如何應(yīng)對(duì)美國(guó)制造業(yè)回流政策

韓力 梁一新

美國(guó)總統(tǒng)特朗普?qǐng)?zhí)政一年來(lái)，其施政行為盡管與競(jìng)選時(shí)的承諾有所出入，但總體上奉行了“美國(guó)優(yōu)先”的準(zhǔn)則，在貿(mào)易、稅收、貨幣、投資等方面相繼出臺(tái)相關(guān)政策，對(duì)外啟動(dòng)各種貿(mào)易調(diào)查，貿(mào)易保護(hù)主義傾向明顯，對(duì)內(nèi)推動(dòng)減稅，刺激投資，其核心目標(biāo)在于復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大就業(yè)，重振美國(guó)制造業(yè)。

特朗普制造業(yè)相關(guān)政策述評(píng)

1.貿(mào)易政策上，采取貿(mào)易保護(hù)主義確保“美國(guó)利益優(yōu)先”。為實(shí)現(xiàn)“美國(guó)優(yōu)先”的核心目標(biāo)，美國(guó)貿(mào)易政策保護(hù)主義傾向愈發(fā)明顯。一是以不公平貿(mào)易為由發(fā)起更多貿(mào)易調(diào)查。2017年4月、6月，美國(guó)以維護(hù)國(guó)家安全為由，先后對(duì)鋼鋁產(chǎn)品進(jìn)口啟動(dòng)“232調(diào)查”，借此加大對(duì)中國(guó)鋁箔、不銹鋼等產(chǎn)品的“雙反”力度。2017年8月，美國(guó)更是對(duì)中國(guó)啟動(dòng)“301調(diào)查”，瞄準(zhǔn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)密集的高新技術(shù)行業(yè)。二是明確表態(tài)不承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，延續(xù)“替代國(guó)方法”對(duì)中國(guó)征收高額反傾銷(xiāo)稅。三是退出TPP，貿(mào)易談判重心由多邊向雙邊轉(zhuǎn)移。尤其是美國(guó)在北美自由貿(mào)易協(xié)定談判（NAFTA）中一直處于強(qiáng)勢(shì)地位，部分領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)或?qū)⒊絋PP，且在原產(chǎn)地規(guī)則、競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則等領(lǐng)域單方面強(qiáng)調(diào)美國(guó)利益。

2.稅收政策上，大規(guī)模減稅，降低企業(yè)稅負(fù)。2017年12月，涉及金額約1.5萬(wàn)億美元的稅改法案正式落地。聯(lián)邦企業(yè)所得稅率從35%下調(diào)至21%，海外企業(yè)利潤(rùn)匯回稅率從35%下降到15.5%（其中，非流動(dòng)資產(chǎn)的稅率僅為8%），大幅提高個(gè)稅扣除額。21%的企業(yè)所得稅水平不僅低于歐盟國(guó)家22.1%的標(biāo)準(zhǔn)稅率，而且也低于OECD國(guó)家24.8%的平均水平。在減輕美國(guó)企業(yè)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，還將起到吸引制造業(yè)回流的作用。

3.貨幣政策上，加息縮表共振，吸引資本回流。隨著經(jīng)濟(jì)逐步復(fù)蘇，美國(guó)開(kāi)啟了新一輪緊縮性貨幣政策，繼退出QE和加息兩步驟后，2017年10月美聯(lián)儲(chǔ)宣布開(kāi)始縮表，10-12月縮表規(guī)模為每月100億美元上限，將每3個(gè)月調(diào)整一次縮表上限。按計(jì)劃，至2018年10月，每月停止到期再投資的上限將達(dá)到500億美元。此舉將鞏固美元強(qiáng)勢(shì)地位，促使大量產(chǎn)業(yè)資本流入美國(guó)。

4.投資政策上，簡(jiǎn)化審批流程，刺激基礎(chǔ)設(shè)施投資。特朗普計(jì)劃在十年內(nèi)撥出2000億美元聯(lián)邦資金，帶動(dòng)至少8000億美元的州、市政府資金及民間資本，用于公路、橋梁、機(jī)場(chǎng)及其他資產(chǎn)的改造。但美國(guó)目前的審批流程屬于過(guò)度管制，在29項(xiàng)不同法律的限制下，需由9個(gè)部門(mén)做出16項(xiàng)審批，因此特朗普政府正積極簡(jiǎn)化審批流程以刺激基礎(chǔ)設(shè)施投資。這從某種程度上也將成為吸引海外投資流入美國(guó)的重要推動(dòng)力。

