自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作存在的問(wèn)題及對(duì)策

文 l 行海燕

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是2013年黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確規(guī)定的一項(xiàng)改革任務(wù)。根據(jù)我國(guó)《憲法》第九條第一款的規(guī)定，對(duì)自然資源進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記是指在全面調(diào)查我國(guó)所有自然資源自然情況、權(quán)屬情況與公共管理情況的基礎(chǔ)上，清晰界定所有自然資源的權(quán)利邊界，并由登記機(jī)關(guān)依法對(duì)自然資源相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行記載的過(guò)程。2016年5月，原國(guó)土資源部制定了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）征求意見(jiàn)稿》下發(fā)至各?。ㄊ校┱髟?xún)意見(jiàn)，自此，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度開(kāi)始醞釀生成。2016年11月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十九次會(huì)議審議通過(guò)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》。12月20日，中央七部委聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》及附件《自然資源登記簿》《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)辦法》，辦法提出：“自然資源確權(quán)登記以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，明確對(duì)水流、森林、荒地、灘涂以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記?！边@標(biāo)志著自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作正式展開(kāi)。

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的重要性

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，明確產(chǎn)權(quán)的歸屬是賦予權(quán)利人占有、使用、收益、處分的各項(xiàng)權(quán)利合法性的重要公示，對(duì)于激勵(lì)權(quán)利人高效利用和有效保護(hù)資產(chǎn)和資源具有重要意義。開(kāi)展的自然資源確權(quán)登記工作，不僅完善了我國(guó)的產(chǎn)權(quán)制度，明確了自然資源權(quán)責(zé)利益關(guān)系，更是將建立在“山水林田湖草”上各類(lèi)自然資源的相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，便于國(guó)家對(duì)資源利用進(jìn)行有效監(jiān)管和合理保護(hù)。

解決“公地悲劇”的根本之策。減少我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)上存在產(chǎn)權(quán)主體缺位、利用關(guān)系混亂、自然資源過(guò)度利用所產(chǎn)生的“公地悲劇”問(wèn)題造成的自然資源被嚴(yán)重濫用、自然環(huán)境惡化、生態(tài)環(huán)境破壞。這些問(wèn)題產(chǎn)生的深層次原因在于自然資源產(chǎn)權(quán)的歸屬不明確，責(zé)任主體監(jiān)管不力，缺乏相應(yīng)合理的保護(hù)制度，由于資源的權(quán)屬不明確，所有人和使用人在利用自然資源時(shí)，自身的權(quán)利和義務(wù)也不明確，各方面的原因?qū)е铝诉@些現(xiàn)象層出不窮，只有通過(guò)確權(quán)登記，明確自然資源的產(chǎn)權(quán)，才能從根本上避免“公地悲劇”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

實(shí)施可持續(xù)發(fā)展政策的必要條件。自然資源是生態(tài)系統(tǒng)的主要構(gòu)成要素，也是生態(tài)保護(hù)的主要對(duì)象，對(duì)于未來(lái)人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展具有舉足輕重的影響，更是目前影響人民幸福指數(shù)的重要指標(biāo)。自然資源具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)多種屬性，具有多種價(jià)值和功能，既能滿(mǎn)足人類(lèi)生產(chǎn)、生活、娛樂(lè)等需求，又能為人類(lèi)提供多種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。自然資源的合理開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)不僅服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)，可以說(shuō)自然資源的產(chǎn)權(quán)制度對(duì)于保護(hù)自然資源具有全局性的作用。我國(guó)自然資源多年來(lái)開(kāi)發(fā)利用模式粗放，雖然資源的開(kāi)發(fā)有力推動(dòng)了社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所處的特定階段和特殊國(guó)情的影響，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，對(duì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)構(gòu)成嚴(yán)重威脅。因此，健全和完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度是實(shí)現(xiàn)人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件。

