國(guó)際體系穩(wěn)定的“負(fù)資產(chǎn)”

陳積敏

【摘要】特朗普政府國(guó)家安全戰(zhàn)略突出主權(quán)國(guó)家在國(guó)際體系中的重要地位，作出“經(jīng)濟(jì)安全即國(guó)家安全”的判斷，秉持“以實(shí)力求和平”的現(xiàn)實(shí)主義權(quán)力政治觀，強(qiáng)調(diào)外交應(yīng)服從于“美國(guó)第一”原則。特朗普政府國(guó)家安全戰(zhàn)略要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)與冷戰(zhàn)后美國(guó)歷屆政府所確立的目標(biāo)并無(wú)二致，在方式和路徑上卻做出了重大調(diào)整，對(duì)于當(dāng)前國(guó)際秩序?qū)?huì)產(chǎn)生重大影響。

【關(guān)鍵詞】美國(guó) 國(guó)家安全 國(guó)際體系 【中圖分類號(hào)】D83/87 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

自2017年1月20日宣誓就職以來(lái)，特朗普政府在指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、主體布局與政策路徑等方面對(duì)美國(guó)國(guó)家安全體系做出了重大調(diào)整。這些調(diào)整集中體現(xiàn)在特朗普政府迄今發(fā)布的三份戰(zhàn)略性文件之中，即國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告、國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告與核態(tài)勢(shì)評(píng)估報(bào)告。這些戰(zhàn)略報(bào)告勾勒出特朗普政府國(guó)家安全戰(zhàn)略的基本輪廓與核心要素，集中反映了美國(guó)的主要安全關(guān)切與應(yīng)對(duì)思路。可以說(shuō)，這些報(bào)告既是對(duì)特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)戰(zhàn)略思想與政策實(shí)踐的總結(jié)，同時(shí)也成為引導(dǎo)未來(lái)美國(guó)國(guó)家安全政策與外交戰(zhàn)略的指針，其影響不容低估。

特朗普政府國(guó)家安全戰(zhàn)略的主要內(nèi)核

特朗普政府國(guó)家安全戰(zhàn)略突出主權(quán)國(guó)家在國(guó)際體系中的重要地位，做出“經(jīng)濟(jì)安全即國(guó)家安全”的判斷，秉持“以實(shí)力求和平”的現(xiàn)實(shí)主義權(quán)力政治觀，強(qiáng)調(diào)外交應(yīng)服從于“美國(guó)第一”原則。這些凸顯出特朗普政府國(guó)家安全戰(zhàn)略具有明顯的國(guó)家中心主義、實(shí)用主義，乃至于單邊主義色彩。

