完善中央財政農(nóng)村環(huán)境污染防治相關(guān)專項資金管理的思考

史丹 吳仲斌

摘要：近年來，中央財政農(nóng)村環(huán)境污染防治相關(guān)專項資金投入力度、整合力度、競爭性分配力度逐步加大，資金支出方式逐步多樣化。但在政策定位方面，存在政府承擔(dān)過多、社會投入不足，中央重視程度高、地方重視程度低，財政支出為主、環(huán)境稅費(fèi)和公私合作少等問題；在資金管理方面，資金整合重兩端、輕中間，管理環(huán)節(jié)重立項和分配、輕績效和監(jiān)管，資金投向重工程建設(shè)投入、輕引導(dǎo)勞務(wù)投入，技術(shù)路線向重末端治理、輕源頭預(yù)防等問題。完善中央財政農(nóng)村環(huán)境污染防治相關(guān)專項資金管理，需要劃清支出責(zé)任、明確社會和各級政府投入重點，完善分配和支出方式、引導(dǎo)激勵地方政府和社會投入，發(fā)揮規(guī)劃和項目包作用、加強(qiáng)資金整合工作，加強(qiáng)績效管理、提高資金使用效率，完善環(huán)境稅費(fèi)制度、減輕財政支出壓力。

關(guān)鍵詞：中央財政；農(nóng)村環(huán)境污染防治；專項資金；管理

農(nóng)村環(huán)境污染主要來源于三個方面：種植業(yè)化肥過量施用與低效利用、農(nóng)藥殘留、農(nóng)藥包裝廢棄物和農(nóng)膜殘留；規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖污水、糞便、飼料殘渣和化學(xué)氨氮排放；農(nóng)村生活污水和垃圾等。這些污染物通過揮發(fā)、溶解和徑流等途徑滲入土壤、水體和大氣，影響大氣環(huán)境、水體環(huán)境和土壤環(huán)境，進(jìn)而危害作物和牲畜生長，危害人居環(huán)境和人體健康。農(nóng)村環(huán)境污染防治是典型的公共產(chǎn)品或外部性產(chǎn)品，2003年以來中央財政安排了系列相關(guān)專項資金，專項資金管理辦法達(dá)32項之多，但資金使用效益值得探討。完善中央財政農(nóng)村環(huán)境污染防治相關(guān)專項資金管理，目標(biāo)是改善專項資金的配置效率和X-效率。本文主要分析中央財政農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)專項資金管理的成效和問題，并提出對策建議。

一、中央財政農(nóng)村環(huán)境污染防治專項資金管理成效

專項資金管理辦法主要規(guī)定資金使用范圍、中央部門和地方項目資金申請方式、向中央部門和地方分配與下達(dá)資金的方式、對項目實施單位的資金支出方式、資金整合、資金監(jiān)管等內(nèi)容。系統(tǒng)梳理分析中央財政農(nóng)村環(huán)境污染防治專項資金管理辦法的具體內(nèi)容、演變過程及其實施情況，可以發(fā)現(xiàn)，在改善配置效率和X-效率方面，近年來中央財政農(nóng)村環(huán)境污染防治相關(guān)專項資金管理有如下特點。

（一）專項資金投入力度逐步加大。一是項目類型增多，從防治標(biāo)的物看，包括化肥污染，農(nóng)藥污染、農(nóng)藥包裝物污染、農(nóng)膜污染、人畜禽糞污污染、秸稈污染、病死動物污染、污水污染、垃圾污染等；從治理手段看，包括垃圾儲運(yùn)收集、分類處理、回收循環(huán)利用，建設(shè)污水處理設(shè)施，推廣生態(tài)養(yǎng)殖模式和技術(shù)，測土配方施肥，推廣高效低毒低殘留農(nóng)藥，秸稈綜合利用資源化利用，水上經(jīng)濟(jì)植物規(guī)模化種植、采收和資源化利用，地膜回收利用，沼氣池建設(shè)，改水改廁，土壤重金屬污染防治等。二是資金規(guī)模加大，如農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項資金，中央財政2008—2013年投入分別為5、10、25、40、55、60億元。

