《山東省行政程序規(guī)定》。

    第二種,有9個省份對重大行政決策的立法是通過設(shè)立專門的省級政府規(guī)章,專門規(guī)定了地方政府的重大行政決策。分別是:《四川省重大行政決策程序規(guī)定》、《湖北省人民政府重大行政決策程序規(guī)定(試行)》、《云南省重大行政決策程序規(guī)定》、《甘肅省人民政府重大行政決策程序暫行規(guī)定》、《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》、《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》、《寧夏回族自治區(qū)重大行政決策規(guī)則》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》、《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》。

    第三種,還有一個省份不僅在地方行政程序規(guī)定中對重大行政決策程序有專門的章節(jié)進行規(guī)定,還專門出臺了關(guān)于重大行政決策的省級政府規(guī)章。這里指的是:《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》、《浙江省行政程序辦法》,以上兩個政府規(guī)章均對政府的重大行政決策行為進行了規(guī)定,2015年10月1日出臺的《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》有25個條文詳細的規(guī)定了政府的行政決策行為,2017年1月1日出臺的《浙江省行政程序辦法》中第三章第三節(jié)規(guī)定了重大行政決策的內(nèi)容,但是僅僅只有三個條文。兩個政府規(guī)章均有效,屬于并存的關(guān)系,

    第四種,部分地區(qū)在市、縣級地方政府設(shè)立了關(guān)于重大行政決策的地方規(guī)范性文件,據(jù)不完整統(tǒng)計,現(xiàn)有地方規(guī)范性文件173件。如:湖南省人民政府關(guān)于印發(fā)《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》的通知、上海市靜安區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)《靜安區(qū)人民政府重大行政決策程序規(guī)則(試行)》的通知、深圳市城市管理局關(guān)于印發(fā)《深圳市城市管理局2016年度重大行政決策事項目錄和聽證事項目錄》的通知、河北省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《河北省縣級以上政府重大行政決策合法性審查規(guī)定》的通知等。

    四種不同的立法現(xiàn)象呈現(xiàn)出我國地方重大行政決策立法多元并舉的狀況。這也是許多地方政府開始重視依法決策,重視依法行政,建設(shè)法治政府的體現(xiàn)。限于文章篇幅,本文以省級政府制定的行政規(guī)章為視角,研究關(guān)于地方重大行政決策的立法現(xiàn)狀。

    2.我國地方重大行政決策的立法異同

    (1)地方重大行政決策的立法差異

    通過縱向比較分析現(xiàn)有地方有關(guān)重大行政決策的立法,其法律效力存在著明顯差異,13個省份頒布的是通過省政府會議的省級行政規(guī)章,通常規(guī)范的是全省縣級以上政府的重大行政決策行為。173個地市、州作出有關(guān)重大行政決策的地方規(guī)范性文件,僅僅在本轄區(qū)有一定的規(guī)范作用,并且法律效力不高,通常是參照適用。通過在現(xiàn)有的省級行政規(guī)章中設(shè)立的關(guān)于重大行政決策的規(guī)則之間比較,不同的規(guī)則在形式上、內(nèi)容上又有差異,條文之間的聯(lián)系緊密程度也各有不同。

    在形式上,由于各地區(qū)制定重大行政決策程序規(guī)則依據(jù)的相關(guān)制度不一樣,立法習(xí)慣也有地域差異,從13個關(guān)于重大行政決策的省級行政規(guī)章的條文編排來看,呈現(xiàn)出“百家爭鳴”之勢。如:《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》條文的編排順序是:本規(guī)定的適用范圍、重大行政決策的范圍、決策的基本原則、決策權(quán)的行使、決策的程序、決策的執(zhí)行與監(jiān)督、法律責(zé)任?!逗笔∪嗣裾卮笮姓Q策程序規(guī)定(試行)》的編排順序是:第一章總則(規(guī)定的適用范圍、決策的原則、重大行政決策的范圍),第二章決策建議的提出,第三章協(xié)商與協(xié)調(diào),第四章公示與聽證,第五章決策與公布,第六章監(jiān)督保障和責(zé)任追究。條文的編排是程序化最直觀的體現(xiàn),程序編排是否合理,是否便于理解與執(zhí)行,也是程序化需要考量的指標(biāo)。