第一，以主權(quán)國(guó)家為主要對(duì)象，重點(diǎn)關(guān)注并全面應(yīng)對(duì)大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)。特朗普政府對(duì)當(dāng)前國(guó)際安全環(huán)境的認(rèn)知是充滿憂慮的，甚至是悲觀的。在其首份國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告中，特朗普政府認(rèn)為，美國(guó)面臨的是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)際安全環(huán)境，“美國(guó)要對(duì)所面對(duì)的世界范圍內(nèi)不斷增加的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事競(jìng)爭(zhēng)作出回應(yīng)”。在這一環(huán)境中，美國(guó)面臨著多元化的安全威脅，“當(dāng)前自由社會(huì)面臨的挑戰(zhàn)與過(guò)去一樣嚴(yán)峻，但卻更加多樣化”。其中的一個(gè)重要體現(xiàn)就是威脅來(lái)源主體多元化。特朗普政府將美國(guó)的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)者（challengers）分為三大類，一類為“修正主義強(qiáng)國(guó)”（revisionist powers）如中國(guó)與俄羅斯，稱這些國(guó)家正打造“同美國(guó)利益與價(jià)值觀相對(duì)立的世界”；一類為“無(wú)賴國(guó)家”（rogue states）如伊朗與朝鮮，稱“當(dāng)今世界災(zāi)難的根源在于一小撮無(wú)賴國(guó)家，它們違背了所有自由和文明國(guó)家的原則”；一類為以圣戰(zhàn)恐怖分子集團(tuán)（jihadist terrorist groups）為主的跨國(guó)威脅組織（transnational threat organizations），稱“美國(guó)在繼續(xù)與‘伊斯蘭國(guó)與‘基地組織等這樣的圣戰(zhàn)恐怖分子集團(tuán)進(jìn)行一場(chǎng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)爭(zhēng)”。然而，這三大威脅并非等量齊觀，特朗普政府更加關(guān)注國(guó)家行為體，尤其是大國(guó)對(duì)美國(guó)所構(gòu)成的戰(zhàn)略威脅。2018年國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告開(kāi)宗明義地表示：“國(guó)家之間的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)——而并非恐怖主義——是現(xiàn)在美國(guó)國(guó)家安全的首要關(guān)注點(diǎn)。”核態(tài)勢(shì)評(píng)估報(bào)告也明確將“重回大國(guó)權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)”列為一節(jié)的標(biāo)題。需要指出的是，特朗普政府眼中的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)是全方位的、戰(zhàn)略性的，不僅包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且還延伸到地區(qū)秩序，乃至于意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域。2017年美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告指出：“中國(guó)和俄羅斯開(kāi)始重新主張他們的地區(qū)和全球影響力……他們正在爭(zhēng)奪我們的地緣政治優(yōu)勢(shì)并嘗試對(duì)國(guó)際秩序進(jìn)行有利于他們的變革。”同時(shí)，宣稱“一種自由的和專制的世界秩序愿景的地緣政治競(jìng)爭(zhēng)正在印太區(qū)域展開(kāi)”。特朗普政府將大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)視為美國(guó)的主要安全關(guān)切，這對(duì)于其國(guó)家安全戰(zhàn)略的構(gòu)建具有核心基礎(chǔ)作用，同時(shí)也意味著新世紀(jì)以來(lái)美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略重心的轉(zhuǎn)向，即由打擊恐怖主義轉(zhuǎn)向應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)大國(guó)挑戰(zhàn)。

第二，明確提出“經(jīng)濟(jì)安全”的論斷，聚焦經(jīng)濟(jì)振興，注重保持和提升美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力。既然面臨著大國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)必須要強(qiáng)化其競(jìng)爭(zhēng)能力，這必然要鞏固經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。實(shí)際上，美國(guó)歷屆政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性作用都保持著清醒認(rèn)知，而特朗普政府更甚一籌，明確提出“經(jīng)濟(jì)安全即國(guó)家安全”的論斷，將經(jīng)濟(jì)振興、貿(mào)易平衡、競(jìng)爭(zhēng)力水平等視為美國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的重要基礎(chǔ)。為此，特朗普政府將“內(nèi)外聯(lián)動(dòng)”，雙管齊下：就國(guó)內(nèi)而言，通過(guò)減少監(jiān)管負(fù)擔(dān)、進(jìn)行稅改、增強(qiáng)基建、減少赤字以及支持教育等方式復(fù)興國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，讓美國(guó)工人和企業(yè)受惠；從國(guó)外講，通過(guò)簽訂新的雙邊貿(mào)易投資協(xié)定并對(duì)現(xiàn)有協(xié)定進(jìn)行更新、反對(duì)不公平貿(mào)易行為、打擊腐敗等方式推進(jìn)自由、公平、互利經(jīng)濟(jì)關(guān)系的建立。此外，特朗普政府還強(qiáng)調(diào)必須增進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)力，保持在技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與安全至關(guān)重要的新興技術(shù)，如數(shù)字科學(xué)、加密技術(shù)、自動(dòng)化技術(shù)、基因編輯、新材料、納米技術(shù)、先進(jìn)計(jì)算技術(shù)以及人工智能，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，并實(shí)現(xiàn)在能源領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。

