村級組織分化的動力機制

趙樹凱 米健

村級組織分化的動力

歷史地看，農(nóng)村改革帶來的村級組織分化由來已久。不論地方政府是否有意識地把村級組織分化作為改革目標，村級組織分化本身都是這個歷史過程的伴生物。

從北京市來看，這種動力主要來源于三個方面，即集體經(jīng)濟組織改制、城市化進程和村民內(nèi)部沖突。改制使村集體經(jīng)濟組織獲得了獨立法人地位，賦予了個人股完整所有權(quán)，并使個人股與戶籍脫鉤，這些改革都為村級組織分化創(chuàng)造了條件。城市化改變了村集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模、村民的就業(yè)方式和村自治組織公共服務(wù)供給方式。在集體經(jīng)濟組織改制過程中，一些村集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部會出現(xiàn)沖突，這些內(nèi)部博弈影響了最終的改制方案，推動了村民的經(jīng)濟權(quán)利與戶籍、就業(yè)方式分離。村級組織分化的基本功能表現(xiàn)為，調(diào)整并協(xié)調(diào)村莊內(nèi)部權(quán)力利益關(guān)系，包括村級組織之間、村級組織與村民之間，村民與村民之間的權(quán)力利益關(guān)系。

集體經(jīng)濟組織改制為村級組織分化創(chuàng)造了條件

北京市的農(nóng)村政經(jīng)分離起源于集體經(jīng)濟組織改制。改制主要內(nèi)容是將村集體經(jīng)濟組織（一般稱為村經(jīng)濟合作社或村農(nóng)工商公司）改造為股份合作制或股份制公司。在改制過程中，根據(jù)工齡等標準把一部分股份的收益權(quán)量化到村民個人，以股份作為村民獲得集體經(jīng)濟組織分紅的標準。

豐臺區(qū)東羅園村，是北京市最早實行股份合作制改革的村莊之一。1993年7月，豐臺區(qū)、南苑鄉(xiāng)和東羅園村派出代表到廣州市天河區(qū)考察股份合作制改革的經(jīng)驗。同年10月，東羅園村通過了社區(qū)股份合作制章程。1994年1月，豐臺區(qū)工商行政管理局向東羅園農(nóng)工商聯(lián)合公司頒發(fā)了企業(yè)營業(yè)執(zhí)照。東羅園村集體經(jīng)濟組織改制的基本特點是：（1）改革方向是股份合作制企業(yè)，正式名稱為東羅園農(nóng)工商聯(lián)合公司；（2）公司股東僅限于現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員；（3）改制后集體股為主；（4）個人股按照勞動工齡進行量化；（5）個人股只有收益權(quán)，沒有所有權(quán)，不可以繼承轉(zhuǎn)讓；（6）為在職干部設(shè)置了干部貢獻股。

在東羅園村開始改制之后，豐臺區(qū)和北京市其他區(qū)縣的集體經(jīng)濟組織改制也陸續(xù)展開。在改制不斷推進的過程中，一些在東羅園村沒有遇到的問題凸顯出來，這些問題包括：（1）個人股份沒有所有權(quán)，不能轉(zhuǎn)讓和繼承，容易帶來糾紛；（2）集體股所占比例過大，而集體股的代表權(quán)和收益分配方式都很不確定；（3）設(shè)立干部貢獻股容易引起普通群眾的不滿；（4）原有集體經(jīng)濟組織成員轉(zhuǎn)為居民戶籍后沒有股份，帶來不同成員之間的矛盾。為解決這些問題，豐臺區(qū)果園村、萬泉寺村、菜戶營村、東管頭村、成壽寺村、石榴莊村等進行了更加深入的集體經(jīng)濟組織改制探索，積累了新的經(jīng)驗。

