河西地區(qū)土地財政與城鎮(zhèn)化的耦合協(xié)調(diào)關(guān)系演變

(西北師范大學(xué) 地理與環(huán)境科學(xué)學(xué)院,甘肅 蘭州 730070)

1 引言

土地財政作為我國社會制度轉(zhuǎn)型期的特殊現(xiàn)象，因其巨大的社會經(jīng)濟效應(yīng)和風(fēng)險受到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。自20世紀(jì)80年代末我國推行國有土地有償使用制度以來,相關(guān)的土地出讓金、土地稅租費、土地儲備融資等收益已經(jīng)逐漸成為地方政府的主要收入之一。1994年我國實行分稅制改革后,地方財政收入比例減小,事權(quán)支出范圍擴大,形成收入和支出缺口。分稅制改革明確了土地出讓金對房地產(chǎn)、建筑業(yè)等的營業(yè)稅由地方政府獨享,地方政府壟斷了土地供應(yīng)和政府土地儲備貸款,形成規(guī)模巨大的土地融資,以GDP和財政收入為主的政績考核體制等因素促使地方政府開始通過土地開發(fā)“經(jīng)營城市”,形成土地財政[1,2]。全國土地性質(zhì)的財稅收入占地方財政總收入的比例呈逐年增長的趨勢,1991年為3.3%,1994年為20.4%,2010年飆升到60.2%[3]。土地財政為地方政府經(jīng)營城市、擴大城市規(guī)模和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了土地空間與資金保障。但從長期來看,土地財政面臨著政府土地抵押融資規(guī)模失控的風(fēng)險以及與此相關(guān)聯(lián)的土地粗放利用,阻礙了人口城市化進程等[4-6]。

土地出讓金收入是促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要資金來源,《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》規(guī)定土地出讓收入應(yīng)主要用于補償、土地開發(fā)、農(nóng)村和城市建設(shè)支出、支農(nóng)支出、社會保障、廉租房建設(shè)等,土地出讓收入的主要部分都投資到了與城鎮(zhèn)化發(fā)展的相關(guān)領(lǐng)域中,促進了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。王沛等[7,8]研究顯示,土地轉(zhuǎn)讓將顯著增加經(jīng)濟性公共品供給,非經(jīng)濟性公共物品供給會顯著降低。土地財政和城鎮(zhèn)化之間相互影響、相互作用,存在著相互關(guān)聯(lián)的協(xié)調(diào)關(guān)系。城鎮(zhèn)化通過人口聚集、經(jīng)濟發(fā)展、空間擴張為土地財政提供動力,城鎮(zhèn)化質(zhì)量又制約著土地財政收入的提高[11]。土地財政為城市化提供資金和土地資源,但過度依賴土地財政會造成土地粗放利用、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化[11,14]。土地財政依賴度提高能促進城市化的發(fā)展,同樣城市化發(fā)展將會降低土地財政的依賴度[15,16]。

目前學(xué)術(shù)界對土地財政概念尚無定論,通常從收入來源與構(gòu)成將其分為廣義土地財政和狹義土地財政。廣義土地財政是指地方政府通過土地所有權(quán)和管理權(quán),獲取土地及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的租、稅、費收入和土地融資收入,直接或間接地增加財政支出能力的行為;狹義土地財政是指通過土地出讓獲取出讓金收益[5]。

本文借鑒相關(guān)研究成果[9-13],考慮到數(shù)據(jù)的可獲取性,將土地財政收入界定為土地出讓收入、土地租金收入、房產(chǎn)稅、契稅、耕地占用稅、土地使用稅和增值稅。本文以甘肅省河西地區(qū)5個地級市為研究案例,探討了2002—2016年土地財政與城鎮(zhèn)化發(fā)展的耦合協(xié)調(diào)關(guān)系,為實現(xiàn)土地的集約利用和城鎮(zhèn)化的高效發(fā)展提供政策建議。

2 數(shù)據(jù)來源、指標(biāo)體系與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

研究區(qū)域為河西地區(qū)嘉峪關(guān)、金昌、酒泉、張掖、武威5個地級市,研究內(nèi)容為2002—2016年該地區(qū)土地財政與城鎮(zhèn)化的發(fā)展演變。河西地區(qū)各地市土地出讓金數(shù)據(jù)來源于2002—2016年的《中國國土資源年鑒》,土地相關(guān)稅收數(shù)據(jù)主要來源于2002—2014年的《甘肅財政年鑒》,城鎮(zhèn)化相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)分別來源于2002—2012年的《甘肅省城市建設(shè)統(tǒng)計年報》、2001—2017年的《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》和各地區(qū)的統(tǒng)計年鑒和統(tǒng)計公報。

