現(xiàn)代財政制度的內(nèi)涵

徐孟洲

建立現(xiàn)代財政制度是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的客觀要求，也是深化財稅體制改革的目標(biāo)。為適應(yīng)建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的要求，實(shí)現(xiàn)財稅體制改革目標(biāo)，中共十九大報告強(qiáng)調(diào)要“加快建立現(xiàn)代財政制度”。什么是現(xiàn)代財政制度？目前學(xué)界對此沒有統(tǒng)一的定義，但筆者認(rèn)為，抓住“統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開透明、運(yùn)行高效”四個關(guān)鍵詞，就可以理解現(xiàn)代財政制度的基本內(nèi)涵。

統(tǒng)一完整

國家為履行其職能和滿足社會公共需要，借助公共權(quán)力并依法定程序進(jìn)行的籌集、分配、使用和管理部分社會資源的財政，是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。要引領(lǐng)、促進(jìn)和保障財政活動能夠按照國家統(tǒng)一意志運(yùn)行，國家就必須建立財政制度。2014年6月30日，中共中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》明確指出，深化財稅體制改革的目標(biāo)是建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開透明、運(yùn)行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財政制度。其中，首要關(guān)鍵詞是“統(tǒng)一完整”。因此，現(xiàn)代財政制度，是一種與現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)的統(tǒng)一完整的財政制度。

從保障國家意志運(yùn)行邏輯分析，現(xiàn)代財政制度具有統(tǒng)一性和完整性。所謂統(tǒng)一性是該制度尋求財政活動之間內(nèi)在聯(lián)系的系統(tǒng)化。只有現(xiàn)代財政制度的統(tǒng)一，才能夠保證所有的財政收支活動遵循國家意志有序運(yùn)行。統(tǒng)一性又需要法律的權(quán)威性加以保障。中國《立法法》第八條規(guī)定，“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”、“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律加以規(guī)定。這條規(guī)定從國家立法上保障財政和稅收的集中統(tǒng)一性和權(quán)威性。在實(shí)際社會經(jīng)濟(jì)生活中，一些地方政府為了招商引資，違反稅法規(guī)定出臺稅收優(yōu)惠政策，向企業(yè)許諾，只要前來投資，就可以享受最優(yōu)惠的稅收政策。這種政策傾斜造成的“稅收洼地”危害很大，不利于公平競爭和統(tǒng)一市場營商環(huán)境建設(shè)，阻礙了市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。這就要求加快建立現(xiàn)代財政制度，提高財稅制度的統(tǒng)一性與權(quán)威性。完整性是指現(xiàn)代財政制度在內(nèi)容和適用范圍上，要實(shí)現(xiàn)規(guī)范財政活動的全覆蓋。例如，作為財政制度之一的預(yù)算制度的完整性，要求實(shí)行全口徑政府預(yù)算管理，全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動。所有的政府財政收支活動都要納入預(yù)算管理。

法治規(guī)范

中國現(xiàn)代財政制度以社會主義市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)?！吧鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)?！爆F(xiàn)代財政制度是法治規(guī)范的制度，正是從法治經(jīng)濟(jì)邏輯上來理解的，即現(xiàn)代財政制度實(shí)質(zhì)上是一種財政法律制度。基于法治的要求，要加快建立現(xiàn)代財政制度，“必須堅持立法先行，加強(qiáng)財政稅收立法?！?目前，中國憲法對國家財政稅收基本活動原則未有專題規(guī)定，因此，將要制定的包括《中華人民共和國財政法》在內(nèi)的財政稅收法律，缺乏充分的直接的憲法依據(jù)。為實(shí)現(xiàn)中共十九大關(guān)于加快建立現(xiàn)代財政制度、深化財稅改革的目標(biāo)，需要推動財稅修憲，在現(xiàn)行憲法中增加規(guī)定國家財政稅收基本制度的憲法條文。