（二）專項資金整合力度加大。對性質(zhì)相近、用途相同、使用分散的部分專項資金進(jìn)行“撤銷、合并、新增”或轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付，專項資金種類大大減少。例如，2015年4月，財政部印發(fā)《可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法》，此前印發(fā)的關(guān)于可再生能源發(fā)展、生物能源和生物化工非糧引導(dǎo)獎勵、生物能源和生物化工原料基地補(bǔ)助、生物燃料乙醇彈性補(bǔ)貼、秸稈能源化利用補(bǔ)助、太陽能光電建筑應(yīng)用財政補(bǔ)助、實施金太陽示范工程、綠色能源示范縣建設(shè)補(bǔ)助等資金管理辦法同時廢止。初步統(tǒng)計，2003年以來，中央財政先后出臺的農(nóng)村環(huán)境污染防治相關(guān)專項資金管理辦法達(dá)32項之多，經(jīng)過整合后，截至目前，廢止的專項資金管理辦法有19項，仍然有效的13項（見附表）。

（三）對各地和中央部門的競爭性分配力度加大。針對不同的項目類型，中央財政對各地和中央部門實行不同的資金分配方式。對數(shù)量多、范圍廣、單項資金少、普惠性的項目，由地方或中央部門在規(guī)定時間內(nèi)向中央主管部門和財政部統(tǒng)一申報項目和資金，財政部綜合考慮各地人口、財政狀況等情況，主要采取因素法向地方分配資金；對資金額度大、特惠性的項目，采取競爭性方式向地方和中央部門分配資金，即由地方或中央部門在規(guī)定時間內(nèi)向中央主管部門和財政部統(tǒng)一申報項目和資金，中央主管部門會同財政部按規(guī)定通過競爭性評審，擇優(yōu)確定支持項目，近年來競爭性分配力度逐步加大。

（四）對項目實施單位資金支出方式多樣化。根據(jù)項目特點采取不同的支持方式，調(diào)動地方政府和社會主體的積極性。如支持餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理，采取預(yù)撥與清算相結(jié)合的綜合財政補(bǔ)助方式；支持清潔生產(chǎn)技術(shù)示范推廣，對于成熟、先進(jìn)、適用清潔生產(chǎn)技術(shù)，通過政府購買技術(shù)的形式，在全行業(yè)免費(fèi)推廣；對于未實現(xiàn)突破的重大共性、關(guān)鍵性技術(shù)進(jìn)行應(yīng)用示范，并按照項目投資額的一定比例予以補(bǔ)助，成功后可按項目投資額一定倍數(shù)進(jìn)行政府購買，并免費(fèi)在全行業(yè)推廣；對戶用沼氣池建設(shè)，對農(nóng)戶實行實物補(bǔ)貼；對社會主體環(huán)境污染防治設(shè)施或工程支出，實行以獎促治；對環(huán)境治理達(dá)標(biāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行以獎代補(bǔ)。

二、中央財政農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項支出存在的問題

中央財政農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)專項資金主要存在兩個層面的問題，一是分配管理方面，資金管理分散、投向不合理、績效評價重視不夠問題；二是角色定位方面，政府、市場和社會的支出責(zé)任關(guān)系沒有理順，專項支出政策和其他財政政策之間的關(guān)系沒有理順，影響了專項資金的配置效率和X-效率。

（一）中央財政農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項資金分配管理亟需完善

1.從資金整合看，重兩端整合、輕中間整合。針對專項資金種類繁多、管理分散、重點不突出，中央財政層面通過“撤、并、轉(zhuǎn)”加大整合力度，專項資金“戶頭”和管理辦法大幅減少；在縣市層面，按照“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌安排、集中投入、各負(fù)其責(zé)、各記其功、形成合力”的原則，以重點項目為平臺，整合打捆使用。但在項目資金申請和審批環(huán)節(jié)，地方和中央主管部門在向財政部申報專項資金項目時，依然是由中央各部門和各地方政府部門組織項目申報；專項資金項目審批后，也由各中央部門分別組織實施，地方項目由各地相應(yīng)主管部門組織實施，依然是條條分割，形成“上面一個龍頭放水、中間多個管道各自引水、下面一個管口接水”的格局，中間環(huán)節(jié)依然是各部門條條分割。