    在內(nèi)容上,不同省份制定有關(guān)重大行政決策的規(guī)章也存在差異:首先,在適用范圍上有著明顯差異,有的僅僅適用于省政府作出重大行政決策,如《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》,有的適用于縣級以上政府作出重大行政決策,如《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》;其次,重大行政決策的范圍在不同省份的規(guī)定中體現(xiàn)出地域差異,或詳或略,或?qū)捇蛘?;第三,關(guān)于重大行政決策程序規(guī)定的側(cè)重點有不同,有的把政府作出重大行政決策的步驟作為重點,分別設(shè)章節(jié)先后規(guī)定決策建議、決策準備、決策審定,如《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》。有的把重大行政決策的五個環(huán)節(jié)作為重點,設(shè)章節(jié)(沒有章節(jié)的設(shè)立條文)規(guī)定公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論,如《寧夏回族自治區(qū)重大行政決策規(guī)則》;第四,少數(shù)省份規(guī)定了執(zhí)行后評估制度,多數(shù)規(guī)定的是執(zhí)行與監(jiān)督。

    通過比較現(xiàn)有省級行政規(guī)章有關(guān)重大行政決策的內(nèi)容,表現(xiàn)出形式上、內(nèi)容上的差異性,從而體現(xiàn)不同地方政府有關(guān)重大行政決策的立法在程序化上的差異。

    (2)地方重大行政決策的立法共同點

    近些年,地方政府開始設(shè)立有關(guān)重大行政決策的行政規(guī)章或者規(guī)范性法律文件,是加強對重大行政決策問題的法治建設(shè)的突出表現(xiàn)。加強法治建設(shè)就是要保障政府重大行政決策科學(xué)化、民主化。

    分析現(xiàn)有的13個省級行政規(guī)章有關(guān)重大行政決策的內(nèi)容可知,大多數(shù)省份均在制定決策的過程中設(shè)立了專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論四個環(huán)節(jié)保障重大行政決策的科學(xué)性。規(guī)定對重大行政決策中的專業(yè)問題、技術(shù)問題,要組織專家論證并向社會公眾解釋、說明:對于執(zhí)行決策后可能帶來的社會影響,必須預(yù)先進行社會穩(wěn)定、生態(tài)、經(jīng)濟等方面風(fēng)險評估,形成風(fēng)險評估報告,并提出風(fēng)險防范措施和化解處置預(yù)案:作出重大行政決策時,應(yīng)當(dāng)堅持依法決策原則,決策事項在提交決策討論前,應(yīng)當(dāng)由相關(guān)法制機構(gòu)對決策的權(quán)限、內(nèi)容和程序進行合法性審查,未經(jīng)審查或?qū)彶椴缓戏ǖ?,不得提交決策機關(guān)討論:為了防止行政首長獨裁,立法規(guī)定重大行政決策應(yīng)當(dāng)經(jīng)過常務(wù)會議或者全體會議等會議集體討論決定,會議一般按照少數(shù)服從多數(shù)作出決定。作出行政決策結(jié)果后,各省級行政規(guī)章對決策的執(zhí)行與監(jiān)督均有規(guī)定,同時也規(guī)定了重大行政決策的責(zé)任追究制度。

    由于行政決策權(quán)的行使不可避免的涉及到各種利益的權(quán)衡與選擇,這種權(quán)利行使的合法化,在很大程度上依賴于公眾對其切身利益的充分表達和有效參與:大多數(shù)省級行政規(guī)章在保障民主決策方面,均規(guī)定了公開征求意見、舉行聽證會、召開座談會等形式廣泛聽取社會公眾的意見,充分考慮公眾的利益需求,同時也讓民眾充分參與到?jīng)Q策中來,理解并支持政府的決策,避免雙方不必要的利益沖突。

    從規(guī)定的內(nèi)容上,現(xiàn)有省級行政規(guī)章有關(guān)重大行政決策的立法均對重大行政決策的原則、重大決策的范圍、決策主體、決策的程序、決策的執(zhí)行和監(jiān)督進行了的規(guī)定,通過這些條文規(guī)范了政府作出重大行政決策行為,為科學(xué)、民主決策提供了法律保障。