2.2 指標(biāo)體系

指標(biāo)體系:城鎮(zhèn)化是一個綜合概念,包括社會、經(jīng)濟、人口、空間等多方面發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變的整個過程,涉及社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)的更新、城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多方面[17]。單一的人口指標(biāo)無法準(zhǔn)確反映城鎮(zhèn)化內(nèi)涵,研究表明人均GDP與城鎮(zhèn)化高度相關(guān)[18],工業(yè)化、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和城市生活方式轉(zhuǎn)變是城鎮(zhèn)化的重要動力[19-21]。本文借鑒城鎮(zhèn)化綜合評價指標(biāo)體系[22-26],結(jié)合河西地區(qū)的發(fā)展差異,從人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟城鎮(zhèn)化、空間城鎮(zhèn)化、社會生活城鎮(zhèn)化4個子系統(tǒng),用15個指標(biāo)構(gòu)建了城鎮(zhèn)化指標(biāo)(表1)。

表1 城鎮(zhèn)化綜合評價指標(biāo)體系及權(quán)重

2.3 研究方法

熵值法:確定城鎮(zhèn)化綜合評價指標(biāo)體系的指標(biāo)權(quán)重采用熵值法,因為熵值法避免了主觀因素的影響,計算結(jié)果客觀、可信度高。為了使指標(biāo)數(shù)據(jù)具有可比性,本文采用極差法對數(shù)據(jù)進行標(biāo)準(zhǔn)化處理。

指標(biāo)值越大對系統(tǒng)越有利時,采用正向指標(biāo)計算:

Xkij=(akij-min{akij})/(max{akij}-min{akij})

(1)

指標(biāo)值越小對系統(tǒng)越有利時,采用負(fù)向指標(biāo)計算:

Xkij=(max{akij}-akij)/(max{akij}-min{akij})

(2)

計算第k個年份第i個地區(qū)第j項指標(biāo)的比重Pkij:

(3)

計算第j項指標(biāo)的信息熵值ej:

(4)

計算第j項指標(biāo)的信息效用價值dj:

dj=1-ej

(5)

計算第j項指標(biāo)的權(quán)重Wj:

(6)

計算評價對象的綜合得分Ui:

(7)

式中,akij為第k個年份第i個地區(qū)第j項指標(biāo)的值;g為年份個數(shù);m為評價對象個數(shù);n為評價指標(biāo)數(shù),并且1≤k≤g,1≤i≤m,1≤j≤n。

耦合協(xié)調(diào)度和協(xié)調(diào)發(fā)展度模型:耦合是物理學(xué)上表示兩個或兩個以上的系統(tǒng)相互作用影響的程度[23],而協(xié)調(diào)度則成為系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)狀況好壞程度的定量指標(biāo)。根據(jù)我國城鎮(zhèn)化和土地財政發(fā)展現(xiàn)狀,借鑒相關(guān)研究成果,參照蔡瀟[6,11]、蔣天穎等[27]研究成果,采用以下函數(shù)模型研究土地財政與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r:

C={(4u1×u2)/(u1+u2)2}2

(8)

式中,C為協(xié)調(diào)度,反映土地財政與城鎮(zhèn)化相互協(xié)調(diào)的重要指標(biāo);u1為城鎮(zhèn)化發(fā)展評價指數(shù);u2為土地財政水平。

(9)

式中,D為協(xié)調(diào)發(fā)展度,衡量土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展水平的高低;T為土地財政與城鎮(zhèn)化系統(tǒng)發(fā)展度的綜合得分;a,b為待定系數(shù)。土地財政和城鎮(zhèn)化都是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要部分,土地財政與城鎮(zhèn)化在耦合協(xié)調(diào)發(fā)展過程中具有同等重要性,參考前期研究,取a=b=0.5。

E=u2/u1

(10)

式中,E為相對發(fā)展度,反映了土地財政水平與城鎮(zhèn)化的相對發(fā)展度關(guān)系。

協(xié)調(diào)發(fā)展階段類型劃分:協(xié)調(diào)度等級和協(xié)調(diào)度階段劃分參考蔡瀟[6,11]對全國土地財政與城市化協(xié)調(diào)和山東省土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)研究的成果,耦合協(xié)調(diào)度等級和階段劃分見表2、表3。