2002年，豐臺區(qū)石榴莊村進行了股份合作制改革，石榴莊農(nóng)工商聯(lián)合公司改制為北京市金石莊源投資管理有限公司（以下簡稱為“金石公司”）。石榴莊村集體經(jīng)濟改制的基本特點是：（1）個人股股東占85%股份，根據(jù)股東工齡全部量化到股東；集體股占15%，屬于股東共有股份，這使金石公司成為由個人股東控股的企業(yè)。（2）個人股股東擁有所有權(quán)，股份可以繼承和轉(zhuǎn)讓，且轉(zhuǎn)為居民戶籍的成員也可擁有股份，這使得個人股與戶籍脫鉤，村民政治身份與經(jīng)濟權(quán)利出現(xiàn)分離。（3）沒有設(shè)立干部貢獻股。

從歷史進程看，北京市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制的本意并非村級組織分化，但實行股份合作制改革，客觀上為村級組織分化創(chuàng)造了條件。股份合作制改革以前，村集體經(jīng)濟組織長期被村黨組織（村黨支部或黨總支）和村自治組織（村委會或改社區(qū)后的居委會）代管，股份制改革后，集體經(jīng)濟組織獲得了獨立的法人地位，得以從其他村級組織代管的狀態(tài)中分離出來。村集體經(jīng)濟組織改制，也使村民的權(quán)益得到了明確并量化為個人股份，賦予了個人股包括繼承、轉(zhuǎn)讓和收益在內(nèi)的完整所有權(quán)，并使得個人股可以在脫離農(nóng)村戶籍后保留。這就為村民的經(jīng)濟權(quán)利與戶籍分離創(chuàng)造了條件，為村經(jīng)濟組織和自治組織確立了不同的成員范圍。

城市化推動村級組織分化

進入21世紀，北京郊區(qū)的城市化進程開始加速。在此過程中，土地和資產(chǎn)大幅增值，工商業(yè)地產(chǎn)迅速發(fā)展，村集體經(jīng)濟組織有能力也有動力從其他村級組織中脫離出來。城市化提供了交通基礎(chǔ)設(shè)施和收入更高的就業(yè)機會，使村民可以更便利地實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，能夠?qū)⒐ぷ?、生活方式與其擁有的農(nóng)村集體財產(chǎn)權(quán)利分離。城市化使地方政府愿意對農(nóng)村進行土地整理以獲得建設(shè)用地，同時也對農(nóng)村進行社區(qū)化改造和提供公共服務(wù)，促進了村自治組織轉(zhuǎn)為城市社區(qū)，自治組織與村集體經(jīng)濟組織互相分離。

從北京市來看，城市化推動村級組織分化主要表現(xiàn)為三個不同的模式：（1）舊村改造模式，指地方政府對村集體經(jīng)濟組織和村自治組織進行整體性改造，并使兩者互相分離；（2）產(chǎn)業(yè)升級模式，指村集體經(jīng)濟組織的職能從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為商業(yè)，不斷發(fā)展壯大并脫離了村自治組織；（3）征地拆遷模式，指征地拆遷使得村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)規(guī)模萎縮而失去重要性，村自治組織則轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)居委會。

1.舊村改造模式。在城市化進程中，北京市一些近郊村被整體性改造，內(nèi)容包括：（1）騰退集體土地，全部土地變?yōu)閲?，村集體和村民個人獲得安置性住宅和商業(yè)地產(chǎn)；（2）村民戶籍轉(zhuǎn)為居民戶籍，逐步撤銷村委會并建立居委會。在舊村改造過程中，原有的村集體經(jīng)濟組織通常會與村自治組織完全分離。

以豐臺區(qū)槐房村為例，2011年9月開始舊村改造，2012年6月基本完成土地騰退，之后槐房村村民3000余戶先后回遷到益嘉園、德鑫家園、御槐園等小區(qū)。在土地騰退過程中，原有村民95%轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，2016年7月槐房社區(qū)成立。在舊村改造過程中，槐房村的村集體經(jīng)濟組織改制為盛世公司，盛世公司不參與槐房社區(qū)工作，盛世公司與槐房社區(qū)的負責人也由不同的人擔任?；狈看逶谂f村改造之后，實現(xiàn)了村級組織分化。