    (二)現(xiàn)有的地方立法成就奠定了地方重大行政決策的程序化基礎(chǔ)

    探討現(xiàn)有立法成就奠定的程序化基礎(chǔ),必須為此設(shè)立判斷標(biāo)準。根據(jù)黃捷教授的觀點,程序性和程序度是衡量程序化的重要指標(biāo)?!俺绦蛐允且猿绦虮旧硖卣鞯膹娙鮼眢w現(xiàn)的,狹義的程序性可以單純地指組成程序規(guī)則的數(shù)量的多與少?!豹M義的程序性能體現(xiàn)法律程序作為法律規(guī)則集合體的程序化程度。程序規(guī)則數(shù)目越多,法律程序的程序性就越強。“程序度是衡量程序規(guī)則之間的關(guān)聯(lián)狀態(tài)和程序柔韌程度的指標(biāo),用于判斷法律程序的各個規(guī)則之間是否可能存在有所疏漏的‘黑洞或‘后門?!?/p>

    1.部分地區(qū)重大行政決策開始有法可依

    下面通過研究省級政府規(guī)章設(shè)立的重大行政決策程序的規(guī)則數(shù)量(即程序性)對重大行政決策程序的程序化進行分析。

    《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》有31個條文?!督魇】h級以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》有29個條文?!秾幭幕刈遄灾螀^(qū)重大行政決策規(guī)則》有41個條文?!吨貞c市政府重大決策程序規(guī)定》有40個條文?!秲?nèi)蒙古自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》有38個條文?!陡拭C省人民政府重大行政決策程序暫行規(guī)定》有40個條文?!对颇鲜≈卮笮姓Q策程序規(guī)定》有46個條文。《湖北省人民政府重大行政決策程序規(guī)定(試行)》有50個條文?!端拇ㄊ≈卮笮姓Q策責(zé)任追究暫行辦法》有21個條文?!端拇ㄊ≈卮笮姓Q策程序規(guī)定》有38個條文。《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》有25個條文。《浙江省行政程序辦法》第三章有3個條文規(guī)定?!逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》中規(guī)范重大行政決策的第三章有25個條文?!渡綎|省行政程序規(guī)定》中規(guī)范重大行政決策的第三章有25個條文?!督K省行政程序規(guī)定》中規(guī)范重大行政決策的第三章有13個法律條文。

    從上面的數(shù)據(jù)分析出,有13個省出臺了有關(guān)重大行政決策的省級政府規(guī)章,均有一定數(shù)量的法律條文對地方政府的重大決策行為作出規(guī)范。從這個層面上看,使得該13個省份對重大行政決策行為變得有法可依,變得有程序可循。從而,也使重大行政決策的程序化進程有了基礎(chǔ)。

    2.地方重大行政決策有了執(zhí)法保障

    決策失誤尤其是重大行政決策失誤,給國家、人民帶來的人力、物力、財力上的危害是顯著的,通過預(yù)設(shè)合理、正當(dāng)?shù)某绦驕p少政府“拍腦袋、拍胸脯”決策現(xiàn)象非常有必要。在現(xiàn)有地方有關(guān)重大行政決策的程序化基礎(chǔ)上,政府能不能依法作出決策又是程序化的另外一個問題。在規(guī)范政府作出重大行政決策行為的同時,也規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任,在省級行政規(guī)章中均建立了終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制,對違反規(guī)定導(dǎo)致決策失誤或者決策不能正確執(zhí)行的責(zé)任人員,要嚴重追究其責(zé)任,以此保障地方政府依法作出科學(xué)、民主的重大行政決策。

    三、當(dāng)前我國地方重大行政決策程序化的主要不足

    通過以上對現(xiàn)有地方重大行政決策程序化程度的分析,我們不難發(fā)現(xiàn),現(xiàn)有的重大行政決策的立法存在著不足或立法混亂的現(xiàn)象。

    (一)國家統(tǒng)一立法踟躕不前

    我國在《行政組織法》、《行政法》中對行政決策權(quán)及其行使方式、決策的基本程序和制度進行了零散的規(guī)定。由此可以看出,我國尚沒有對重大行政決策進行統(tǒng)一的立法。我國目前部分省份內(nèi)部制定重大行政決策的相關(guān)政府規(guī)章,有的不僅僅包括省級政府規(guī)章還包括市、州政府規(guī)章,還有一些地區(qū)制定了地方規(guī)范性文件。地方重大行政決策立法位階的多元化,不同省份的立法存在立法結(jié)構(gòu)上、立法內(nèi)容上、法律術(shù)語上的不同差別。

