治理大城市交通擁堵之我見(jiàn)

雷瑪·漢娜(Rema Hanna)

城市化有諸多優(yōu)點(diǎn)。例如，城市將人們聚集在一起，從而起到刺激創(chuàng)新、增加機(jī)會(huì)的作用。城市拉近了工人與工作崗位的距離，促進(jìn)了藝術(shù)和文化的傳播。但我們?cè)谙硎艹鞘猩詈锰幍耐瑫r(shí)，也常常不得不承受相應(yīng)的成本。而這其中，最令大多數(shù)人不堪忍受的莫過(guò)于交通堵塞。

交通堵塞還經(jīng)常引起人們的憤怒和回懟。水泄不通的道路和頻繁的堵車(chē)都在浪費(fèi)我們的時(shí)間，縮短了我們一天中的有效時(shí)間。與此同時(shí)，堵著不動(dòng)的汽車(chē)仍然在排放大量尾氣，損害環(huán)境的同時(shí)也危害著人類(lèi)健康。

通過(guò)價(jià)格機(jī)制緩解擁堵

為了解決交通擁堵問(wèn)題，許多政府試圖通過(guò)制定政策來(lái)減少交通堵塞，現(xiàn)在就有不少城市通過(guò)價(jià)格機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)道路上的車(chē)流量。在車(chē)流量大的地區(qū)或時(shí)段，對(duì)使用道路這一公共資源的車(chē)輛征收交通擁堵費(fèi)，讓一些經(jīng)濟(jì)條件不太好的車(chē)主放棄開(kāi)車(chē)進(jìn)城，改乘公共交通，或騎自行車(chē)，或與別人拼車(chē)。這樣，使用道路的車(chē)輛便減少，從而緩解了交通壓力，提高道路的使用效率。

新加坡是世界上最早征收交通擁堵費(fèi)的國(guó)家。早在1975年，新加坡就開(kāi)始在市中心6平方公里的控制區(qū)域內(nèi)征收交通擁堵費(fèi)。除公交車(chē)輛外，進(jìn)入收費(fèi)區(qū)的車(chē)輛都要繳費(fèi)。最開(kāi)始是采用人工方法，1998年開(kāi)始實(shí)行公路電子收費(fèi)系統(tǒng)。在車(chē)內(nèi)安裝類(lèi)似ETC的終端設(shè)備，內(nèi)裝預(yù)存卡，車(chē)主預(yù)存通行費(fèi)，收費(fèi)區(qū)入口也要安裝“龍門(mén)架”——電子公路收費(fèi)閘門(mén)，車(chē)輛進(jìn)入收費(fèi)區(qū)后即可實(shí)現(xiàn)自動(dòng)扣費(fèi)。現(xiàn)在，新加坡希望直接在小汽車(chē)上安裝GPS，取消龍門(mén)架，根據(jù)車(chē)載記錄直接收取費(fèi)用。

英國(guó)倫敦征收該費(fèi)已有15年的歷史。自2003年以來(lái)，倫敦便成功征收了交通擁堵費(fèi)。有趣的是，他們?cè)谘芯空魇战煌〒矶沦M(fèi)時(shí)，并沒(méi)考慮到會(huì)減少空氣污染，但實(shí)際上，此項(xiàng)政策的實(shí)施讓倫敦的空氣質(zhì)量得到明顯改善。在交通擁堵費(fèi)收費(fèi)區(qū)，征費(fèi)后的2003年與征費(fèi)前的2002年比較，空氣中的氮氧化物濃度下降了13.4%，PM10濃度下降了15.5%，二氧化碳濃度下降了16.4%。倫敦交通局2004年的年度報(bào)告也顯示，交通擁堵收費(fèi)區(qū)內(nèi)的商業(yè)不但沒(méi)有因收費(fèi)變得蕭條，反而更加繁榮，銷(xiāo)售額和利潤(rùn)較收費(fèi)前均有所提高。2005年的年度報(bào)告再次證實(shí)，交通擁堵收費(fèi)區(qū)的經(jīng)濟(jì)比倫敦其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展得更好。除此之外，征收交通擁堵費(fèi)也讓機(jī)動(dòng)車(chē)交通事故有所減少。

價(jià)格機(jī)制也會(huì)失靈

這些看似很好的政策在欠發(fā)達(dá)國(guó)家往往比較難以實(shí)施。這些國(guó)家往往缺乏技術(shù)能力和基礎(chǔ)設(shè)施。因此，發(fā)展中國(guó)家往往尋求采取更加基本的政策來(lái)改善交通擁堵問(wèn)題。例如，印度德里令人窒息的空氣污染促使政府開(kāi)始試行“單雙號(hào)”政策：個(gè)人只能根據(jù)車(chē)牌號(hào)碼，在規(guī)定的日子駕車(chē)出行。但這一政策收效甚微。麻省理工學(xué)院的加布里埃爾·科倫德勒（Gabriel Kreindler）指出，盡管該政策略微減輕了交通堵塞，但司機(jī)們通過(guò)換車(chē)來(lái)規(guī)避這一規(guī)則。車(chē)牌販子開(kāi)始兜售二手車(chē)牌，以便司機(jī)在有需要時(shí)換牌。