舊村改造之后，村集體經(jīng)濟組織從村自治組織獨立出來，減輕了為本村提供公共服務(wù)的負擔，也獲得了更多發(fā)展機會；同時，村自治組織轉(zhuǎn)為社區(qū)后，地方政府承擔了公共服務(wù)職能。但是，在通常情況下，村集體經(jīng)濟組織也給予社區(qū)組織一定的經(jīng)濟支持，如支付部分社區(qū)工作人員工資補貼、社區(qū)活動免費使用場地設(shè)施等?？磥?，舊村改造模式背景下的村級組織分化，既有較好的經(jīng)濟表現(xiàn)，也有較好的公共服務(wù)。

2.產(chǎn)業(yè)升級模式。北京市一些交通便利、臨近城市中心的村抓住城市化加速的機遇，在集體土地上開發(fā)工業(yè)或商業(yè)地產(chǎn)。這些村的集體經(jīng)濟組織一般改制為公司，在發(fā)展中完全脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，轉(zhuǎn)為經(jīng)營工商業(yè)地產(chǎn)。其中，一部分村集體經(jīng)濟組織在改制和壯大后，逐漸脫離村自治組織。

朝陽區(qū)十里河村，位于北京市東南三環(huán)，地理位置優(yōu)越，村集體經(jīng)濟組織在改革開放之后發(fā)展較快。1999年，十里河村成立北京創(chuàng)新世紀家居裝飾市場服務(wù)管理集團有限公司（以下簡稱為“世紀公司”）。2007年，世紀公司改制為以投資人為股東的民營企業(yè)。2008年，世紀公司正式更名為北京十里河投資管理集團有限公司（以下簡稱“十里河集團”），十里河村經(jīng)濟合作社在世紀公司的股份完全退出，十里河集團成為完全由原來的社員個人持股的有限責任公司。至此，十里河集團和十里河村委會已經(jīng)實現(xiàn)了完全的分離。

在村級組織分化過程中，集體經(jīng)濟組織會帶動本村的產(chǎn)業(yè)升級，并提供大量就業(yè)機會；但由于經(jīng)濟發(fā)展會帶來人口大量集聚，村集體經(jīng)濟組織獨立后，通常不為本村公共服務(wù)提供足夠的資金和人力支持，村自治組織無法提供足夠的公共服務(wù)，而地方政府也不會對村自治組織有更多投入。產(chǎn)業(yè)升級模式帶來的村級組織分化過程中，村集體經(jīng)濟組織通常有較好的經(jīng)濟表現(xiàn)，但是，村自治組織提供的公共服務(wù)則明顯不足。

3. 征地拆遷模式。在城市擴張過程中，一些近郊村被大規(guī)模征地，集體土地不斷減少，而征地之后的村民絕大多數(shù)轉(zhuǎn)為居民戶籍，同時村委會也轉(zhuǎn)為社區(qū)并建立居委會，原來的村集體經(jīng)濟組織被取消或者因為規(guī)模很小而不再重要，從而出現(xiàn)村級組織分化。

海淀區(qū)肖家河村有過兩次比較大的征地拆遷，第一次是在2000年前后中國農(nóng)業(yè)大學征地，被征地的村民轉(zhuǎn)為居民；第二次在2010年之后，北京大學大規(guī)模征地。經(jīng)歷過多次征地和拆遷之后，原來的肖家河村集體經(jīng)濟組織留下的土地和集體資產(chǎn)很少，目前只有少量的房屋出租。肖家河的戶籍人口中絕大多數(shù)已經(jīng)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，肖家河村也轉(zhuǎn)為肖家河社區(qū)。肖家河社區(qū)與原村集體經(jīng)濟組織不再有關(guān)系，完全分離。