第三，奉行“以實(shí)力求和平”的權(quán)力政治觀，突出軍事力量的關(guān)鍵性作用。在特朗普政府看來(lái)，國(guó)際社會(huì)是一個(gè)自助體系，主權(quán)國(guó)家才是其自身安全與利益的最終保障者。因而，美國(guó)利益如何維護(hù)，世界和平如何保持，無(wú)不依賴于美國(guó)的實(shí)力地位。2017年美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告指出：“正如美國(guó)衰弱會(huì)招致挑戰(zhàn)，美國(guó)力量與信心會(huì)懾止戰(zhàn)爭(zhēng)，推進(jìn)和平?！泵绹?guó)總統(tǒng)特朗普也宣稱：“唯有超凡的實(shí)力才能帶來(lái)長(zhǎng)久的和平?！泵鎸?duì)紛繁復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)以及多元化的安全挑戰(zhàn)，在諸多力量要素中，保持軍事優(yōu)勢(shì)具有特殊重要的意義，“美國(guó)軍事力量仍是影響力競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)關(guān)鍵要素”。為了維護(hù)軍事安全，美國(guó)需要重建軍隊(duì)，懾止侵略，必要時(shí)戰(zhàn)勝敵人。因而，美國(guó)應(yīng)增加軍費(fèi)支出，進(jìn)行新的軍備采購(gòu)，深化軍民融合戰(zhàn)略以恢復(fù)美軍創(chuàng)新能力，增加軍隊(duì)規(guī)模，保持戰(zhàn)備狀態(tài)，通過(guò)本土投資等方式保護(hù)美國(guó)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)，維持美軍核武戰(zhàn)力結(jié)構(gòu)，并促進(jìn)核力量與基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化，確保核武器的戰(zhàn)略威懾能力，“雖然核威懾戰(zhàn)略不能防止一切沖突，但它們對(duì)于防止核攻擊、非核戰(zhàn)略襲擊和大規(guī)模常規(guī)侵略至關(guān)重要”。 除了加強(qiáng)自身軍力建設(shè)之外，美國(guó)還將鞏固與盟友和伙伴的合作關(guān)系以增大美國(guó)的力量，以確保世界上任一區(qū)域不被某個(gè)強(qiáng)國(guó)主導(dǎo)，尤其是在印太、歐洲、中東等關(guān)鍵區(qū)域保障有利于美國(guó)的力量均衡。

第四，以商業(yè)式實(shí)用主義推進(jìn)外交政策，務(wù)求服從于“美國(guó)第一”的戰(zhàn)略原則。這一點(diǎn)在特朗普政府對(duì)待國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)的態(tài)度與原則方面可以窺見(jiàn)一斑。其首份國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告表示，美國(guó)將繼續(xù)參與多邊機(jī)構(gòu)并在其中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，“威權(quán)行為者很久就意識(shí)到多邊機(jī)構(gòu)的力量，并利用他們來(lái)推進(jìn)利益，……如果美國(guó)將這些機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)讓與對(duì)手，塑造有利于美國(guó)發(fā)展的機(jī)遇就將喪失”。因此，美國(guó)必須領(lǐng)導(dǎo)并參與多邊論壇安排，以便塑造那些影響美國(guó)利益和價(jià)值的多項(xiàng)規(guī)則，如保持海洋、極地、外太空、數(shù)字領(lǐng)域等全球公域遵守規(guī)則，并保持其自由開(kāi)放對(duì)于美國(guó)的繁榮與安全至關(guān)重要。然而，并不是所有的國(guó)際機(jī)構(gòu)，美國(guó)都同等看待，而是根據(jù)國(guó)際機(jī)構(gòu)在維護(hù)美國(guó)國(guó)家利益中的作用來(lái)區(qū)別對(duì)待，即有選擇地參與多邊機(jī)制。美國(guó)將優(yōu)先關(guān)注那些服務(wù)美國(guó)利益的多邊機(jī)構(gòu)，確保它們更加強(qiáng)大，并支持美國(guó)、盟友和伙伴的利益。與此同時(shí)，美國(guó)還突出強(qiáng)調(diào)國(guó)際機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循責(zé)任權(quán)利對(duì)等的原則，表示“我們將要求其責(zé)任性，強(qiáng)調(diào)成員國(guó)共擔(dān)責(zé)任。若美國(guó)被要求為某個(gè)機(jī)構(gòu)提供不成比例的支持水平，我們將希望對(duì)這個(gè)機(jī)構(gòu)的方向與工作施加與之相稱的影響”?？梢?jiàn)，美國(guó)推進(jìn)外交政策的首要標(biāo)準(zhǔn)就是成本收益（主要是物質(zhì)收益）比，首要考量是這樣做對(duì)美國(guó)是否有利，而并不考慮這樣做對(duì)世界是否有害?？梢哉f(shuō)，自我性與自利性成為特朗普政府外交政策的主要特點(diǎn)。