2. 從管理環(huán)節(jié)看，重立項和分配、輕績效和監(jiān)管。實際執(zhí)行中，各部門要求成立專項資金的愿望非常強(qiáng)烈，專項設(shè)立后又要求安排更大的資金額度。但專項資金立項缺少科學(xué)評審機(jī)制，其經(jīng)濟(jì)效益和社會效益如何，沒有足夠重視。盡管財政部提出逐步建立以績效目標(biāo)實現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效評價為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，以改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國特色的預(yù)算績效管理體系，但缺乏具體的細(xì)則和操作準(zhǔn)則來落實。開展專項資金使用績效評價的項目數(shù)量少、比例低，很多已實施的績效評價流于形式，沒有反映出真實情況，支出績效與資金分配之間沒有建立硬性激勵約束關(guān)系，項目主管部門和實施單位對如何提高效率重視不夠，干好干壞一個樣。不少專項資金效益不高，沒有跟蹤評價評估，仍然無限期存在，沒有退出機(jī)制，社會反響強(qiáng)烈。

3.從資金投向看，重工程建設(shè)投入、輕引導(dǎo)勞務(wù)投入。污染防治，有的可以通過工程建設(shè)來實現(xiàn)，如建污水處理設(shè)施；有的需要引導(dǎo)鼓勵分散、單個的農(nóng)民農(nóng)戶日常勞務(wù)投入，如廢棄農(nóng)膜、廢棄農(nóng)藥包裝物的收撿回收等，并不需要工程設(shè)施建設(shè)。但從實際實施情況看，由于工程建設(shè)組織實施相對簡單、部門工作量少，各部門習(xí)慣于主要以工程建設(shè)形式履行職責(zé)，投入力度逐步加大；引導(dǎo)農(nóng)戶勞務(wù)投入涉及的工作對象多且分散、組織實施難度大，部門積極性不高，也不重視，財政投入非常有限。

4. 從技術(shù)路線看，重末端治理、輕源頭預(yù)防。少數(shù)經(jīng)營規(guī)模較大的集約化畜禽養(yǎng)殖場污染排放集中、污染物相對單一，屬于點源污染，末端治理方法是適用的甚至是唯一的方法。但絕大多數(shù)農(nóng)村生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染具有排放主體分散、隱蔽，排污隨機(jī)、不確定，屬于典型的面源污染，或者因為污染治理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行的最小經(jīng)濟(jì)規(guī)模限制，不適宜采用末端治理。當(dāng)前，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)將工作重點放在末端治理上，由于技術(shù)和經(jīng)濟(jì)障礙，存在治不起、治不凈、治理效率不高等問題；對面源污染，探索如何從源頭治理重視不夠。

（二）中央財政農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項支出政策定位亟需調(diào)整

1.從參與主體看，政府承擔(dān)過多、社會投入不足。防治農(nóng)村環(huán)境污染，必須合理劃分政府與市場主體的責(zé)任，但社會主體普遍沒有意識到或不愿意承擔(dān)其在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，“誰污染、誰治理”基本原則沒有充分體現(xiàn)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)沒有形成政府、市場與社會共同參與的局面政府履職較好，社會履職不盡如意，形成了目前主要依靠財政單一投入的局面，給各級財政增添了很大壓力，很多地方出現(xiàn)一邊是政府加強(qiáng)保護(hù)治理、一邊是社會繼續(xù)污染破壞。

2.從政府層級看，中央重視程度高、地方重視程度低。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項外部性很強(qiáng)的公共產(chǎn)品，同時又是區(qū)域性很強(qiáng)的公共產(chǎn)品，地方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。但由于對農(nóng)村環(huán)境特點的研究和認(rèn)識不深，財政體制對中央和地方農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分不清、“GDP”導(dǎo)向的政績考核機(jī)制、特別是污染防治在短期內(nèi)對地方政府有投入沒產(chǎn)出等原因，地方政府對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)重視不夠、積極性不高，長期以來農(nóng)村環(huán)境保護(hù)缺乏系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的規(guī)劃，缺乏系統(tǒng)性的統(tǒng)籌安排，中央承擔(dān)了很多支出責(zé)任，地方財政支出不多。