“法制統(tǒng)一是法治國家的基本標(biāo)準(zhǔn)。” 要實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一，就必須消除目前立法工作中的部門化現(xiàn)象，消除財稅法律規(guī)范性文件之間存在的矛盾與沖突，解決財稅法體系內(nèi)部存在的分散與碎片化問題。在現(xiàn)行《預(yù)算法》《稅收征收管理法》《企業(yè)所得稅法》等財稅法律和《增值稅暫行條例》《財政資金支付條例》《政府非稅收入管理?xiàng)l例》等眾多財稅行政法規(guī)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)財稅法規(guī)的系統(tǒng)化，編纂財政法典。

中國現(xiàn)行財政法律尚未對財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱之法律地位、公共財政體制、中央和地方財政關(guān)系、各級財政事權(quán)和支出責(zé)任、基本公共服務(wù)均等化、稅收法定原則等現(xiàn)代財政制度涉及的基本問題作出統(tǒng)一完整的明確規(guī)定，這不利于鞏固中國財稅改革40年來，特別是中共十八大以來的改革成果。為加快建立現(xiàn)代財政制度，無論從落實(shí)中共中央關(guān)于《深化財稅體制改革總體方案》考慮，還是從解決目前一些地方政府違法違規(guī)舉債而形成的地方政府債務(wù)風(fēng)險、政府非稅收入流失等突出的現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，都必須加快編纂財政法典，制定《中華人民共和國財政法》，以統(tǒng)率現(xiàn)行數(shù)以千計的財政稅收法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章等法律規(guī)范性文件，提高財稅法律的科學(xué)性、統(tǒng)一性、完整性和權(quán)威性，落實(shí)財政法治、稅收法定原則。

公開透明

公開透明是與社會主義民主政治相聯(lián)系的特征。社會主義民主政治要求，必須保證人民當(dāng)家作主，政府要依法充分披露信息，人民享有監(jiān)督權(quán)力，要讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。建設(shè)法治政府，必須全面推進(jìn)政務(wù)公開。要堅持“公開為常態(tài)、不公開為例外”原則。作為推進(jìn)政府信息公開重點(diǎn)領(lǐng)域的財政預(yù)算，必須按照政府信息公開的要求和程序，向社會公布。例如，2018年中央部門預(yù)算情況，在4月13日集中向社會公開，其中“三公”經(jīng)費(fèi)縮水，引發(fā)社會高度關(guān)注。一些部門對“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算的增減作出了詳細(xì)說明。如，“國家體育總局在說明中指出，因公出國（境）費(fèi)用預(yù)算數(shù)比2017年增加了5000萬元，主要原因是增加了平昌冬奧會和雅加達(dá)亞運(yùn)會參賽相關(guān)預(yù)算?！币粋€國家的財政制度是否公開透明，是判斷該國財政制度是否屬于現(xiàn)代財政制度的主要標(biāo)志。

現(xiàn)代財政制度作為一種法律制度，不僅具有統(tǒng)一性、強(qiáng)制性、規(guī)范性的屬性，而且還具有普遍適用性。法的普遍適用性可引申出法的公開性，所以公開透明又是與法治社會相聯(lián)系的特征。

現(xiàn)代財政制度的公開透明一般體現(xiàn)在五個方面的標(biāo)準(zhǔn)上。一是公開載體的標(biāo)準(zhǔn)，必須是通過有知名度的媒體發(fā)布。一個媒體的知名度越高，其宣傳覆蓋面就越廣，信息公開的程度也就越高。二是公開措施的標(biāo)準(zhǔn)較高，即必須要有足夠的保障力度。要從制度要求上對財政信息的公開制定出具體的保障措施，以確保信息公開。特別是對有令不行，有禁不止，繼續(xù)搞變相的信息封鎖，或者不完全甚至于不對外公開信息的行為，要制定相應(yīng)的處罰制裁措施。三是公開內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)，即所公開內(nèi)容必須真實(shí)、完整與具體，不得借口屬于例外情況而不公開或不完全公開。四是公開時間的標(biāo)準(zhǔn)。例如，中國現(xiàn)行《預(yù)算法》第14條規(guī)定，經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說明。各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購情況及時向社會公開。五是公開方式的標(biāo)準(zhǔn)，即必須做到全面周到。