特朗普政府國(guó)家安全戰(zhàn)略成為國(guó)際體系穩(wěn)定的“負(fù)資產(chǎn)”

應(yīng)該說(shuō)，特朗普政府國(guó)家安全戰(zhàn)略要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)與冷戰(zhàn)后美國(guó)歷屆政府所確立的目標(biāo)并無(wú)二致，即維持與鞏固美國(guó)的全球首要地位。然而，從方式和路徑上來(lái)看，特朗普政府卻做出了重大調(diào)整，對(duì)于當(dāng)前國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序?qū)?huì)產(chǎn)生不容忽視的影響。

特朗普政府把大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)視為當(dāng)前國(guó)際關(guān)系的本質(zhì)特征，把軍事力量作為推進(jìn)美國(guó)國(guó)家利益的主要工具，這將會(huì)導(dǎo)致大國(guó)之間“安全困境”的升級(jí)，從而對(duì)當(dāng)前國(guó)際安全體系的平衡與穩(wěn)定帶來(lái)極為不利的負(fù)面影響。大國(guó)是塑造與維系國(guó)際秩序的主導(dǎo)性力量，大國(guó)關(guān)系的好壞也成為衡量國(guó)際體系穩(wěn)定與否的一個(gè)最關(guān)鍵指標(biāo)。盡管對(duì)于美國(guó)實(shí)力的認(rèn)知及其走勢(shì)存在不同觀點(diǎn)，但毫無(wú)疑問(wèn)的是美國(guó)仍是當(dāng)前國(guó)際體系中最具綜合實(shí)力、最富戰(zhàn)略影響力的首要大國(guó)。國(guó)際體系結(jié)構(gòu)是主要行為體互動(dòng)的結(jié)果，美國(guó)對(duì)于當(dāng)前國(guó)際體系特征的研判及其相應(yīng)的政策實(shí)踐也將對(duì)這一體系中的其他行為體帶來(lái)連鎖反應(yīng)。特朗普政府將中俄等大國(guó)視為“競(jìng)爭(zhēng)者”“挑戰(zhàn)者”“對(duì)手”，同時(shí)以“非贏即輸”的零和式思維來(lái)看待這種競(jìng)爭(zhēng)，這不可避免地引發(fā)了中俄等國(guó)的憂慮與警惕?？梢哉f(shuō)，特朗普政府在界定“他者”身份的同時(shí)，也為“他者”界定了美國(guó)的身份。再加上，特朗普政府將軍事手段作為推進(jìn)其國(guó)家安全戰(zhàn)略議程的一種主要政策工具，這極易引發(fā)大國(guó)之間“安全困境”升級(jí)，甚至于引發(fā)一定程度的軍備競(jìng)賽。顯而易見(jiàn)，這種狀態(tài)無(wú)助于大國(guó)關(guān)系的改善，也不利于當(dāng)前國(guó)際安全體系的穩(wěn)定，并可能最終導(dǎo)致國(guó)際秩序的“失范”。