3. 從政策體系看，以支出政策為主、環(huán)境稅費(fèi)政策和公私合作少。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消農(nóng)業(yè)稅后，除煙葉稅外，幾乎沒有來自農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的稅種；個人所得稅方面，國家目前暫停對農(nóng)民的征收；與農(nóng)村相關(guān)的資源稅、耕地占用稅、土地使用稅和土地增值稅等，不是針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)而設(shè)置；現(xiàn)有排污權(quán)交易和排污費(fèi)等收費(fèi)項目，主要來源于工礦企業(yè)并被納入公共財政收入體系，很難切塊作為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金來源；PPP和第三方治理等公私合作項目也非常少，作用十分有限。收入政策工具的種類較少，支出政策成為農(nóng)村環(huán)境污染防治的主要財政政策選擇。

三、完善中央財政農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)專項資金管理的建議

農(nóng)村環(huán)境污染具有很強(qiáng)的負(fù)外部性，應(yīng)當(dāng)作為政府提供基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容。中央財政農(nóng)村環(huán)境污染防治相關(guān)專項資金管理中，由于項目的專業(yè)性，需要充分發(fā)揮各部門的主觀能動性，同時又要避免各部門各自為戰(zhàn)、條條分割，加強(qiáng)資金整合；由于地方的信息優(yōu)勢，地方更了解本地需求，需要充分發(fā)揮地方的主觀能動性，同時又避免地方只考慮本地利益、不顧大局，加強(qiáng)中央部門統(tǒng)籌。完善專項資金管理，既要考慮到現(xiàn)有行政管理體制短期內(nèi)難有大的改變的客觀現(xiàn)實，又要堅持明確各級政府責(zé)任、調(diào)動社會積極性、特別是要發(fā)揮各部門作用，堅持兼顧效率和公平、加強(qiáng)績效管理，著力改善專項資金的配置效率和X-效率。

（一）劃清支出責(zé)任，明確社會職責(zé)和各級政府財政投入重點。應(yīng)當(dāng)在對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)各項事務(wù)深入研究的基礎(chǔ)上，按照“誰污染、誰治理”的原則，合理確定政府和社會的責(zé)任劃分，強(qiáng)化社會主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任；按照收益性、層次性和外部性的原則，科學(xué)劃分各級政府農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的事權(quán)和支出責(zé)任，將每一事項的支出責(zé)任落實到具體的政府部門和社會主體。其中，涉及農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、化肥和農(nóng)藥使用控制、水資源監(jiān)測等跨省、跨地域、具有流動性特征的污染主要作為中央政府職責(zé)范圍；其余具有區(qū)域和地方性特征的環(huán)境保護(hù)事務(wù)，如農(nóng)村生活污染源治理、種植及養(yǎng)殖業(yè)污染治理等，由省級統(tǒng)籌，縣級政府承擔(dān)主要支出責(zé)任。要拓寬投入渠道，從土地出讓金收益、土地增值收益、中央代地方發(fā)行地方債等中切塊用于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)；積極推進(jìn)資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、排污權(quán)有償取得和交易、污水處理費(fèi)、礦產(chǎn)資源有償使用收入等制度改革，完善綠色環(huán)境稅費(fèi)制度體系，建立綠色生態(tài)基金。

（二）發(fā)揮規(guī)劃和項目包作用，加強(qiáng)資金整合工作。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)涉及中央、省市區(qū)、縣市等多級政府，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、改革與發(fā)展、科技、交通等多部門，要充分發(fā)揮各地各部門合力。要鞏固和加強(qiáng)中央財政、縣市兩端整合的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)中間環(huán)節(jié)整合，積極推進(jìn)中央部門和地方在項目資金組織申報和審批環(huán)節(jié)的整合，以項目包代替項目，納入項目包的項目應(yīng)當(dāng)整合、發(fā)揮集合效用。具體可考慮，理清工作關(guān)系，健全部門會商制度，完善上下聯(lián)動機(jī)制，著力搭建部門職責(zé)分工明確、上下通力協(xié)作的共建管理機(jī)制。組織申報資金和項目時，由各級政府部門以重點重大項目為平臺，提出項目規(guī)劃建議，各級政府統(tǒng)籌形成本級政府項目規(guī)劃和形成項目包，形成本級政府項目預(yù)算申請計劃；不同層級政府的項目也要充分溝通，發(fā)揮整合效用，以規(guī)劃和項目包作為申請項目專項資金的主要依據(jù)，形成“上面一個龍頭放水、中間多個管道打捆引水、下面一個管口接水”的專項資金整合格局。