表2 土地財政與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)等級與協(xié)調(diào)度劃分

表3 土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)等級與類型劃分

3 河西地區(qū)土地財政收入規(guī)模分析

3.1 土地財政收入規(guī)模

土地出讓金是土地財政最主要的組成部分,部分地區(qū)土地出讓金占地方政府財政收入的25%—50%[28,29]。2010年全國土地性財稅收益為33994.3億元,其中土地出讓金占土地財政收入規(guī)模的80.8%[3]。通過統(tǒng)計發(fā)現(xiàn),河西地區(qū)土地出讓金收入呈逐年增長趨勢。2013年河西地區(qū)土地出讓金達(dá)到統(tǒng)計區(qū)間的最大值573525.11萬元,是最小值2002年的30.31倍,年均增長27.6%。河西地區(qū)土地出讓面積在2013年達(dá)到統(tǒng)計區(qū)間的最大值4965.6hm2,是最小值2009年土地出讓面積的8.78倍,年均增長16.8%,土地出讓金增長高于土地出讓面積增長(圖1)。2005—2008年河西地區(qū)土地出讓金對土地財政收入總規(guī)模的貢獻高達(dá)65%以上,2010—2015年超過70%。土地出讓價格逐年上漲,2002年河西地區(qū)土地出讓價格均價為31.22萬元/hm2,2009年達(dá)到研究區(qū)間的峰值221.9萬元/hm2,年均上漲32.37%。

土地財政收入已成為地方政府收入的主要來源,2010甘肅省土地財政收入占財政總收入的32.6%(圖2)。以土地財政收入與一般預(yù)算收入比值測算的土地財政依賴度顯示,2002—2013年全國土地財政依賴度多數(shù)年份為60%—80%[3,6]。河西地區(qū)2002年的土地財政依賴度為18.08%,2005—2008年超過31%,2010—2014年超過50%,其中2011年達(dá)到峰值的86.7%。2004年土地財政收入是一般預(yù)算收入的3.0倍,土地財政收入劇增的原因是武威市有高達(dá)417006.7萬元的土地租金收入。2009年土地財政收入是一般預(yù)算收入的2.3倍,土地財政收入劇增的原因是嘉峪關(guān)其他土地收入679213.01萬元。2002—2016河西地區(qū)土地稅收占土地財政收入的比例多數(shù)年份為20%—30%,有逐步降低趨勢,而土地出讓金占土地財政收入總額的比例逐年提高。河西地區(qū)土地稅收呈逐年增長趨勢,2013年后土地出讓金和土地財政收入出現(xiàn)明顯下降趨勢,財政一般預(yù)算收入增長迅速。

圖1 河西地區(qū)國有土地出讓金與土地出讓面積規(guī)模(2002—2016年)

圖2 河西地區(qū)土地財政收入規(guī)模(2002—2016年)

3.2 土地財政地區(qū)收入差異分析

河西各地市經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平存在較大差異,土地財政狀況也呈現(xiàn)不同的特點。土地出讓金是土地財政最主要的組成部分,為排除極少數(shù)年份其他土地收入的干擾,將土地財政依賴度定義為土地出讓金和一般預(yù)算收入的比值。通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn),2002—2016年武威市土地財政依賴度2011年達(dá)到最大值168%(均值65.59%),張掖市2011年達(dá)到最大值107%(均值55.66%),酒泉市2009年達(dá)到最大值61.53%(均值32.97%),金昌市2011年達(dá)到最大值46.84(均值14.63%),嘉峪關(guān)2014年達(dá)到最大值33.61%(均值9.07%),河西地區(qū)的均值為33.95%(圖3)。

圖3 河西地區(qū)地級市土地財政依賴度(2002—2016年)

通過研究發(fā)現(xiàn),河西地區(qū)2002—2016年各地市的土地財政依賴度總體呈上升趨勢,土地財政依賴度的均值從高到低依次是武威、張掖、酒泉、金昌、嘉峪關(guān)。由于土地出讓的不確定性,除個別年份存在波動外,武威、張掖、酒泉的土地財政依賴度長期處于較高水平,嘉峪關(guān)、金昌土地財政依賴度處于較低的水平。嘉峪關(guān)、金昌經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化水平較高地區(qū)土地財政依賴度較小,武威、張掖、酒泉經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化水平較低地區(qū)土地財政依賴度較高。