優(yōu)化自然資源配置的前提。自然資源產(chǎn)權(quán)制度與有償使用制度的關(guān)系極為密切，一脈相承。產(chǎn)權(quán)制度是實(shí)現(xiàn)自然資源有償使用、優(yōu)化配置的基礎(chǔ)和前提，只有產(chǎn)權(quán)制度明確才能實(shí)現(xiàn)資源有償使用，資源有償使用才能更好地推動(dòng)資源的合理使用，也正是如此，要堅(jiān)定不移地重視自然資源產(chǎn)權(quán)制度，確定自然資源權(quán)屬，健全嚴(yán)格準(zhǔn)入制度、完善激勵(lì)約束機(jī)制，貫徹落實(shí)有償使用制度和最嚴(yán)格的集約利用制度，明確資源產(chǎn)權(quán)和利益的關(guān)系，使權(quán)利人在獲取自然資源資產(chǎn)利益的同時(shí)，履行保護(hù)自然資源的義務(wù)，杜絕以壟斷等行為獲取超額利潤(rùn)的行為，實(shí)現(xiàn)自然資源的市場(chǎng)化配置。

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作存在的問(wèn)題

產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，監(jiān)管保護(hù)薄弱。我國(guó)《土地管理法》第二條規(guī)定：我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。我國(guó)《憲法》第九條規(guī)定了礦藏、水流、森林、山嶺、草地、荒地、灘涂等自然資源都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定的屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。但我國(guó)法律并沒(méi)有明確規(guī)定集體土地所有權(quán)歸屬于哪一級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并且中央與地方政府在行使所有權(quán)與監(jiān)督權(quán)的關(guān)系上，沒(méi)有明確清晰的界限，自然資源的歸屬不明確，直接導(dǎo)致了在自然資源的監(jiān)管和保護(hù)上缺乏有效保障機(jī)制。

管理體制不完善，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度體系尚未建立。我國(guó)自然資源管理的立法部門(mén)化現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏綜合性立法，自然資源價(jià)值核算尚未納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒(méi)有客觀(guān)反映資源消耗和環(huán)境損害，政府與市場(chǎng)在自然資源配置中的邊界劃分不清，政策失效與市場(chǎng)失靈并存，資源利用浪費(fèi)現(xiàn)象驚人。土地、礦產(chǎn)、水資源、海洋、草地等自然資源的管理職能分散在不同部門(mén)，條塊分割嚴(yán)重，缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制。自然資源管理部門(mén)既行使行政管理職能，又行使自然資源運(yùn)行的職能，致使自然資源成為“免費(fèi)午餐”，造成地方政府為獲取經(jīng)濟(jì)利益而忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。目前，我國(guó)自然資源基本上以分類(lèi)管理為主，綜合管理制度尚未形成，尤其是作為生命之源的水資源，管理體制上仍然是分割管理。在管制用途上，土地利用總體規(guī)劃是目前規(guī)劃的基礎(chǔ)，尚未覆蓋全部國(guó)土空間，各類(lèi)規(guī)劃交叉重復(fù)，缺乏統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。時(shí)下，國(guó)土資源部正在全國(guó)組織試點(diǎn)進(jìn)行空間規(guī)劃，未來(lái)通過(guò)空間統(tǒng)一規(guī)劃將是對(duì)自然資源進(jìn)行有效保護(hù)的發(fā)展趨勢(shì)，我們也期待未來(lái)“多規(guī)合一”的新要求能在合理保護(hù)、有效利用自然資源中得到貫徹落實(shí)。

產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制不完善，市場(chǎng)配置程度低。我國(guó)自然資源的產(chǎn)權(quán)交易建設(shè)起步晚，市場(chǎng)機(jī)制不完善，公開(kāi)化、透明化程度低，尚未建立起保障完善、公平合理的自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。自然資源產(chǎn)權(quán)交易在準(zhǔn)入規(guī)則、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、交易規(guī)則和退出機(jī)制方面的不完善，致使自然資源的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)處于比較混亂的狀態(tài)。比如土地方面，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)政府壟斷程度高，二級(jí)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度高，政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)交易，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用沒(méi)有充分發(fā)揮，交易的價(jià)格不能真實(shí)反映自然資源的資源價(jià)值、稀缺程度，使得自然資源長(zhǎng)期處于低效狀態(tài)，資源利用程度粗放。