    不同省份出臺的規(guī)章往往只對本轄區(qū)起規(guī)范作用,有些省份規(guī)定適用范圍是縣級以上的政府的重大行政決策,也有一些省份僅適用于省政府作出重大行政決策行為,對于尚未對重大行政決策進行立法的地區(qū)處于無法可依的狀態(tài)。目前,由于沒有制定適用于全國范圍內(nèi)的重大行政決策行為的法律,那么,在不同地區(qū)可能出現(xiàn)同樣的事項會產(chǎn)生不同的決策結(jié)果的現(xiàn)象。對于跨省的重大行政決策,更是會出現(xiàn)多省并管或者相互推諉的情況。沒有統(tǒng)一的、系統(tǒng)的立法體例不利于全國范圍內(nèi)重大行政決策程序化的進步。

    (二)現(xiàn)有重大行政決策立法層級偏低,形式多元,難以統(tǒng)一

    前文在立法現(xiàn)狀分析中已有提及,地方重大行政決策的現(xiàn)有立法中有行政規(guī)章也有規(guī)范性法律文件,但普遍存在法律效力偏低的問題,沒有上升到法律法規(guī)的層面,其中肯定有某種原因或者難度。面對現(xiàn)有的立法狀況,形式多元,不同省份之間不同,甚至不同市州的規(guī)定也各異,難以做到地區(qū)統(tǒng)一,不利于推進重大行政決策程序的體系建設(shè),也難以提高地方重大行政決策的法治化水平。

    (三)現(xiàn)有地方重大行政決策的程序規(guī)則密度不高

    從13個不同省份出臺的有關(guān)重大行政決策的省級政府規(guī)章中分析得出,對重大行政決策規(guī)定了50個法律條文以上的省份有2個,規(guī)定了40個條文以上的省份有4個,規(guī)定了30個條文以上的省份有2個,規(guī)定了20個條文以上的省份有4個,規(guī)定了10個條文以上的省份有1個。絕大多數(shù)省份都不超過50個條文,一般集中在20個法律條文左右。并且,這些條文絕大多數(shù)都是實體上的規(guī)定,程序上的規(guī)定少之又少。

    程序性的高低與法律條文的數(shù)量多少呈現(xiàn)出正相關(guān)的關(guān)系。當(dāng)然,并不是設(shè)立法律條文越多越好,設(shè)立的法律條文應(yīng)該與規(guī)范的社會活動所需要的規(guī)則數(shù)量相當(dāng)。重大行政決策是政府行使行政權(quán)的重要體現(xiàn),對社會產(chǎn)生的影響也是廣泛又直接的。用20個法律條文規(guī)范地方重大行政決策,僅僅能用來簡約規(guī)范決策主體的行為方式,但是還不能規(guī)范決策主體能夠充分有序、科學(xué)地開展活動。在這樣一個程序規(guī)則密度不高的法治環(huán)境中,可能會導(dǎo)致地方重大行政決策活動的無序,在現(xiàn)實中可能就演變?yōu)椤皝y決策”、“拍腦袋決策”、“拍胸脯決策”的現(xiàn)象。

    (四)現(xiàn)有地方重大行政決策的執(zhí)法保障力度不夠

    對于重大行政決策違法行為的責(zé)任追究是行政決策法治建設(shè)的執(zhí)法保障,能對重大行政決策主體起到警惕、約束作用。為了提高重大行政決策的執(zhí)法保障力度,違法行為、責(zé)任主體、責(zé)任形式都必須明確。目前來說,地方關(guān)于重大行政決策的立法中沒有明確決策失誤的判斷標(biāo)準;另外,雖然絕大多數(shù)的地方立法中均設(shè)立了行政決策監(jiān)督機制,但是監(jiān)督主體的規(guī)定較為廣泛,不夠具體,更沒有規(guī)定監(jiān)督主體如何行使監(jiān)督權(quán);行使監(jiān)督權(quán)的救濟途徑等尚未規(guī)定。在上述規(guī)定尚不完善的情況下,盡管現(xiàn)有省級行政規(guī)章中規(guī)定了責(zé)任追究機制,但仍難以明確行政決策的違法主體及其責(zé)任的承擔(dān),這樣不利于提高地方重大行政決策的執(zhí)法保障力度,也不利于保障行政決策主體依法決策,最終導(dǎo)致重大行政決策的立法變成一紙空文。