圖4 河西地區(qū)地級市土地價格(2002—2016年)

土地價格能反映單位土地出讓價值,適宜分析不同地區(qū)土地價值的差異,土地價格用土地出讓金與土地出讓面積之比測度。2002—2016年各地市土地價格有所增長,但土地價格起伏波動較大(圖4)。2002—2016年,嘉峪關(guān)市的土地價格2015年達(dá)到最大值385.15萬元/hm2(均值70.55萬元/hm2),金昌市2013年達(dá)到最大值243.10萬元/hm2(均值96.95萬元/hm2),酒泉市2009年達(dá)到最大值290.27萬元/hm2(均值100.87萬元/hm2),張掖市2010年達(dá)到最大值315.52萬元/hm2(均值120.47萬元/hm2),武威市2009年達(dá)到最大值291.76萬元/hm2(均值145.77萬元/hm2)。通過研究發(fā)現(xiàn),在經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化水平較高的嘉峪關(guān)市土地價格均價最低,金昌次之，酒泉、張掖土地均價依次升高,武威市土地均價最高,土地價格的均值高低次序與土地財政依賴度的均值次序完全一致。

4 土地財政與城鎮(zhèn)化相關(guān)性和曲線估計分析

4.1 土地財政與城鎮(zhèn)化的相關(guān)性分析

土地財政與城鎮(zhèn)化水平相互影響,為檢驗兩者的關(guān)系有必要對其進行相關(guān)性和回歸分析。在SPSS軟件中繪制2002年、2004年、2006年、2008年、2010年、2012年、2014年、2016年河西5市土地財政與城鎮(zhèn)化指數(shù)得分散點圖(圖5)。通過分析,發(fā)現(xiàn)土地財政與城鎮(zhèn)化之間存在明顯的相關(guān)性。分別計算河西5市土地財政與城鎮(zhèn)化指數(shù)的Pearson相關(guān)系數(shù)，嘉峪關(guān)、金昌、酒泉、武威、張掖土地財政和城鎮(zhèn)化的Pearson相關(guān)系數(shù)分別為0.861、0.981、0.950、0.962、0.775,均屬于高度相關(guān),通過了雙側(cè)檢驗。數(shù)據(jù)顯示,土地財政增長促進了城鎮(zhèn)化水平提升。

圖5 土地財政與城鎮(zhèn)化的擬合關(guān)系曲線(2002—2016年)

4.2 土地財政與城鎮(zhèn)化的曲線擬合分析

河西各地市土地財政與城鎮(zhèn)化呈顯著的正相關(guān)關(guān)系,以土地財政和城鎮(zhèn)化互為自變量和因變量進行曲線擬合觀察兩者的關(guān)系。以土地財政為自變量,城鎮(zhèn)化指數(shù)為因變量時,嘉峪關(guān)、金昌、酒泉、張掖土地財政和城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系均適用于線性關(guān)系(圖5),武威土地財政與城鎮(zhèn)化關(guān)系呈乘冪關(guān)系。從圖5可見,嘉峪關(guān)土地財政與城鎮(zhèn)化的擬合模型中,決定系數(shù)R2為0.7407,模型總體估計的顯著水平為0.006,常數(shù)和系數(shù)的顯著性水平為0.000,模型擬合較好。土地財政對城鎮(zhèn)化的效應(yīng)系數(shù)為0.067,說明土地財政每增加1單位,城鎮(zhèn)化增加0.06單位,土地財政對城鎮(zhèn)化發(fā)展有正向推動作用,但影響極小。金昌、酒泉、張掖土地財政與城鎮(zhèn)化擬合模型中,模型擬合均良好,土地財政對城鎮(zhèn)化的效應(yīng)系數(shù)分別為0.18、0.12、0.20,土地財政對城鎮(zhèn)化發(fā)展有正向推動作用,但影響效應(yīng)較小。武威土地財政與城鎮(zhèn)化為乘冪擬合,城鎮(zhèn)化發(fā)展初期較高的土地財政對城鎮(zhèn)化影響較小,后期土地財政與城鎮(zhèn)化實現(xiàn)共同增長。河西各地市土地財政與城鎮(zhèn)化的效應(yīng)系數(shù)較小,城鎮(zhèn)化發(fā)展不能依賴土地財政。