美國(guó)政策變化對(duì)中國(guó)制造業(yè)的影響

1.邊境措施和邊境后措施相結(jié)合，雙重“圍剿”中國(guó)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和高精尖產(chǎn)業(yè)。一方面，特朗普政策劍指美中貿(mào)易逆差以及傳統(tǒng)制造業(yè)問(wèn)題。2017 年 10 月，美國(guó)商務(wù)部初裁對(duì)中國(guó)鋁箔企業(yè)征收最高 162.24%的反傾銷(xiāo)稅，此舉基本封鎖了中國(guó)鋁箔的對(duì)美出口。2017 年 11 月，美國(guó)發(fā)起“301調(diào)查“，實(shí)質(zhì)是遏制中國(guó)通過(guò)“中國(guó)制造 2025”等戰(zhàn)略做大做強(qiáng)高端制造業(yè)。不難看出，美國(guó)將綜合利用各種手段，加大對(duì)中國(guó)半導(dǎo)體、人工智能、生物醫(yī)藥等高精尖產(chǎn)業(yè)的封鎖力度。

2.依托高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，擾亂中國(guó)對(duì)外貿(mào)易格局。2017年11月，特朗普訪(fǎng)問(wèn)亞洲時(shí)提出了“印太戰(zhàn)略”概念。一旦美國(guó)達(dá)成更符合其核心利益的多邊談判新標(biāo)準(zhǔn)，攜更高水平的自貿(mào)協(xié)定重返亞太，勢(shì)必將深刻影響亞太經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程和中國(guó)的對(duì)外貿(mào)易格局。

3.一攬子政策外溢，對(duì)中國(guó)制造業(yè)形成擠壓效應(yīng)。近年來(lái)，中美制造業(yè)之間的成本優(yōu)勢(shì)日趨縮小。從稅負(fù)成本看，中國(guó)制造業(yè)并不具優(yōu)勢(shì)：在世界銀行《2018 年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》公布的營(yíng)商環(huán)境排名中，中國(guó)排第78名，美國(guó)、德國(guó)和日本分別為第6、第20和第34名。其中，稅款繳納作為重要指標(biāo)，中國(guó)排名更加靠后，排在第130名，美國(guó)、德國(guó)和日本分別為第36、第41和第68名。從能源價(jià)格看，中國(guó)的電力、煤炭、天然氣、成品油價(jià)格均高于美國(guó)。隨著美國(guó)減稅、投資等一攬子政策的落實(shí)到位，中國(guó)制造業(yè)的成本優(yōu)勢(shì)將進(jìn)一步弱化。與此同時(shí)，緊縮性貨幣政策的實(shí)施也將進(jìn)一步鞏固強(qiáng)勢(shì)美元地位，對(duì)全球資本的吸引力顯著增加。不難看出，在新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)尚未形成之際，美國(guó)政策的外溢效應(yīng)將加劇中國(guó)資本外流，并對(duì)中國(guó)吸收高質(zhì)量外商直接投資和本土產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成擠壓效應(yīng)。

4.國(guó)家安全審查日趨嚴(yán)格，可能阻礙中國(guó)企業(yè)的全球并購(gòu)。2017 年10月，美議員提議對(duì)美國(guó)國(guó)家安全審查制度進(jìn)行修訂，以進(jìn)一步增強(qiáng)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的（CFIUS）權(quán)力，限制美國(guó)企業(yè)的外部投資和技術(shù)交易。比如，CFIUS修訂法案通過(guò)，未來(lái)其對(duì)中國(guó)企業(yè)投資美國(guó)科技領(lǐng)域的審查將更為嚴(yán)苛。以半導(dǎo)體為例，2016年CFIUS否決或中止了5起中國(guó)企業(yè)并購(gòu)案例。2017年初，美國(guó)白宮發(fā)布的《持續(xù)鞏固美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位》報(bào)告指出，由于中國(guó)政府大力扶持，中國(guó)芯片產(chǎn)業(yè)對(duì)美國(guó)相關(guān)企業(yè)和國(guó)家安全已造成嚴(yán)重威脅。不難看出，未來(lái)人工智能、半導(dǎo)體等產(chǎn)業(yè)赴美投資將進(jìn)一步受限，同時(shí)，美國(guó)還將聯(lián)合其他國(guó)家共同限制阻礙中國(guó)企業(yè)的全球并購(gòu)，掣肘中國(guó)制造業(yè)的全球戰(zhàn)略布局。