從經(jīng)濟后果來看，征地拆遷模式與產(chǎn)業(yè)升級模式相反。征地拆遷使得村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)規(guī)模大大減少，以至于不再重要；而村自治組織則轉(zhuǎn)為社區(qū)，繼續(xù)承擔基層公共服務(wù)。村集體經(jīng)濟組織在失去重要性之后，與新建的社區(qū)實現(xiàn)完全分離。在征地拆遷模式中，由于地方政府承擔社區(qū)的公共服務(wù)投入，社區(qū)比之前的村自治組織能夠更有效地服務(wù)轄區(qū)居民。

村民內(nèi)部利益沖突推動村級組織分化

在北京市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制過程中，一些村集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部出現(xiàn)利益沖突，這些沖突推動了村民的經(jīng)濟權(quán)利與戶籍、就業(yè)方式分離，推動了村民獲得個人股的完整所有權(quán)，從而推動了村級組織分化。

2002年，朝陽區(qū)十里河村進行了農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，直接目標是實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值。當時，并沒有考慮歷史上已轉(zhuǎn)為居民的原集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)益，結(jié)果引發(fā)了內(nèi)部矛盾。這些矛盾沒有被村里重視，引發(fā)了轉(zhuǎn)居村民的大規(guī)模上訪，最終導(dǎo)致十里河村的第一次股份制改革失敗。矛盾激化之后，朝陽區(qū)政府總結(jié)教訓，在改制中重視了對已經(jīng)轉(zhuǎn)居的原集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益的保障。到2007年，十里河村最終完成了集體經(jīng)濟組織改制。在最終的改制方案中，村民個人無論是否保留本村戶口都具有村集體經(jīng)濟的股份。這樣一來，十里河人的村民身份和股民身份就發(fā)生分化，分別屬于不同類型的村級組織。

地方政府如何處理村級組織分化

從北京市農(nóng)村改革的歷程來看，村級組織分化是一個長期的歷史過程。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在村級組織分化的過程中，北京市形成了以下較為成熟的工作經(jīng)驗。

1.保持改革敏感性，重視并及時回應(yīng)基層農(nóng)村出現(xiàn)的問題。20世紀90年代，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織開始改制，北京市領(lǐng)導(dǎo)高度重視，從區(qū)縣、到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到村，不同層級都設(shè)立了股份合作制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由專門的領(lǐng)導(dǎo)和機構(gòu)來實際推進。

2.堅持多樣化試點，由點到面穩(wěn)步推進。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制過程中，豐臺區(qū)針對改制中出現(xiàn)的一些問題，鼓勵和支持不同情況的村進行新的嘗試，不斷總結(jié)經(jīng)驗，形成了比較成熟的做法。隨后，豐臺區(qū)的成熟經(jīng)驗再向全市推廣。這種由點到面、逐步深化的改革方式可以降低改革風險、更快地積累經(jīng)驗，也有助于觀察改革在不同情況下的適用性并及時完善改革措施。

3.重視總結(jié)基層創(chuàng)新經(jīng)驗，及時出臺相關(guān)政策。北京市和豐臺區(qū)政府在集體經(jīng)濟組織改制的每個階段都出臺了相關(guān)政策，保證了改制的順利推進。地方政府在改革中及時出臺政策文件進行支持，可以賦予改革合法性，保障了改革成果的可持續(xù)性，也為改革經(jīng)驗的推廣提供了便利。

4.通過培訓、講座、考察等方式交流經(jīng)驗和凝聚共識。在集體經(jīng)濟組織改制過程中，北京市相關(guān)部門對各區(qū)縣工作人員開展了股份合作制方面的培訓，各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村也分別邀請先進單位介紹經(jīng)驗。不僅如此，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村還赴外地進行考察和學習。這些交流學習開闊了相關(guān)人員的眼界，吸取了其他地區(qū)和單位的改革經(jīng)驗，也凝聚了在改革目標、改革方法等方面的共識。

（作者單位為國務(wù)院發(fā)展研究中心信息中心）