以城鎮(zhèn)化作為自變量,土地財政為因變量,各地市的擬合曲線呈現(xiàn)較大差異。嘉峪關(guān)城鎮(zhèn)化指數(shù)與土地財政呈現(xiàn)二次項擬合,金昌城鎮(zhèn)化指數(shù)與土地財政呈現(xiàn)線性擬合,酒泉城鎮(zhèn)化指數(shù)與土地財政呈現(xiàn)二次項擬合,張掖城鎮(zhèn)化指數(shù)與土地財政呈現(xiàn)對數(shù)擬合,武威城鎮(zhèn)化與土地財呈現(xiàn)二次項擬合。

5 土地財政與城鎮(zhèn)化的耦合協(xié)調(diào)關(guān)系

5.1 耦合協(xié)調(diào)度計算

耦合協(xié)調(diào)分析以耦合協(xié)調(diào)發(fā)展度模型和相對發(fā)展度模型為基礎(chǔ),選取2002年、2004年、2006年、2008年、2010年、2012年、2014年、2016年的土地財政和城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù),計算河西地區(qū)5個地級市土地財政與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)度、協(xié)調(diào)發(fā)展度和相對發(fā)展度數(shù)值,劃分河西地區(qū)不同時期土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的階段與類型(表4)。

表4 河西地區(qū)土地財政與城鎮(zhèn)化耦合協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系

5.2 耦合協(xié)調(diào)類型與時間序列分析

通過對土地財政和城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)度數(shù)值分析發(fā)現(xiàn),在研究時間區(qū)間內(nèi)嘉峪關(guān)的協(xié)調(diào)度由0.001逐年上升到0.993,2010年之前處于高度失調(diào)階段,2010年為中度失調(diào)階段。由于土地財政的快速發(fā)展,2012年、2014年、2016年分別達(dá)到高級協(xié)調(diào)。金昌的協(xié)調(diào)度在2006年之前處于高度失調(diào)階段,2006年上升到中級協(xié)調(diào),此后一直處于高級協(xié)調(diào)階段。酒泉的協(xié)調(diào)度2006年之前處于高度失調(diào),2006年、2008年上升到中度失調(diào),2010年達(dá)到高級協(xié)調(diào),2012年、2014年下降到中級協(xié)調(diào),2016年又回歸高級協(xié)調(diào)。張掖的協(xié)調(diào)度從2002年的高度失調(diào)上升到2004年的中度失調(diào),協(xié)調(diào)度隨后從2006—2010年上升到中級協(xié)調(diào),2012—2016年由高級協(xié)調(diào)下降到初級協(xié)調(diào)。武威的協(xié)調(diào)度在2002年處于失調(diào)階段,2006—2016年處于協(xié)調(diào)階段。

表5 河西地區(qū)土地財政與城鎮(zhèn)化耦合協(xié)調(diào)發(fā)展類型

通過分析協(xié)調(diào)發(fā)展度和相對發(fā)展度數(shù)值變化發(fā)現(xiàn),在研究時間區(qū)間內(nèi)嘉峪關(guān)的協(xié)調(diào)發(fā)展度由0.001上升到0.967,2010年之前處于嚴(yán)重失調(diào)衰退土地財政滯后型階段,2010年為中度失調(diào)衰退土地財政滯后型。由于土地財政的快速發(fā)展,2012—2014年土地財政和城鎮(zhèn)化由中級協(xié)調(diào)土地財政滯后型上升到高級協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化土地財政同步型,2016年回落到中級協(xié)調(diào)土地財政滯后型。金昌市的協(xié)調(diào)度在2006年之前處于協(xié)調(diào)衰退土地財政滯后型階段,2008年、2010年處于初級協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化土地財政滯后型,2012—2016年達(dá)到中級協(xié)調(diào)土地財政超前型,土地財政快于城鎮(zhèn)化的發(fā)展。酒泉市的協(xié)調(diào)發(fā)展度2008年之前處于協(xié)調(diào)衰退土地財政滯后型階段,2010年達(dá)到初級協(xié)調(diào)同步型,2012—2016年均為中級協(xié)調(diào)土地財政超前型,土地財政處于快速上升時期。張掖市2002—2008年處于協(xié)調(diào)衰退土地財政滯后型階段,2010年、2012年處于初級協(xié)調(diào)土地財政超前型,2014年、2016年處于中級協(xié)調(diào)土地財政超前型。武威市的協(xié)調(diào)發(fā)展度2002年處于高度失調(diào)土地財政滯后型,2004年、2008年達(dá)到輕度失調(diào)土地財政超前型,2008—2010均達(dá)到中度失調(diào)同步型,隨后2010年處于輕度失調(diào)土地財政超前型,2012年、2014年處于初級協(xié)調(diào)土地財政超前型,2016年處于輕度失調(diào)同步型。