穩(wěn)步推進(jìn)對(duì)內(nèi)改革與對(duì)外開(kāi)放，從被動(dòng)應(yīng)對(duì)向主動(dòng)作為轉(zhuǎn)變

1.保持戰(zhàn)略定力，依托《中國(guó)制造 2025》，做大做強(qiáng)先進(jìn)制造業(yè)。盡管《中國(guó)制造2025》遭到美國(guó)和歐盟一些國(guó)家的誤讀與質(zhì)疑，美國(guó)“301調(diào)查”實(shí)質(zhì)也是暗指《中國(guó)制造2025》，但這從另一側(cè)面也表明，中國(guó)已抓住了制造業(yè)做大做強(qiáng)的關(guān)鍵和核心。未來(lái)不管特朗普政府如何出招，堅(jiān)定發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)步伐都是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要著力點(diǎn)。中國(guó)應(yīng)增強(qiáng)推進(jìn)新時(shí)代制造強(qiáng)國(guó)、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略定力，將振興制造業(yè)特別是先進(jìn)制造業(yè)作為重中之重，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，盡快實(shí)現(xiàn)從制造大國(guó)向制造強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變。

2.持續(xù)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，將外資引入和資本全球配置有機(jī)結(jié)合。一是持續(xù)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，進(jìn)一步開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。推行負(fù)面清單制度，擴(kuò)大制造業(yè)、服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入，逐步推進(jìn)專(zhuān)用車(chē)和新能源汽車(chē)制造、船舶設(shè)計(jì)、飛機(jī)維修等制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的對(duì)外開(kāi)放，加快電信和金融等服務(wù)業(yè)開(kāi)放進(jìn)程；進(jìn)一步削減工業(yè)品進(jìn)口關(guān)稅，允許更多外國(guó)商品進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。二是通過(guò)海外投資加速資源全球配置，推動(dòng)國(guó)際產(chǎn)能合作。持續(xù)擴(kuò)大對(duì)外投資，尤其是要擴(kuò)大實(shí)體產(chǎn)業(yè)海外布局，變產(chǎn)品輸出為資本和產(chǎn)能輸出，在為伙伴國(guó)帶來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)的同時(shí)，減少雙方的貿(mào)易摩擦。

3.保持政策的穩(wěn)定性，促進(jìn)資源價(jià)格改革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。一是確保政策的持續(xù)性與穩(wěn)定性。對(duì)于美國(guó)政策效應(yīng)外溢，中國(guó)應(yīng)把握好政策節(jié)奏，通過(guò)穩(wěn)定、透明、公平的政策措施優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，增強(qiáng)對(duì)海外資本的吸引力。二是加快推動(dòng)資源性產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制改革，降低生產(chǎn)要素成本。在油氣領(lǐng)域推進(jìn)混合所有制改革，改善天然氣供應(yīng)條件；在電力領(lǐng)域推進(jìn)大戶(hù)直購(gòu)電，促進(jìn)工業(yè)用電成本下降；在煤炭領(lǐng)域謹(jǐn)防煤炭?jī)r(jià)格上漲過(guò)快。

4.構(gòu)建高水平貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)。一是在“一帶一路”沿線(xiàn)加快推進(jìn)自貿(mào)協(xié)定的網(wǎng)絡(luò)布局，在貨物、服務(wù)、投資等傳統(tǒng)領(lǐng)域推動(dòng)互利共贏的高水平開(kāi)放。二是加速推動(dòng)大體量經(jīng)貿(mào)協(xié)定談判。鑒于美國(guó)印太戰(zhàn)略的不確定性，中國(guó)應(yīng)加速推動(dòng)區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系談判，主動(dòng)把握未來(lái)亞太經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展進(jìn)程。三是盡快推進(jìn)中美雙邊投資協(xié)定談判，以此為切入點(diǎn)，找到雙方都能接受的貿(mào)易投資合作方案，向更深層次的中美經(jīng)貿(mào)合作邁進(jìn)。

（作者單位為工業(yè)和信息化部賽迪智庫(kù)）