    四、完善和促進我國重大行政決策程序化的幾點建議

    要規(guī)范全國地方政府的重大行政決策行為,現(xiàn)有立法總體上對重大行政決策的立法還留有較大空白。可以從以下幾個方面推進重大行政決策程序體系建設(shè):

    (一)加快重大行政決策程序條例的出臺

    現(xiàn)在的行政程序法在一系列單行法律中都有規(guī)定,比如說行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法、行政強制法和行政訴訟法。對于重大行政決策中央統(tǒng)一立法有利于規(guī)范各個省份對重大行政決策的范圍認定,有利于實施統(tǒng)一的監(jiān)督,更是對尚未進行立法的省份起到規(guī)范作用。國家行政學(xué)院教授楊偉東介紹,國務(wù)院不但會對重大行政決策程序作出規(guī)定,還會對什么是重大行政決策做些列舉,以避免地方政府將重大決策當(dāng)作一般決策來處理。加快重大行政決策程序條例的出臺是提高地方政府重大行政決策程序化的重要手段。

    (二)提高我國其他省份對重大行政決策程序的重視

    根據(jù)中央《全面推進依法行政實施綱要》、《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》以及《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》文件的出臺,各個省份對重大行政決策的重視應(yīng)該是上升到了一定的高度。針對重大行政決策程序的規(guī)范問題要進行專門的立法研究。進一步加強行政決策的理論研究,使其更為成熟、全面、系統(tǒng)。提高立法機關(guān)對研究結(jié)果的采納程度,對立法的建議也就更為實際并且有效。不論是自上而下的政府主導(dǎo)還是自下而上的群眾積極參與,都是我國的重大行政決策立法工作邁入了一個新的發(fā)展階段的體現(xiàn)。只有提高重視、加強理論研究,重大行政決策的法規(guī)體系建設(shè)才會逐步健全。

    (三)提高立法中程序性規(guī)則的比例

    現(xiàn)有關(guān)重大行政決策的地方立法中,絕大多數(shù)條文都屬于實體性規(guī)定,說明政府在立法時已充分重視到實體性規(guī)則的重要性。的確,實體性規(guī)則圍繞著社會活動而設(shè)定目的性或目標(biāo)性內(nèi)容必不可少。但是,規(guī)范行政主體在制定重大行政決策活動中,所需遵循或選擇遵循的時間、地點、行為方式等程序術(shù)性規(guī)則也非常重要。完善重大行政決策立法就必須在決策制定時間、地點、行為方式上對政府的決策行為作出合理規(guī)定。

    (四)強化重大行政決策的執(zhí)法保障

    現(xiàn)有立法將決策執(zhí)行機關(guān)、監(jiān)督機關(guān)及公民、法人或者其他組織作為監(jiān)督主體,看似隊伍非常龐大,但是由于難于整體管理,缺乏分工和協(xié)調(diào),很可能導(dǎo)致“九龍治水”的情況發(fā)生。筆者認為監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)更加精確,一并規(guī)定監(jiān)督權(quán)的行使方式以及救濟途徑。在法律責(zé)任方面,一方面要明確行政決策的責(zé)任主體,另一方面要細化責(zé)任的承擔(dān)方式,不能以處分籠統(tǒng)概之。執(zhí)法保障是重大行政決策程序化得以發(fā)揮實效的保障,在促進重大行政決策程序化、法治化的進程中,必須不斷改善。

    綜上,我國地方重大行政決策的立法程序化已有所體現(xiàn),但是程度不高,期待全國性統(tǒng)一立法出臺,在現(xiàn)有立法的基礎(chǔ)上更加完善地規(guī)定重大行政決策活動,使行政機關(guān)在適當(dāng)、有序的空間運用行政決策權(quán),實現(xiàn)依法決策、科學(xué)決策、民主決策。

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