6 結(jié)論與討論

2002—2016年河西地區(qū)土地出讓金總額除2007年、2012年和2014—2016年出現(xiàn)負(fù)增長外,其他年份均呈現(xiàn)較快增長;2013年土地出讓金收入達(dá)到最大值,為出讓金最小值2002年的30.31倍,年均增長27.6%。2012年土地出讓面積達(dá)到最大值,為出讓面積最小值2002年的8.78倍,年均增長16.8%,土地出讓金增長快于土地出讓面積增長。2009年土地平均價格達(dá)到最大值,是2002年最小值的7.1倍,年均增長32.4%。河西地區(qū)土地財政依賴度增長迅速, 2005—2008年的土地財政依賴度超過31%,2010—2014年的土地財政依賴度超過50%。土地相關(guān)稅收占土地財政收入的比例大多數(shù)年份為20%—30%,有逐步降低的趨勢,而土地出讓金收入占土地財政收入比例有逐年提高趨勢。

2002—2016年嘉峪關(guān)、金昌、酒泉、武威、張掖5市的土地財政依賴度均值分別為9.07%、14.63%、32.97%、55.66%、65.59%,河西地區(qū)土地財政依賴度均值為33.95%,遠(yuǎn)低于全省的平均水平。河西地區(qū)各地市土地財政依賴度總體呈上升的趨勢,嘉峪關(guān)、金昌經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化水平較高的地區(qū)土地財政依賴度較小,武威、張掖、酒泉經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化水平較低地區(qū)的土地財政依賴度較高。嘉峪關(guān)、金昌、酒泉、張掖、武威的土地價格均值分別為70.55萬元/hm2、96.95萬元/hm2、100.87萬元/hm2、120.47萬元/hm2、145.77萬元/hm2。各地市土地價格有所增長,在經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化水平較高的嘉峪關(guān)市土地價格最低,金昌、酒泉、張掖土地價格較高,武威市土地價格最高。土地價格均價的高低次序與土地財政依賴度均值的高低次序完全一致,與經(jīng)濟發(fā)展水平存在顯著的空間對應(yīng)性規(guī)律。

通過2002年、2004年、2006年、2008年、2010年、2012年、2014年、2016年河西地區(qū)各地市土地財政與城鎮(zhèn)化的相關(guān)性檢驗和曲線估計發(fā)現(xiàn)土地財政和城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)高度正相關(guān)。土地財政對城鎮(zhèn)化的影響主要呈線性比例關(guān)系,其中武威為乘冪擬合,比例系數(shù)從大到小依次為張掖、酒泉、金昌、嘉峪關(guān),與經(jīng)濟發(fā)展水平存在顯著的空間對應(yīng)性。河西地區(qū)各地市土地財政對城鎮(zhèn)化有正向推進作用,但影響較小,依靠土地財政推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的方式不可持續(xù)。

河西地區(qū)各地市土地財政與城鎮(zhèn)化發(fā)展初期協(xié)調(diào)度較低,協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系呈現(xiàn)從失調(diào)衰退向高級協(xié)調(diào)發(fā)展的演化趨勢。協(xié)調(diào)發(fā)展度逐漸優(yōu)化,張掖和武威由于土地財政的超前發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢協(xié)調(diào)水平較低,仍有較大優(yōu)化空間。土地財政和城鎮(zhèn)化相對發(fā)展度逐年提升,土地財政有超前發(fā)展的趨勢?？傮w分析發(fā)現(xiàn)，嘉峪關(guān)由于土地財政收入偏低,協(xié)調(diào)發(fā)展度長期處于較低水平,2010年后協(xié)調(diào)發(fā)展逐漸優(yōu)化；金昌協(xié)調(diào)發(fā)展度水平較好;張掖、武威城鎮(zhèn)化水平發(fā)展緩慢,土地財政發(fā)展過快。