（三）完善分配和支出方式，引導(dǎo)激勵地方政府和社會投入。創(chuàng)新使用方式，引導(dǎo)地方政府和民間資本等參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)。進(jìn)一步完善因素法資金分配方式，加大競爭性資金分配力度，加大引導(dǎo)農(nóng)民農(nóng)戶勞務(wù)投入、源頭治理投入力度，加大項目工程運(yùn)行管護(hù)投入、建立管養(yǎng)長效機(jī)制。除了采取財政直接投資、補(bǔ)助補(bǔ)貼、政府購買、以獎代補(bǔ)、以獎促治等傳統(tǒng)方式外，對于投資額大、受益期限長的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采取PPP投資模式；對于一些中小型的投資項目，可采用貸款貼息、擔(dān)保、購買服務(wù)等方式進(jìn)行；對于成熟、先進(jìn)、適用清潔生產(chǎn)技術(shù)，鼓勵通過政府購買技術(shù)的形式，在全行業(yè)免費(fèi)推廣；對于企業(yè)綠色環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)，可擴(kuò)大政府采購范圍和額度方式；可通過設(shè)立政府環(huán)境污染防治基金，市場化運(yùn)作，與民營企業(yè)協(xié)同參與農(nóng)村環(huán)境污染防治；對于涉及廣大農(nóng)民切實利益的村莊整治，進(jìn)一步完善“一事一議”制度，引導(dǎo)農(nóng)民參與民主決策民主管理。

（四）加強(qiáng)績效管理，提高資金使用效率。全面開展事前、事中、事后等全過程管理。修訂完善專家評審、工程招投標(biāo)、工程監(jiān)理、政府采購、資金獎補(bǔ)、縣級報賬等各項管理制度，切實保證資金分配科學(xué)、程序規(guī)范、管理嚴(yán)格、結(jié)果公正。制定資金使用績效評價指標(biāo)體系，從資金投入、資金整合、資金管理、實施效果、組織保障等方面進(jìn)行考評。建立以結(jié)果為導(dǎo)向的激勵與約束并重機(jī)制，將績效評價結(jié)果作為部門預(yù)算安排和項目申報確定的重要依據(jù)；建立專項資金定期評估和退出機(jī)制，并將績效考評結(jié)果在一定范圍內(nèi)通報。建立健全公開公示和群眾參與機(jī)制，實行陽光操作，形成財政日常監(jiān)督、監(jiān)察審計專項監(jiān)督和群眾民主監(jiān)督的監(jiān)督檢查體系，切實改變資金使用重立項輕監(jiān)管、重分配輕產(chǎn)出狀況。

（五）完善環(huán)境稅費(fèi)制度，減輕財政支出壓力。按照“誰污染，誰付費(fèi)”原則，建立農(nóng)村環(huán)境污染分類收費(fèi)制度。對于規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場的定點排污及城市對農(nóng)村轉(zhuǎn)移的污染，制定統(tǒng)一費(fèi)率，以直接監(jiān)測到的排污量和排污類型為依據(jù)，征收排污費(fèi)；對于農(nóng)藥、化肥等農(nóng)用化學(xué)品過量使用造成的面源污染，以法律形式規(guī)定農(nóng)田允許使用的最大施肥量，對超量施用者征收農(nóng)用化學(xué)品使用費(fèi)；對于難以采用個體控制或個體治理不經(jīng)濟(jì)的污染源，如村莊的生活廢水、固體垃圾、散養(yǎng)農(nóng)戶或小規(guī)模養(yǎng)殖場的畜禽養(yǎng)殖廢棄物、多個農(nóng)戶耕種的地塊所產(chǎn)生的農(nóng)田徑流等，可采取費(fèi)用分?jǐn)偟姆绞剑蛭廴井a(chǎn)生者收費(fèi)；加大對企業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資項目增值稅、所得稅、土地增值稅和行政事業(yè)性收費(fèi)等方面的減免力度，實行稅前還貸還債，形成政府和社會共同負(fù)擔(dān)格局，減輕財政支出壓力。