可悲的是，印度沒(méi)有從其他國(guó)家的實(shí)踐中吸取教訓(xùn)。加州大學(xué)伯克利分校的盧卡斯·戴維斯（Lucas Davis）的研究表明，墨西哥城在1989年實(shí)施過(guò)類(lèi)似政策，但并沒(méi)有減輕空氣污染（這是該政策的初衷），也沒(méi)有顯著緩解交通擁堵。和德里一樣，墨西哥城的市民找到各式各樣的辦法來(lái)規(guī)避這些規(guī)則。

基于這些失敗的教訓(xùn)，我和同事們研究了可能會(huì)更加有效的政策。在麻省理工學(xué)院的本杰明·奧肯（Benjamin Olken）以及科倫德勒的協(xié)助下，我們一起研究了高載客量汽車(chē)（high-occupancy vehicle ，簡(jiǎn)稱HOV）限制政策對(duì)印度尼西亞雅加達(dá)的影響。這項(xiàng)政策根據(jù)汽車(chē)的乘客數(shù)量，對(duì)高載客量汽車(chē)實(shí)施限行。

雅加達(dá)的交通擁堵堪稱世界之最。自20世紀(jì)90年代初期以來(lái)，雅加達(dá)政府一直在尋求改善交通擁堵之道。其中，采取過(guò)一項(xiàng)特別的措施：私家車(chē)必須搭載三位或更多乘客才能在高峰時(shí)段進(jìn)入雅加達(dá)市的中央商務(wù)區(qū)。幾乎所有人都“吐槽”這個(gè)“一車(chē)三人”政策，紛紛抱怨這大大降低了舒適性，增加了很多不便，卻沒(méi)有減少花在路上的時(shí)間。我們的研究試圖定量分析該政策的真實(shí)影響。

司機(jī)在指責(zé)“這項(xiàng)政策繁瑣無(wú)效”時(shí)，常常會(huì)列舉招募“職業(yè)”乘客這一地下業(yè)務(wù)為依據(jù)。這些“托兒”會(huì)等在“一車(chē)三人”道路進(jìn)口處附近，陪司機(jī)乘車(chē)以使車(chē)輛符合規(guī)定，相應(yīng)地收取15000印尼盾（約6.83人民幣）的費(fèi)用。需要兩位乘客的獨(dú)行司機(jī)可以雇用一位母親和她的嬰兒。這項(xiàng)政策的反對(duì)者說(shuō)，這種貌似“拼車(chē)”的行為實(shí)際上就是逃避規(guī)則。最終，雅加達(dá)政府屈服于該政策的反對(duì)者，并于2016年3月宣布該條例被無(wú)限期暫停。

對(duì)研究者來(lái)說(shuō)，這為衡量一項(xiàng)政策在實(shí)施前和取消后所產(chǎn)生的效果和影響創(chuàng)造了一個(gè)絕佳的機(jī)會(huì)。為此，我們每隔十分鐘（24小時(shí)不間斷）查詢一次谷歌地圖界面。就這樣，通過(guò)對(duì)每條此前受規(guī)則約束的道路進(jìn)行實(shí)時(shí)的眾包交通數(shù)據(jù)分析，我們得以確定政策暫停之后交通流量的變化情況。

結(jié)果令人驚訝。不管司機(jī)和政府怎么認(rèn)為，“一車(chē)三人”政策在減輕擁堵方面是非常有效的。我們的數(shù)據(jù)表明，在政策暫停后，交通擁堵大幅惡化。在雅加達(dá)受管制的路段，早高峰時(shí)段的平均時(shí)速?gòu)?8公里下降到19公里，晚高峰時(shí)段的平均時(shí)速?gòu)?1公里下降到11公里。

除此之外，我們還觀察到，在此前無(wú)管制的時(shí)段，交通流量也出現(xiàn)了增加。而且，非管制路段的汽車(chē)也更多了。因此，暫停“一車(chē)三人”政策增加了交通流量，減少了拼車(chē)。

這些發(fā)現(xiàn)對(duì)其他城市制定交通管控措施有所啟示。例如，我們的數(shù)據(jù)表明，雅加達(dá)對(duì)高載客量汽車(chē)的限制，比倫敦征收擁堵費(fèi)和德里的單雙號(hào)政策更加有效。我們的發(fā)現(xiàn)還表明，盡管雅加達(dá)的“托兒”是公然存在的，但他們并沒(méi)有削弱該項(xiàng)政策的實(shí)施效果。

許多發(fā)展中國(guó)家不斷涌現(xiàn)出新的特大城市，類(lèi)似于雅加達(dá)的“一車(chē)三人”策略有助于減輕擁堵。但要使得這些措施獲得成功，產(chǎn)生效果，還需精心設(shè)計(jì)，有效執(zhí)行，詳細(xì)研究。人們總是試圖繞開(kāi)監(jiān)管，所以，政策制定者在制定政策時(shí)應(yīng)盡量考慮到所有可能出現(xiàn)的情形。

（作者單位為美國(guó)哈佛大學(xué)，王藝璇譯）