特朗普政府以自由貿(mào)易“受害者”的身份來(lái)認(rèn)知當(dāng)前國(guó)際貿(mào)易體系，試圖通過(guò)單邊施壓手段重新定義國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，從而令當(dāng)前本已不夠穩(wěn)定的國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序“雪上加霜”。如前所述，特朗普政府將經(jīng)濟(jì)安全上升為國(guó)家安全的一部分，甚至是根基性部分，這意味著美國(guó)在經(jīng)貿(mào)等議題上的立場(chǎng)將會(huì)更為強(qiáng)硬且不易妥協(xié)。自執(zhí)政以來(lái)，特朗普總統(tǒng)就多次表示美國(guó)是當(dāng)前多邊自由貿(mào)易體系的“受害者”，并聲言要終結(jié)這一狀態(tài)。為此，特朗普政府主要從三個(gè)方面著手：一是本著“公平互惠”的原則重新評(píng)估美國(guó)參與的多邊或雙邊貿(mào)易協(xié)定。特朗普總統(tǒng)就職后便發(fā)布行政命令，退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，并就《北美自由貿(mào)易協(xié)定》以及《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》等進(jìn)行重新談判。二是將美國(guó)國(guó)內(nèi)法凌駕于國(guó)際貿(mào)易規(guī)則之上，采取單邊貿(mào)易審查、提高關(guān)稅等做法，試圖扭轉(zhuǎn)美國(guó)對(duì)外貿(mào)易的不平衡。例如，特朗普政府發(fā)起針對(duì)中國(guó)的“301調(diào)查”，以及對(duì)出口到美國(guó)的鋼鐵、鋁征收高額關(guān)稅等。三是對(duì)其盟國(guó)施加壓力，要求它們?yōu)槊绹?guó)的安全保護(hù)承擔(dān)更多財(cái)政責(zé)任。從某種程度上來(lái)說(shuō)，美國(guó)與其盟國(guó)及伙伴的戰(zhàn)略關(guān)系也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，即將安全議題與經(jīng)濟(jì)議題相結(jié)合，甚至不惜以安全議題相要挾，以便獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益。特朗普曾宣稱，如果韓國(guó)不能在《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》談判中做出讓步，美國(guó)將可能考慮撤出在韓國(guó)的駐軍?？梢?jiàn)，特朗普政府治理下的美國(guó)已經(jīng)不再是國(guó)際自由貿(mào)易體系的維護(hù)者，而是倡導(dǎo)貿(mào)易保護(hù)主義的旗手與推行貿(mào)易保護(hù)政策的急先鋒。鑒于美國(guó)是世界上最大的經(jīng)濟(jì)體，這種“以鄰為壑”的貿(mào)易保護(hù)行為不僅會(huì)對(duì)與美國(guó)有著密切貿(mào)易關(guān)系的國(guó)家造成不利影響，而且還會(huì)帶來(lái)不容忽視的外溢效應(yīng)與群仿效應(yīng)，勢(shì)必會(huì)對(duì)當(dāng)前國(guó)際貿(mào)易體系構(gòu)成重大沖擊。

特朗普政府對(duì)于國(guó)際機(jī)制抱持“有利則用、不利則棄”的態(tài)度，甚至于采取單邊主義的外交政策，勢(shì)將削弱當(dāng)前國(guó)際秩序的權(quán)威性與穩(wěn)定性，不利于國(guó)際社會(huì)團(tuán)結(jié)應(yīng)對(duì)當(dāng)前全球治理面臨的難題與挑戰(zhàn)。特朗普總統(tǒng)對(duì)于國(guó)際機(jī)制始終抱有不屑一顧的態(tài)度，這一立場(chǎng)早在競(jìng)選期間便已表露無(wú)遺。就任后，特朗普更是將這一理念轉(zhuǎn)化為實(shí)際政策，一方面削減美國(guó)對(duì)包括聯(lián)合國(guó)在內(nèi)的國(guó)際組織的經(jīng)費(fèi)以及對(duì)外援助費(fèi)用，另一方面掀起了一股“退群”浪潮：2017年6月1日宣布退出《巴黎協(xié)定》，10月12日退出聯(lián)合國(guó)教科文組織，12月12日退出《全球移民協(xié)議》。因而，有美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，“美國(guó)第一”實(shí)際上就意味著“美國(guó)單干”。特朗普政府自我、任性與一意孤行的做法損害的不僅是美國(guó)的國(guó)際形象，更損害了全球公益。它對(duì)于國(guó)際社會(huì)呼聲的漠視既反映了美國(guó)強(qiáng)權(quán)的不受制約，同時(shí)也折射出當(dāng)前全球治理存在的重大缺陷，即全球治理體系的“美國(guó)依賴癥”。正因如此，美國(guó)才可以有恃無(wú)恐地恣意妄為，才能夠置國(guó)際公約與世界福祉于不顧。這也從側(cè)面反映出當(dāng)前國(guó)際治理機(jī)制到了不得不變革的時(shí)候，國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)共同努力，構(gòu)建一個(gè)秉持共商共建共享原則的更富代表性、均衡性、有效性的全球治理體系。

（作者為中共中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究院研究員；北京城市學(xué)院講師宋達(dá)對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

①The White House， National Security Strategy of the United States of America， December 2017， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf，2018年4月5日。

②《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年。

責(zé)編/溫祖俊 美編/李祥峰