河西地區(qū)土地出讓金和土地出讓面積的快速增長符合城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律和國內(nèi)學(xué)者對全國、區(qū)域的相關(guān)研究。河西地區(qū)土地財政依賴度與經(jīng)濟發(fā)展水平存在顯著的空間對應(yīng)性,相關(guān)學(xué)者對全國土地財政的研究也符合同樣的規(guī)律。河西地區(qū)土地價格和土地財政對城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟效應(yīng)系數(shù)基本符合空間經(jīng)濟對應(yīng)性規(guī)律,可能的原因是經(jīng)濟水平高的地區(qū)財政收入多元化,土地財政擴張行為減弱。河西地區(qū)土地財政和城鎮(zhèn)化水平協(xié)調(diào)關(guān)系由失調(diào)衰退向協(xié)調(diào)發(fā)展演變,相關(guān)學(xué)者對山東半島土地財政與城鎮(zhèn)化的研究也揭示出相同的規(guī)律。雖然土地財政和土地是城鎮(zhèn)化發(fā)展最重要的資產(chǎn),但城鎮(zhèn)化發(fā)展是綜合的系統(tǒng),相關(guān)性和曲線擬合無法揭示出所有的因素,相關(guān)研究要走向綜合復(fù)雜系統(tǒng)。

7 政策建議

土地財政在提高地方財政收入和為城市化發(fā)展提供資金的同時,推高了土地開發(fā)成本,導(dǎo)致城市的過度擴張。長期依賴土地財政對財富再分配、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展、市場配置資源、房地產(chǎn)市場供求關(guān)系產(chǎn)生扭曲效應(yīng)[30]。土地財政造成了房價過快上漲、耕地減少、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)房地產(chǎn)化,在城市化后期土地財政收入會逐漸減少,具有不可持續(xù)性。當(dāng)前土地財政的發(fā)展速度快于城鎮(zhèn)化發(fā)展,過快增長的土地財政推升著土地和房產(chǎn)價格,導(dǎo)致中低收入群體很難融入城市,形成“半城市化”現(xiàn)象[31]。未來應(yīng)減少地方政府的土地財政依賴,實現(xiàn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。

為實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展,應(yīng)從以下三個方面推進改革:①改革財稅和土地制度,規(guī)范政府職能。改革財稅制度,理清各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任,合理劃分基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任,賦予與地方政府事權(quán)相匹配的財權(quán);調(diào)整地方和中央的稅收收入劃分,加快地方主體稅建設(shè),改變以GDP和財政收入為主的政績考核制度;減少政府對經(jīng)濟的干預(yù),降低政府的投資沖動,發(fā)揮市場配置資源的核心作用;打破地方政府對建設(shè)用地供應(yīng)的壟斷,形成多元化的土地供應(yīng)主體,以市場手段調(diào)節(jié)房地產(chǎn)業(yè)的非理性上漲,強化政府的公共服務(wù)職能,加強對醫(yī)療、教育等民生領(lǐng)域的投資。②改革城鄉(xiāng)二元土地制度,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。打破土地市場的行政壟斷,使農(nóng)村集體建設(shè)用地按市場原則進行配置,將土地增益納入稅收體系;改革土地出讓金管理制度,將土地出讓收入納入預(yù)算管理;以市場化方式供應(yīng)工業(yè)用地,促進土地集約利用和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,減少對房地產(chǎn)經(jīng)濟的依賴;在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)中引入市場化手段,減少土地融資,以經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展促進城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。③加快供給側(cè)改革，減少對土地財政的依賴,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。河西地區(qū)應(yīng)著力執(zhí)行供給側(cè)改革和發(fā)展高科技及服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策以提高財政收入,降低對土地財政的依賴;工業(yè)城市嘉峪關(guān)、金昌對土地財政依賴度較小,協(xié)調(diào)水平較好,未來應(yīng)繼續(xù)減少土地財政依賴,淘汰落后產(chǎn)能,促進土地集約利用,著力發(fā)展相關(guān)高科技和服務(wù)產(chǎn)業(yè),加強研發(fā)投入,改進生產(chǎn)工藝,提高資源利用效率和循環(huán)使用率;酒泉、張掖土地財政依賴度較高,協(xié)調(diào)水平較差,未來應(yīng)降低土地財政依賴,發(fā)展第一、三產(chǎn)業(yè),強化絲綢之路文化、生態(tài)旅游等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展,提高服務(wù)業(yè)品質(zhì),加強同“一帶一路”相關(guān)國家的文化交流和經(jīng)濟聯(lián)系,完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。武威市土地財政依賴度最高,協(xié)調(diào)水平最差,應(yīng)加強農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè),實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營,發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,促進經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展。

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