運(yùn)行高效

現(xiàn)代財政制度相較于舊有財政制度的最大優(yōu)勢就是運(yùn)行高效?，F(xiàn)代財政制度運(yùn)行高效，一般包括財政制度本身運(yùn)行高效和財政資金運(yùn)行高效兩個方面。

財政制度本身運(yùn)行高效，是指制度本身運(yùn)行成本低，產(chǎn)出的成果多。例如，稅收成本低（指征納雙方在征稅和納稅過程中所付出代價的總和低，具體包括征稅成本、納稅成本及課稅負(fù)效應(yīng)三個部分），征收稅款多而花費(fèi)時間短，就是高效的稅收征管制度。衡量現(xiàn)代財政制度本身運(yùn)行高效的一般標(biāo)準(zhǔn)有：一是制度設(shè)計科學(xué)合理，運(yùn)行或操作規(guī)則規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和智能化；二是機(jī)構(gòu)精簡，崗位職責(zé)權(quán)限明確，人員素質(zhì)高；三是當(dāng)事人完全按制度和程序辦事；四是監(jiān)督、管控和約束機(jī)制健全；五是有適當(dāng)?shù)莫剳蜋C(jī)制。

財政資金運(yùn)行高效，即通過現(xiàn)代財政制度促進(jìn)和保障財政資金高效率地周轉(zhuǎn)運(yùn)行和使用。財政資金運(yùn)行高效也包括兩個方面：財政資金運(yùn)行經(jīng)濟(jì)高效和財政資金運(yùn)行社會高效。財政資金運(yùn)行經(jīng)濟(jì)高效，要求優(yōu)化資源配置的高效，實(shí)現(xiàn)有利于優(yōu)化資源配置的目的。例如，通過現(xiàn)代預(yù)算制度安排，可以使政府配置資源作用與市場配置資源的決定性作用相適應(yīng)，在大幅度減少政府對資源的直接配置的同時，還需更好發(fā)揮政府作用，以彌補(bǔ)市場失靈。目前中國預(yù)算審批包括收入、支出和收支平衡三方面，但核心是收支平衡，而不是支出規(guī)模與政策掛勾——這樣容易造成“順周期”問題。也就是說，經(jīng)濟(jì)下行時，為完成任務(wù)可能收“過頭稅”，造成經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”；而經(jīng)濟(jì)過熱時，又容易收不該收的稅，造成“熱上加熱”，影響政府逆周期調(diào)控措施的效果。又例如，全面推行國庫集中支付改革，嚴(yán)格按照國庫支付業(yè)務(wù)流程進(jìn)行操作，可以提高資金運(yùn)行和使用效率。

財政資金的社會高效，即通過現(xiàn)代財政制度，促進(jìn)和保障政府財政職能的履行能夠改善社會成員的收入分配狀況，縮小社會收入差距，用財政搭建社會保障的“安全網(wǎng)”，以維護(hù)社會的公平正義。政府以一定的財政資金作為保障，積極發(fā)展教育事業(yè)，并使得社會成員受教育的機(jī)會均等，從而滿足其在教育方面的需求，保證社會成員的全面自由發(fā)展。財政資金的社會高效，為社會成員的全面自由發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代財政制度有利于促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的目的。

財政是政府配置資源的主要方式，是政府更好發(fā)揮作用的具體體現(xiàn)?，F(xiàn)代財政制度是保障政府配置資源，更好發(fā)揮政府作用的制度。為了保障市場在配置資源中的決定性作用，現(xiàn)代財政制度在促進(jìn)財政資金運(yùn)行高效的同時，還必須做到有利于培育統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，維護(hù)市場統(tǒng)一。

（作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院財稅法研究所所長、教授）