做好自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的對(duì)策

從法律層面出臺(tái)確權(quán)登記指導(dǎo)細(xì)則。統(tǒng)一確權(quán)登記是我國(guó)全面深化體制改革若干重大舉措在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的一個(gè)重要體現(xiàn)，突破了我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)沿用的由各個(gè)部門(mén)依照部門(mén)法制定相關(guān)政策文件各自為政的管理格局，實(shí)現(xiàn)了將分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)整合到一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，對(duì)于推進(jìn)自然資源產(chǎn)權(quán)與監(jiān)管制度的雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)?！对囆修k法》第一章第一條詳細(xì)闡述了自然資源統(tǒng)一登記的目的：“為落實(shí)十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)<生態(tài)文明體制改革總體方案>的通知》要求，規(guī)范自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)，推進(jìn)自然資源確權(quán)登記法治化，推動(dòng)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度……該《試行辦法》對(duì)于推進(jìn)自然資源確權(quán)登記法治化和規(guī)范化具有重要意義，在建立自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記法律制度上邁出了第一步，搭建了確權(quán)登記工作的基本框架。但對(duì)于未來(lái)全面開(kāi)展的自然資源統(tǒng)一登記確權(quán)工作而言，《試行辦法》的內(nèi)容缺乏詳細(xì)的操作規(guī)定，未來(lái)在試點(diǎn)評(píng)估驗(yàn)收、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上補(bǔ)充完善，出臺(tái)確權(quán)登記的指導(dǎo)細(xì)則，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范的可操作性。

進(jìn)一步劃清產(chǎn)權(quán)邊界。清晰界定國(guó)家所有權(quán)人范疇，有利于明確自然資源保護(hù)的權(quán)責(zé)。對(duì)自然資源所有權(quán)來(lái)講，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)已經(jīng)通過(guò)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記予以明確，但根據(jù)《物權(quán)法》第9條規(guī)定“依法屬于國(guó)家所有的自然資源，所有權(quán)可以不登記”。自然資源國(guó)家所有權(quán)的行使由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府共同享有，國(guó)家所有權(quán)與行政管理權(quán)的混同，分解和架空了自然資源的國(guó)家所有權(quán)。此次自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記將農(nóng)村集體土地確權(quán)登記以外的國(guó)家所有權(quán)進(jìn)行登記，劃清了全民所有和集體所有之間的邊界。同時(shí)，根據(jù)自然資源登記簿，國(guó)家所有權(quán)人在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記中填寫(xiě)“全民”，即自然資源的收益、處分的權(quán)利仍屬于全民所有，并預(yù)留了所有權(quán)代表行使主體、所有權(quán)代表行使內(nèi)容等條款，劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，有利于理清不同層級(jí)政府保護(hù)自然資源的權(quán)責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)自然資源保護(hù)。

加強(qiáng)統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)工作反饋?！对囆修k法》中的試點(diǎn)方案明確了自然資源登記范圍、梳理自然資源資產(chǎn)權(quán)利體系、開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、加強(qiáng)自然資源登記信息的管理和應(yīng)用。根據(jù)試點(diǎn)工作要求，國(guó)家在選出的試點(diǎn)地方開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，通過(guò)對(duì)試點(diǎn)完成情況進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上對(duì)《試行辦法》進(jìn)行完善，保證試點(diǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，指導(dǎo)下階段工作。

當(dāng)前，我國(guó)自然資源信息數(shù)據(jù)分散在各部門(mén)，各類(lèi)自然資源信息不能互通，導(dǎo)致自然資源管理矛盾沖突較大，這就要求我們按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，將自然資源各要素作為一個(gè)整體進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記。自然資源確權(quán)登記就是將相對(duì)完整的生態(tài)功能區(qū)域作為一個(gè)自然資源登記單元，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記將各類(lèi)自然資源的質(zhì)量、數(shù)量和保護(hù)要求全面摸清，并通過(guò)登記的法律手段予以公示明確，落實(shí)到每一個(gè)產(chǎn)權(quán)人或者使用權(quán)人，有助于充分掌握自然資源家底，并根據(jù)自然資源容量和承載力進(jìn)行分類(lèi)開(kāi)發(fā)和保護(hù)，做到自然資源分類(lèi)施策。